解讀農民融資難題探索金融扶貧開發新機制——基于廣西富川縣金融扶貧事業發展的調研分析

文/郭 威

農民融資難是我國在扶貧工作中面臨的突出問題，也是長期困擾我國“三農”發展的基本難題。有效發揮金融在扶貧工作中的積極作用，對于推動我國扶貧事業發展具有重要意義。此篇文章在實地調研的基礎上，闡述了廣西富川縣金融扶貧的經驗做法，并針對目前所面臨的困境，提出了化解金融扶貧困境的措施與政策建議。

扶貧工作不是單純的生活資金救濟，過去“等、靠、要”的思想不能適應新時期扶貧工作的需要，公共財政的支持是遠遠不夠的，需要發動全社會的力量，尤其是金融的力量，共同探索消除貧困的道路。金融扶貧這種模式有效地發揮金融杠桿的作用，改變傳統單一的“撒胡椒面”式扶貧模式，將生活式扶貧轉變為生產式扶貧，將救濟式扶貧轉變為資本式扶貧，將對外爭取單一式扶貧轉變為對外爭取和自力更生共建式扶貧?？偠灾?，農村金融扶貧，就是借助市場的力量，創造一種新的激勵機制和金融機制，讓貧困農戶能夠依靠自身力量，有尊嚴地脫貧致富，這同樣對解決長期困擾我國的“三農”問題具有重要意義。此篇文章基于對廣西富川縣扶貧的相關調查研究，探索符合我國國情的金融扶貧開發新機制。

金融現狀

伴隨著我國經濟體制改革，農村金融得到了迅速的發展。目前，富川縣已初步形成了包括商業性、合作性金融機構在內的、以正規金融機構為主導、信用合作社為主力軍的農村金融體系。

（一）金融服務體系雛形基本形成

富川縣共有4家銀行金融機構，商業性金融機構包括中國工商銀行富川縣支行、中國農業銀行富川縣支行以及中國郵政儲蓄銀行富川縣支行，合作性金融機構為農村信用合作聯社。截至2011年底，工商銀行富川縣支行所轄設有營業機構2個，自助銀行1個；農業銀行富川縣支行在富川縣縣城設有營業網點4個；郵政儲蓄銀行富川縣支行設有8個營業網點，其中自營網點1個，郵政局代理網點7個；農村信用合作聯社共有營業網點15個，在縣城內設有4個，其余11個分布在各鄉鎮。

（二）金融機構資金來源和服務領域進一步拓寬

城鄉居民儲蓄存款是金融機構信貸資金最主要、最穩定的來源。近年來，隨著富川縣經濟持續發展、農業稅的取消以及中央和省財政加大對“三農”的轉移支付力度，城鄉居民收入不斷提高，居民儲蓄存款規模也不斷擴大。截至2011年底，富川縣存款余額達到40.53億元，比上年增加6.88億元，增長20%。與此同時，國有商業性金融機構和政策性金融機構還紛紛擴大信貸規模，拓寬金融服務領域，比如農行針對農戶所開發的可用于補貼、醫保、勞保、電費等結算支付的金穗惠農卡，還可為農戶提供小額資金結算、農資資金結算等服務，最大限度地為富川縣廣大客戶提供良好的金融服務。

（三）農業貸款支持和促進縣域經濟發展

長期以來，富川縣金融機構不斷加大對農業信貸資金支持力度，有力地促進了富川縣域經濟的持續發展。截至2011年底，富川縣貸款余額20.78億元，比上年增加3.2億元，增長18%；小額擔保貸款余額1.67億元，比上年增加0.53億元，增長46%，涉農貸款余額共計14.37億元，比年初增加了1.8億元，增幅達14%。在支持產業發展方面，商業性金融機構除支持富川縣大項目建設以外，還加大了對基礎設施項目、農村農戶經營生產和水果加工業的貸款；在支持民生方面，信用聯社對縣及鄉鎮醫院、學校和污水處理公司發放貸款，對婦女和農村青年發放創業貼息貸款和小額貸款，使得2011年全縣農村勞動力實現新增就業850人；在支持農村經濟結構調整方面，農行主要引導農戶從事種植、養殖業，為村鎮新農村建設提供信貸支持。

主要經驗

農村金融扶貧模式有效地發揮了金融杠桿作用，不僅造福農民，也能讓農村金融機構贏利，達到雙贏效果。因此，總結和吸收先進發展經驗，探索適合自身的金融扶貧機制，從而最大限度地發揮金融杠桿作用，對于貧困地區早日脫貧致富具有重要意義。

（一）積極金融創新是長期動力

我國農村金融體系“二元化”特征顯著，金融市場發育不完善，金融抑制問題尤為突出。在開展金融扶貧工作的過程中，金融機構傳統的業務模式難以適應農村的金融需求，需要拓展更廣闊的發展空間，提供特色化、差異化的服務。而要順利完成這樣的轉型，需要銀行創新管理理念，創新服務流程，創新產品體系，也就是需要不斷的金融創新來促進扶貧工作的發展。創新是金融發展的原始動力和長久動力。

首先，貸款審批程序方面。富川對農戶小額貸款的審批開通了“綠色通道”，在擔保方面積極采用多戶聯保、“公司+農戶”、自然人擔保、林權抵押、房地產抵押等擔保方式，創新貸款擔保模式。

其次，貸款模式方面。富川縣在原來青年多戶聯保的基礎上，實行了“溫氏集團+共青團組織+農信社”的貸款模式，對與溫氏集團簽訂了養殖合同的創業青年，不要求任何擔保或聯保，在建欄到投入養殖過程中給予5-10萬元的貸款扶持，打破了“農村青年創業小額信用貸款額度原則上控制在3萬元以內，最高不超過5萬元”的貸款瓶頸，也進一步促進了農村青年規模化、產業化養殖。同時，按照“公司+婦女+信用社”的信貸模式，積極支持婦女創業，2011年累計發放婦女創業貸款1081萬元。

最后，貸款貼息償還方面。養豬專業戶在結清銀行貸款本息后，可到鄉鎮財政申請貸款貼息。之所以讓貧困戶負責部分的利息，是要讓貧困戶意識到貸款并不是無償的扶貧款，培養貧困戶承擔責任、定期付息的信貸習慣，較快形成“放得出、有效益、能致富、收得回”的良好局面。

富川縣的實踐證明，信貸資金投入到貧困的農村地區，只有探索出有效的金融產品作為載體，才能保證貸款的安全性，才能提高金融扶貧的效率。

（二）加強風險控制是關鍵手段

一般來說，風險越大，相應的收益應該越高，農村扶貧貸款面臨較大風險，貸款利率應高于相應城市貸款，但由于國家政策導向，利率被限制在較低水平，銀行無法獲得與風險水平相對應的利差來彌補其可能形成的損失。如果沒有科學合理的信貸風險控制機制，農村扶貧貸款帶來的損失增加使得其更不愿意貸款給農民和中小企業，加劇了農民和農村中小企業貸款難的問題，給金融扶貧工作的順利開展也造成了阻礙。

（1）轉變風險控制理念，注重信用建設

富川縣金融機構根據當地的實際發展情況將自身定位為主要為當地服務的“區域銀行”，與區域內的農戶以及農村中小企業形成一種良性的、緊密的、基于各種“軟信息”的互動關系?！败浶畔ⅰ钡睦茫馕吨y行在評價區域內的中小企業的信用風險和業績的時候，不以個人的信用記錄和企業報送的各種硬性的財務數據為導向，而是以客戶為導向來評價個人和企業，通過各種緊密型的信息搜集手段，來印證客戶的財務指標，為個人和企業的信用等級進行科學的評價。這樣，在客戶的信用評估和風險評價方面，就會減少信息失真的概率。比如，在受理調查前期，加強對借款人信用意識的培育，增強借款人按時還款意識，密切關注借款人經營情況并通過當地政府、村委的協助，防范風險于前期和萌芽狀態。

（2）完善風險控制制度，加強貸款管理

富川縣金融機構為保證金融扶貧工作中貸款的安全性，降低信貸風險，積極采取相應措施，從完善管理制度入手增強合法合規經營意識，嚴格貫徹落實有關政策，嚴格執行規章制度，落實貸前調查、貸中審查和貸后檢查各項要求，有效防范農戶和農村中小企業貸款風險。工行的做法主要包括：一是嚴格貸款準入，對不符合該行貸款條件的申請不予受理；二是加強貸前調查和貸中審查，確保貸款安全發放；三是加強貸后管理和服務，放款后3天內電話回訪貸款客戶，3周內做實地貸后檢查，以便及時掌握貸款客戶的經營情況，督促客戶按時還款，保持良好的信用記錄，確保資金安全使用，降低貸款資金風險。

（三）探索擔保方式是有力保障

由于擔保方式的制約，現行的管理模式使得部分農戶很難得到信貸支持，成為金融支持扶貧開發的重要瓶頸。為擴大銀行資金滿足農戶信貸需求的覆蓋面，打破傳統觀念和傳統模式的束縛，引入多種擔保方式成為從根本上解決農民貸款難問題的有力保障措施。工行富川支行在發放小額貸款中，對借款個人采取由公務員提供擔保或房屋抵押擔保的方式；對中小企業采取由廣西中小企業信用擔保公司、賀州廣泰擔保有限公司等擔保公司擔保的方式。富川在開展農村婦女創業就業小額貼息貸款工作中，主要采用抵押擔保、個人保證擔保、多戶聯保和“公司+農戶”等運作模式；在開展金融扶貧貸款的業務中主要以有固定工資收入企事單位、國家公務人員提供擔保和多戶聯保為主，支持有發展情景的農業產業項目；在小額貸款上采取兩種擔保方式：一是保證人擔保，保證人要求是信用觀念強、資信良好、有固定職業和穩定收入的國家公務員、事業單位正式職工、大型企業正式職工、公辦學校教師和公辦醫院醫生等；二是貸款戶擔保方式，比如，農戶三至五戶、商戶三戶以不同經營主體提出貸款申請，相互承擔連帶保證責任。

面臨困境

盡管富川縣在解決“三農”貸款方面取得了一定成效，但由于基礎差、起點低，與先進地區比較還有較大的差距，資金需求、監管標準等因素仍嚴重制約著當地的發展。

（一）金融機構發展難以滿足資金需求日益擴大

首先，縣域金融機構數量有縮減趨勢。隨著以農業銀行為代表的國有商業銀行實行股份制改造，走上商業化道路以來，經營策略和經營目標發生了重大變化。一是撤并縣及縣以下分支機構和經營網點，打擊了農業貸款積極性；二是全面上收縣域金融機構貸款權，許多分支機構多存少貸，壓縮了縣域信貸量投放，使得資金缺口在短期內難以彌補。同時，隨著富川縣大量重點項目相繼開工建設，經濟蓬勃發展，全社會信貸資金需求日益旺盛，而之前提供信貸支持的工商銀行存款增長相對緩慢，存款波動較大，存貸比例倒掛，嚴重影響了資金的正常運用。

其次，小額信貸難以滿足農戶經營需要。小額信貸無法滿足農戶發展種植業、養殖業和農產品加工等規?；a業化經營所帶來的資金需求。這些生產經營具有所需資金量較大、生產周期也較長、初期投入多、風險大以及見效慢等特點，而小額信貸具有還款周期短、放貸與回收成本高、額度小等特點，和農戶的生產經營特點正好形成強烈的反差。

最后，農村信用社有待發揮金融扶貧主力作用。一是農村信用社歷史包袱重，資產質量差，潛在風險較大，其產權明晰、法人治理結構完善、經營機制和內控制度健全等一系列改革的任務還極其艱巨，同時在改組為農村商業銀行的過程中也可能會增加其向中小農戶、企業發放貸款的成本，導致業務出現“非農化”傾向；二是農村信用社為發揮其積極作用，將管理權交由地方政府的同時也產生了地方“官辦”色彩濃、行政干預強而導致的貸款控制過嚴、基層農村信用社發放貸款的自主性較小和貸款投放速度較慢等問題，極易產生呆壞賬。三是農信社具有的資金有限，信貸員責任大，能獲得的收益和承擔的風險不相匹配等特點導致信貸員工作積極性不高，富川縣其他金融機構同樣存在類似的問題。

階梯法是一種結構訪談法，有硬階梯法與軟階梯法兩種形式。本文采用硬階梯法，即通過編輯結構式問卷，通過特定的指令，讓受訪者選擇產品屬性再選擇這些屬性所能帶來的結果，并進一步獲得被訪問者使用產品的最終目的，即個人價值觀，形成“由下而上”的階梯。

（二）監管標準阻礙金融機構業務拓展

首先，監管政策與農村經濟結構不相適應。一是信貸資金管理集約型與農村資金需求粗放型的矛盾，制約了金融支農力度。農業貸款普遍實行按月下達，往往使農戶借款受到部門按月貸款規模的限制，導致有貸款需求的農戶不能及時獲得貸款。比如，對于農村信用合作聯社來說，對其信貸監管政策過嚴，貸款規?？刂茋栏窈桶l揮金融扶貧主力作用的要求不相適應，無法根據農戶的具體生產經營情況，及時有效地向農戶提供資金。二是信貸額度及期限控制與農村發展生產對資金需求的矛盾，影響了金融支農效應。小額信用貸款額度控制與農戶資金需求存在矛盾。例如，貸款期限一般都是10個月或1年期以下，而果樹種植的生產周期較長，這種貸款期限與農業生產周期的不協調，已不適應現代農業經濟的發展規律，使正常合理的農業發展資金得不到相應的滿足，直接影響了貸款金融機構的效益和農民增收。

其次，嚴格的監管阻礙金融產品開發。一是金融服務品種單一，主要從事信貸業務，中間業務較少；二是計算機應用技術不發達，信用卡、“電子貨幣”還未起步。

（三）信用環境差降低信貸支持力度

扶貧開發離不開金融機構的大力支持，而金融支持需要有良好的信用環境。近年來，富川縣開展的信用村、信用戶評定活動在一定程度上使得農民誠信觀念和信用意識有所提高，但部分地區農村信用環境不盡如人意。這些問題在很大程度上增加了金融信貸風險，影響了金融支農的積極性、主動性。一是部分農戶提供的信息不夠真實，違背了信用評價體系建設的初衷；二是農戶信用檔案信息系統還不夠完善，缺少農民其他收入信息，例如外出務工收入、經商收入等，導致對農戶的評分不夠準確；三是農村征信系統推廣緩慢，企業和個人征信系統尚未有效發揮在推進農村信用環境建設中的作用；四是農戶個人信用意識淡薄，沒有對金融機構貸款形成正確的認識。

總之，農村金融機構很難準確了解和掌握農村企業及農戶的資信狀況，從而給農村金融機構防范風險和債權維護帶來了困難。

（四）農戶抵押缺失增大信貸獲取難度

農業作為弱質產業，收益率相對較低，遭受自然災害和意外事故的頻率高，風險大。為轉移和分散“三農”貸款的高風險，當前涉農銀行業機構一般會將合法有效的抵押擔保作為必要的貸款條件。但是，根據現行擔保法律規定，農村財產可作合法擔保物的很少，如集體土地抵押受限，私人房屋抵押難以實施，農產品抵押難以達到防范農貸風險要求。同時當前農村抵押物交易、流轉體系建設滯后，并缺乏規范的價值評估和登記制度，導致部分能夠作為擔保的物品或權證，像農村土地承包經營權、農產品等流轉的對象、地域范圍受到諸多限制，抵押物處置困難，變現成本高，難以作為第二還款來源實現擔保清償作用。

由此便產生了農戶大額資金需求與有效擔保難以提供之間的矛盾。一般的小額貸款遠遠不能滿足當前農業集約化、規?；l展的需要，但農戶又不能提供有效的擔保。

政策建議

為了進一步推動金融扶貧工作，加大金融扶貧支持力度，使得金融機構能夠更好地為富川縣社會經濟發展所服務，建議今后要不斷加強機制設計、風險控制、金融供給以及金融政策等方面的工作。

（一）建立科學的獎懲考核機制

為進一步深化干部規范化管理，激發領導干部對扶貧開發工作的工作熱情和創新活力，推動基層組織建設，可將扶貧開發工作納入干部考核體系當中。首先，建立嚴密的績效考核體系，增強績效考核的科學性。堅持科學合理、簡便易行、客觀公正、權責統一、民主公開、群眾公認、定量與定性相結合的原則，確保村干部績效考核辦法科學規范，具有可操作性。其次，實行嚴格的考核管理機制，增強考核結果的公正性。采取“縣委定標準、鄉鎮抓實施、群眾強監督”的標準化考評流程，對各級領導干部進行嚴格的績效考核。最后，合理運用績效考核結果，增強干部考核的嚴肅性。堅持激勵與約束并重，全面加強績效考核結果的合理運用。

（二）正確處理金融創新和風險控制的關系

準確地把握風險控制與產品創新的關系，需要注意三個問題。第一，推出新產品時，要合理地進行投資者的定位。因為不同產品的風險不同，收益和風險是對稱的，金融機構要根據創新產品的風險程度來正確地確定投資者群體。第二，由于地理環境和經濟條件不同，各區縣農村經濟發展水平和生產經營類型有較大的差異，這就需要根據各地農村經濟特點進行多樣創新。創新手段包括金融服務主體創新、金融產品創新和制度創新等。第三，加快對金融創新的前瞻性研究和對金融風險的預警防范。在創新前，需要仔細研究創新的可行性和基礎是否牢固。此外，在創新過程中，要加大技術投入，多角度、多方法進行創新，加大監管力度，嚴格控制創新過程中的風險。

（三）建立健全多層次金融扶貧供給體系

1.明確農村信用社改革方向

作為支農扶貧的主力軍，農村信用社改革必須堅持以服務“三農”為方向。一是加大產權改革力度，完善法人治理結構，將農村信用合作社改建成股份制性質的農村合作銀行或農村商業銀行，實現商業化經營；二是全面推行小額信貸、農戶聯保的貸款制度，通過農戶信用評級等方式強化風險管理，引導資金流向農村領域，充分發揮其金融扶貧功能；三是充分利用自身的信息優勢，進一步優化農村信用社布局，提高經濟效益和資產質量。

2.加強農業銀行業務整合

盡快扭轉商業銀行特別是中國農業銀行近年來出現的“離農”傾向，切實加大中國農業銀行對富川縣農業和農村經濟的支持力度。首先，充分利用農村和城市兩個市場改善資產負債結構，支持一定規模的農業類生產經營企業、高科技和農業實用科技公司，扶植競爭力強的農副產品加工企業的發展。其次，成立專項信貸資金，支持農業規?；彤a業化發展，推進農業結構調整，貸款項目由政府擔保。最后，通過優化內部業務流程，增加服務種類等措施，充分發揮信貸的杠桿作用，加大農村信貸投放力度。

3.引導并規范民間金融

在我國正規金融體系尚未健全、現代金融機構尚未惠及農村地區的情況下，為農村民間金融發展適度“松綁”，不失為一種現有條件下的次優選擇。為此，一要積極鼓勵正常的農村非正規活動，承認其合法性。同時，嚴格限制和取締不正常的農村非正規金融組織和活動；二要對具有一定規模和管理制度的農村非正規金融組織，短期內可限定其利率浮動范圍，長期內則可以放開利率以自由浮動；三要積極進行非正規金融替代品的開發和管理，引導農村居民選擇新的投資渠道，開辦城鄉信托業務；四要廣泛宣傳和強調農村非正規金融行為的合法性、契約性和擔保性。

4.完善農業保險制度

農業保險是農業經營者減少損失的重要風險分散制度。涉農保險既包括對農業生產經營保險、對農村居民財產人身保險，也包括對農村金融組織開展存貸款業務的保險。通過建立農業政策性保險組織或通過給予財政補貼引進商業保險機構進入農村開展保險業務，降低農村金融扶貧風險。

發展農業保險就是要增強農村經濟主體抵御因各種不可抗力所造成的風險或損失的能力，分散農村金融機構因開展此類信貸業務而引發的經營風險。為此，一要大力發展農業政策性保險業務，把農業政策性保險業務從商業性保險業務中分離出來，政府按業務品種給予適當的保費補貼或免交營業稅和一定比例的所得稅，以調動現有的商業保險公司開展農業政策性保險業務的積極性，使保險費率降至農戶可承受的范圍之內；二要鼓勵商業保險公司通過經營涉農商業保險來彌補政策性保險可能產生的損失，比如，通過經營涉農財產保險和責任保險、農民人身以外傷害保險來彌補種植業、養殖業可能產生的損失。

（四）切實推進縣域金融政策創新

首先，從中央層面看，下放地方更多金融支配權。地方金融是地方經濟的重要組成，相對于中央政府，地方政府在對地方經濟的發展狀況和問題有較強的信息優勢，賦予地方更多的宏觀調控權力，特別是一定的金融調控權對于促進金融推動地方經濟發展具有重要意義。但要注意的是，地方政府的金融調控權應當限定在創辦地方性金融機構、發行地方財政擔保的金融債券的權力之內。

其次，從地方層面看，需要地方政府在存款業務方面，特別是財政專項資金存款業務上能繼續給予大力支持與幫助。比如工商銀行富川支行在財政統發工資方面的存款亟待增加，給予一定額度的財政統發工資代理及財政性存款份額的支持，對增加該行信貸資金來源、增強信貸投入能力、支持該行做大存款貸款總量有重大意義。最后，從中央和地方結合看，理順中央政府和地方政府之間的協調機制，加強政策合作，保證中央和地方的扶貧政策的一致性和連續性對于金融機構業務開展、經營管理具有重要推動作用。比如，對農行富川支行來說，由于2011年10月份以來因政策原因暫停了婦女就業創業扶貧貼息貸款的發放，貼息金額自2011年2季度開始一直沒有補貼到位，到2012年7月該行上報的貼息金額達360萬元沒有得到貼息。因為扶貧貼息貸款政策沒有延續，影響了該行扶貧貸款業務的發展。建議對金融扶貧貸款資金給予優惠政策，在存款準備金、利稅方面制定專項政策，突出金融扶貧工作的重要性；對郵政儲蓄銀行富川支行來說，建議地方政府將其作為中央、自治區轉移支付的扶貧項目的代理行，以便該行更好地發揮支農作用；對農村信用合作聯社來說，建議適時適當調整信貸監管，對支農貸款放寬貸款政策，放寬貸款規模，根據農戶的生產經營情況，及時有效地向農戶提供資金。

（五）大力推廣互助金組織項目

貧困村互助資金組織建設項目符合國家、自治區以及富川縣的發展規劃。目前，互助金已經在富川縣取得了初步的成效，應該及時總結寶貴經驗，為下一步大力推廣起到重要指導作用。

首先，正確認識互助金作用。大多數金融機構在滿足低收入群體融資需求方面的局限性日益凸顯。一是商業銀行追求利潤的本質使商業銀行有遠離農村的內在動力，從而無法滿足低收入群體扶貧資金的需求；二是政策性銀行的業務范圍是特定的，并沒有針對低收入群體；三是農村信用社隨著自身改革的推進，也呈現出“離農脫農”的趨勢。針對以上不足，農村互助金和其他金融機構相比在金融扶貧方面具有獨特的優勢。第一，互助資金的使用在組織內實現了盈缺調配，既不會出現資金流向問題，又降低了低收入群體的資金使用成本；第二，參與組織的農民之間有地緣、人緣和血緣等先天特征，為消除信息不對稱提供了天然的監督機制，降低了違約風險，提高了資金使用效率；第三，互助資金可以形成良性循環，互助金不是一次性補償，是可以循環往復使用的，而且隨著貧困戶通過互助金提高自身收入的同時還可以增加互助金，從而幫助更多的貧困戶，增加扶貧受眾，提高扶貧力度，形成良性循環。

其次，合理拓寬資金使用范圍。針對資本金少與試點村貧困農戶多的矛盾問題，可采取兩種辦法解決。一種是加大財政注入資本金，通過政府行政手段號召社會給予資金捐贈；另一種是進行政策調整，在行政村中選擇某個或幾個自然村作為試點范圍建立互助社，使有限的資金覆蓋合理的區域范圍，集中力量辦大事，堅持循序漸進的方式逐步擴大互助金的使用范圍。

最后，加強業務人員專業培訓。培訓內容應包括思想素質和業務素質培訓。思想上，牢牢樹立法律意識，增強工作責任心，必須認識到互助金對于本縣扶貧工作的重要意義；業務上，要在管理人員的業務水平培訓方面下大工夫，堅持短期培訓與長期培訓相結合、脫產學習與在崗實習相結合、培養出合格的能勝任工作的業務人員。還可與高校建立合作互助關系，互助社作為高校教學實踐基地，高校為互助社提供專門培訓，雙方達到共贏。