中國刑事法律援助制度發展研究報告(下)

■顧永忠 (中國政法大學訴訟法學研究院教授)

■陳 效 (中國政法大學訴訟法學研究院)

(接上期)

五、中國刑事法律援助面臨的機遇與挑戰

(一)《刑事訴訟法》修改后刑事法律援助面臨的發展機遇

如前所述，1996年3月立法機關對《刑事訴訟法》的第一次修改正式確立了中國刑事法律援助制度。這在當時的社會歷史條件下，是相當大的進步。但是，隨著法治的進步，人權保障理念的傳播，特別是2004年國家憲法確立了“國家尊重和保障人權”的原則，社會對法律援助包括刑事法律援助的需求不斷增大。

從2003年起，全國人大再次啟動對《刑事訴訟法》的第二次修改工作。在討論、研究修改《刑事訴訟法》的過程中，理論界和實務界也提出了關于修改完善刑事法律援助制度的意見或建議。2012年3月全國人大通過的《刑事訴訟法》在刑事法律援助方面作出了以下重大修改①關于這些修改見修改后的《刑事訴訟法》第34條、第267條。:

1、擴大了法定刑事法律援助的范圍:從原來的三種人擴大到五種人，即在原來未成年人、盲、聾、啞人以及可能判處死刑的人的基礎上，又增加了“尚未完全喪失辨認或者控制自己行為能力的精神病人”和“可能被判處無期徒刑的人”。這五種人在刑事訴訟中，如果沒有委托辯護人，公安、司法機關應當通知法律援助機構為他們指派辯護律師。

2、提前了提供法律援助的訴訟階段:從以前審判階段才提供變為在偵查階段和審查起訴階段也提供法律援助，即以上五種人在偵查階段和審查起訴階段，如果沒有委托辯護人，公安機關、檢察機關也要依法為他們提供法律援助。

3、改變了提供法律援助的方式:從以前由法院直接指定辯護律師改變為由公安機關、檢察機關、人民法院通知法律援助機構為以上五種人指派律師辯護。

4、正式建立了通過申請獲得法律援助的制度:即以上五種人以外的“犯罪嫌疑人、被告人因經濟困難或者其他原因沒有委托辯護人的，本人及其近親屬可以向法律援助機構提出申請。對符合法律援助條件的，法律援助機構應當指派律師為其提供辯護。”

從以上修改、變化可以看出，新《刑事訴訟法》雖然尚沒有規定無條件地為所有犯罪嫌疑人、被告人提供法律援助，但是在刑事法律援助方面仍具有重大進步，一方面高度重視刑事法律援助的重點需求，保證五種犯罪嫌疑人、被告人在刑事訴訟的全過程只要沒有委托辯護人，要求公安、檢察機關及人民法院都應當通知法律援助機構為他們指派辯護律師，另一方面也務實地兼顧現階段中國經濟、社會發展的實際狀況，明確規定以上五種人以外的人如因經濟困難沒有委托辯護人的，可以向法律援助機構申請獲得律師辯護。這就最大限度地使那些需要法律援助的犯罪嫌疑人、被告人可以獲得律師的無償辯護，同時也完全符合聯合國《公民權利和政治權利國際公約》第14條關于“在司法利益有此需要的案件中，為他指定法律援助”的規定精神。

上述規定的出臺和實施，對于中國刑事法律援助制度的發展將是難得的機遇。為了保證上述規定的貫徹實施，公安機關、檢察機關、人民法院都將比以往更加重視刑事法律援助工作，法律援助律師的工作環境和工作條件也將獲得多方改善。同時，國家對刑事法律援助事業將更加重視，投入的資源也勢必增加。在此背景下，刑事法律援助工作在整個法律援助格局中的地位也將獲得強化，工作比重勢必提高。

(二)《刑事訴訟法》修改后刑事法律援助面臨的挑戰

有機遇，就有挑戰，機遇總是與挑戰相伴。修改后的《刑事訴訟法》從多方面對刑事法律援助提供了重要的發展機遇，同時也從多方面對現行刑事法律援助制度提出了挑戰。

1、刑事法律援助案件將數倍增長，要求政府投入更多的法律援助經費。

新《刑事訴訟法》實施后，由于法定法律援助從過去只在審判階段提供變為偵查、審查起訴和審判三個訴訟階段都應當提供，僅就法律規定的“應當”提供法律援助的案件數量至少要增加三倍以上。如果以全國法律援助機構2011年所辦刑事案件的總數113717件為基數②參 見“歷年全國法律援助統計分析”，中國法律援助網，地址:http://www.chinalegalaid.gov.cn/China_legalaid/content/2010-08/27/content_2263187.htm?node=24953。，增加三倍就應當是341151件。此外，還有三個重要的增長因素:其一，在原來三種人基礎上新增加了犯罪嫌疑人、被告人是尚未完全喪失辨認或者控制自己行為能力的精神病人和可能判處無期徒刑的人。其二，全國每年刑事案件的數量本身也在增加，由此刑事法律援助案件的數量也會相應增長。如1999年是41597件，2011年達到113717件，年平均增長率8.7%③參見“歷年全國法律援助統計分析”，中國法律援助網，地址:http://www.chinalegalaid.gov.cn/China_legalaid/content/2010-08/27/htm?node=24953。。其三，新規定的五種人以外的犯罪嫌疑人、被告人及其親屬，如果因經濟困難或其他原因沒有委托辯護人，可依法向法律援助機構申請辯護律師，法律援助機構審查后符合條件的，應當指派辯護律師。

綜合以上因素，我們預測2013年起，刑事法律援助案件的數量將比2011年增加五倍左右，達到55萬件左右 (按三個階段分別計算)。如此以來，需要國家相應增加刑事法律援助案件的經費投入。如果以每一案件平均補助辦案律師630元 (2009年全國平均數)計算，55萬個案件需要3.46億元;如果每個案件以800元計算，55萬個案件需要4.4億元;如果每個案件以1000元計算，則需要5.5億元。

2、刑事法律援助案件的數倍增長，要求加強刑事法律援助的人力資源。

根據上面的分析預測，2013年刑事法律援助案件將增至55萬件左右，相應地也要求增加辦理刑事法律援助案件的人力資源。顯然，短期內法律援助機構內部不可能增加多少人，重點應當放在如何組織、動員更多的社會律師投入到刑事法律援助工作中。同時，還應當在制度上創新，建立科學、合理的機制，把近年來剛從法學院畢業，且已通過司法考試的青年法律人才吸收到這項事業中。

3、刑事法律援助案件的數倍增長，還要求加強對刑事法律援助案件辦案質量的監督管理。

從根本上講，刑事法律援助是為了從實質上為犯罪嫌疑人、被告人提供法律幫助，維護司法公正，而不僅僅是為了在形式上使犯罪嫌疑人、被告人能夠無償獲得律師，提高律師辯護率。這意味著為犯罪嫌疑人、被告人提供無償的辯護律師固然重要，但更重要的是提升辯護律師的服務能力和辦案質量，使犯罪嫌疑人、被告人獲得真正的法律幫助。這項工作在新《刑事訴訟法》實施后將顯得尤為重要。如何加強對律師的業務培訓，細化對辦案過程及重點環節的管理、考核，確保辦案質量，也將是全國法律援助機構面臨的挑戰。

4、法律援助機構與公安、檢察機關在受理刑事法律案件過程中及時、有效的銜接，也將是刑事法律援助工作面臨的挑戰。

新《刑事訴訟法》把刑事法律援助提前到刑事訴訟的偵查和審查起訴階段后，使以往毫無工作基礎和經驗的各地法律援助機構與當地公安機關、檢察機關在工作銜接方面面臨新的考驗。特別是在偵查階段，如何確認依法應當提供法律援助的五種案件就成為當務之急。其中未成年人和盲、聾、啞人在偵查機關第一次對犯罪嫌疑人訊問或采取強制措施時基本就可以確定。另外三種對象，即犯罪嫌疑人可能是被判處無期徒刑、死刑的人以及尚未完全喪失辯認或控制自己行為能力的精神病人，在偵查階段初期往往很難確定。偵查機關何時才能確定，確定之后又如何及時通知法律援助機構盡快指派律師介入訴訟，需要深入研究、探索和總結，也需要法律援助機構和辦案機關兩個方面積極配合，互相支持。

六、中國刑事法律援助制度的完善及發展目標

我國刑事法律援助制度的現狀及存在的問題，特別是2012年《刑事訴訟法》修改后刑事法律援助面臨的新形勢和新任務，促使我們必須對現行刑事法律援助制度進行不斷完善并按照建設社會主義法治國家的目標不斷發展。就近期來講，我們認為應當從以下幾個方面完善刑事法律援助制度，繼續推進法律援助事業向前發展。

(一)建立法律援助管理與實施并存的二元體制

新《刑事訴訟法》實施后，法律援助包括刑事法律援助的任務更艱巨，如果沒有一個運轉正常、及時有效的法律援助工作體制，是很難完成好任務的。為此，我們認為，各級政府應當在以往認識基礎上更加重視法律援助工作，利用新《刑事訴訟法》實施的推動力，根據國務院《法律援助條例》的有關規定，建立法律援助管理與實施并存的二元體制。因此，我們提出以下建議:

1、在中央、省 (直轄市、自治區)、市 (下轄區、縣)三級司法行政機關設立負責法律援助監督、管理的職能部門。

區、縣一級司法行政機關一般不設負責法律援助監督、管理的職能部門。因為法律援助工作在區、縣一級主要是法律援助的實施工作，應當按照上級司法行政機關的要求，做好當地的法律援助的具體實施工作。

2、在直轄市、設區的市以及區、縣三級行政區域由司法行政機關設立法律援助機構，具體負責本區域內法律援助的實施工作，包括負責受理、審查法律援助申請，指派或者安排人員為符合條件的人員提供法律援助。這項工作在機構建設方面目前已經完成，截至2011年全國已有法律援助機構3672個，做到了縣級以上行政區域都建立了法律援助中心。但仍存在比較突出的問題，主要是各地法律援助機構的性質不統一，有的甚至沒有納入編制。

據司法部法律援助工作司公布的資料，2009年底全國已有的3274個法律援助機構中，經政府編制部門批準的有3129個，占95.57%，未經編制部門批準的145個，占4.43%，而且其中133個 (占145個的91.72%)集中在區、縣一級。另在3274個法律援助機構中，行政性質機構1679個，占51.3%，參照公務員管理事業單位648個，占19.8%;全額撥款事業單位882個，占26.9%;其他機構65個，占1.98%。據了解，近幾年全國法律援助機構的數量雖有所增長，2011年達到3672個，但在機構的性質方面，以上格局沒有太大變化。這種狀況的后果是，從事同樣的工作，但由于機構性質不同，社會地位、福利待遇存在較大差別。至于連編制都沒有的機構，更是地位低下。由此勢必導致法律援助機構對外沒有吸引力，已有人才留不住，人員流動性大。有的工作人員剛剛熟悉工作，能夠獨立辦案，卻因社會地位低、待遇差而離職。例如2007年-2009年間，全國法律援助工作人員總量在增加，從12519人增加到13081人;增加了562人，但其中注冊的律師人數卻在逐年下降，從4349人下降到4185人，減少了164人。

我們認為，上述狀況應當盡快解決，并且從現狀來看，解決難度并不大。具體方案是:首先，應當將縣級以上行政區域設立的法律援助機構全部列入編制之中。法律援助工作既然是政府的責任，就不能讓法律援助機構連編制都沒有。上述統計數據表明，尚有4.43%的機構 (145個)沒有編制，應該不難解決。更重要的是，這145個機構中有133個集中在區縣一級。而根據司法部法律援助工作司的統計，2009年省、地市、縣區法律援助機構辦案量分別占辦案總量的2.5%、14.2%和83.3%④參見司法部法律援助工作司，“2009年全國法律援助統計分析”，中國法律援助網。地址:http://www.chinalegalaid.gov.cn/China_legalaid/content/2010-08/27/htm?node=24953.。縣、區法律援助機構在辦理法律援助案件中地位如此重要，更應當解決它們的機構編制問題。

其次，應當將全國法律援助機構的性質統一為兩種，即行政性質機構和參照公務員管理的事業單位兩種。條件允許的應當確定為行政性質的機構;條件不允許的應當確定為參照公務員管理的事業單位。不應當再設立其他性質的機構。這一方面是由法律援助工作的性質所決定的，另一方面也有利于提高法律援助辦案人員的整體素質。法律援助工作的重點是辦理各類法律援助案件，參與辦案的公安人員、檢察人員及審判人員都是公務人員，同樣參與辦案并且同樣屬于國家司法行政機關管理的法律援助人員卻不是公務人員或享受公務人員待遇的專業人員，這對他們是不公平的，也不利于法律援助事業的發展。這也是為什么近年來已取得法律職業資格和律師資格的人員在法律援助機構人員中的所占比例逐年下降的主要原因。如果這一問題得到解決，相信會有更多的已取得法律職業資格或律師資格的人員進入法律援助隊伍，那將會使法律援助隊伍的整體素質大大提高。

(二)繼續加大法律援助經費的投入，確保法律援助工作的正常運行

本文開頭已指出，近十幾年來全國法律援助經費的增長是跳躍式的，從1999年的2758.06萬元增加到2011年的127718.03萬元，13年間增長了46倍，其中政府投入的資金比例達到126186.57元，占總額的98.8%，這是非常了不起的成就。但是，與日益增長的法律援助的總體需求來看，還是遠遠不夠的。

我們認為，這個問題解決起來雖有一定困難，但只要認識到位，應該說是可以解決的。各級政府及有關領導要真正認識到法律援助事業是一項涉及社會和諧穩定，事關社會公平正義的大事，應當全力保證所需經費。至于實際財力方面，就整體而言，我國已成為世界第二大經濟體，改革開放取得了巨大成就，法律援助所需經費，在國家現有財力面前可以說是區區小數。減少一些政府部門的三公支出，用于這項投入，不僅有客觀條件，具有可行性，而且會廣受社會歡迎。我們希望也相信政府完全能夠解決這個問題。

(三)應當針對刑事法律援助工作的特殊性，采取特殊的扶持政策和保障措施

鑒于刑事法律援助工作與憲法規定的公民的基本權利密切相關，而以往刑事法律援助在整個法律援助工作中的地位不當，新《刑事訴訟法》實施后，刑事法律援助工作的地位更重要，任務更艱巨，我們認為，各級政府及所屬司法行政機關對于刑事法律援助工作應當給予特殊扶持政策和保障措施，主要有以下三個方面:

1、在現有法律援助機構的基礎上，根據需要和條件，在有的地方設立專門辦理刑事案件的公設辯護人及相應的辦公室。

由于我國刑事案件逐年增多，而刑事訴訟中律師辯護率明顯較低，近年來理論界不少人提出應當建立公設辯護人制度。有的地方司法部門甚至已開始嘗試建立此項制度。如上海市發布了《上海市人民法院公設辯護人暫行規則》，浦東新區法院還正式掛牌辦案。但是，到底什么是公設辯護人?它與各地現有的法律援助中心是何關系?各個方面在認識上還有不少分歧。我們提出建立的公設辯護人制度的要點是:

(1)公設辯護人并非都要是公務員的地位或身份。“公設”的核心在于它不同于“自收自支、自己養活自己”的社會律師或私人律師，而是由國家或政府出資招募或聘任的專門辦理刑事法律援助案件并具有律師執業資格的人員。如果條件允許，他們可以通過參加公務員考試成為公務員，在管理、待遇等方面完全納入公務員序列。如果條件不允許，他們則可以是參照公務員管理或享受公務員待遇的專業技術人員。總之，他們由國家提供工資、福利等相關待遇，具有生活保障，免除后顧之憂，專職從事統一指派的刑事法律援助辯護工作。

(2)公設辯護人與各地法律援助中心的關系是，并非每個地方都應當設有公設辯護人。只有在有必要和有條件的地方才需要設公設辯護人。在這些地方公設辯護人應當是當地法律援助中心內部負責辦理刑事法律援助案件的專職人員，達到一定人數可以設立公設辯護人辦公室，相當于法律援助中心的一個部門，受法律援助中心的領導。而在沒有設立公設辯護人的地方，刑事法律援助案件仍然由當地法律援助中心承辦。

至于什么地方才需要或才應當設立公設辯護人?我們認為主要是兩種情形:其一，刑事案件發案較多，當地律師資源不足的地方。據了解，我國有相當一些縣，刑事案件發案數達到幾百件，但當地只有1-2名律師。有些地方特別是縣一級行政區域，雖有法律援助中心，但沒有律師，包括也沒有社會律師。據有關領導講話:截至2010年底，我國還有200多個縣沒有一名律師⑤引 自周永康在全國律師工作會議上的講話，《中國律師》，2011年第1期。。其二，外來人口犯罪率比較高的大中城市或東南沿海經濟發達地區。這些地方，刑事訴訟中的犯罪嫌疑人、被告人大部分都是外地流動人口。例如北京海淀區每年刑事案件犯罪嫌疑人、被告人達4000-5000人，其中85%以上是外來流動人員。在以上第一類地區設立公設辯護人是為了填補空白或彌補不足。在第二類地區即大中城市或經濟發達地區設立公設辯護人，主要是為了穩定隊伍，提升專業素質，提高辦理刑事案件的技能、技巧和經驗，進而節約律師資源，保證辦案質量，促進工作效率。

(3)公設辯護人的來源主要是社會律師以及已經通過司法考試的人員。2012年7-8月間，我們項目組到黑龍江省雞西市、雙鴨山市、哈爾濱市以及蘭州市、青海省等地法律援助機構進行調研過程中，發現各地法律援助中心中，有不少從社會律師轉行到法律援助中心工作的律師，其中有的已經從事律師工作15年以上。當被問到為什么做此選擇時，答案一般都是:雖然收入低于社會律師，但到法律援助中心工作，收入比較穩定，還有其他一些保障;社會地位高，受人尊敬;感到心理踏實，心態平衡。在談到受人尊敬時，不僅法律援助中心的專職律師有此感受，而且參加座談的一些社會律師也深有體會。他們共同談到當辦理法律援助案件時，法官們對他們的工作盡量提供便利，發表辯護意見時也能聽下去，一般不打斷。

我們在各地問卷調查中還專門設了一個問題:如果今后國家設立有財政保障、享受公務員待遇的專職刑事法律援助機構，你是否愿意加入⑥這個問題實際就是對“公設辯護人”的定位，其中沒有明確提出是公務員性質，只是提“有財政保障、享受公務員待遇”，與目前各地法律援助機構中“參照公務員管理的事業單位”性質類似。?共收回社會律師和法律援助機構工作人員填寫的問卷1100余份，各地律師對此問題回答“愿意”的人數比例分別是:中山市59.1%、西安市68%、沈陽市75.5%、山西省81%、青海省69%，平均70.5%。應該說這個比例是相當高的。

此外，公設辯護人制度還有著雄厚的后備人才隊伍。我國目前已有630多所法學院 (系)，十一五期間已畢業學生36萬多人，目前在校生尚有30萬人。此外，國家實行統一司法考試10年來，已有幾十萬人通過考試，取得司法職業資格。而真正進入法律界從事法律工作的人數是極少數。法學畢業生就業率近幾年在全國處于倒數地位。而另一方面，律師參與刑事辯護率又那么低。基于這一背景，我們認為通過建立公設辯護人制度，可以使法律人才資源得到優化配置，使律師辯護率不斷提高，使刑事法律援助案件的辦案質量由于專業化程度提高也比以往更好。

當然，我們注意到有人對公設辯護人制度提出質疑:由國家出資設立的公設辯護人能保持獨立的訴訟地位，依法維護犯罪嫌疑人、被告人的合法權益嗎?公設辯護人能不能獨立行使辯護職責，我們認為主要不在于誰出錢“養活”了他們。國外的公設辯護人都是政府出資設立，但公設辯護人并沒有喪失獨立性。我們認為，公設辯護人乃至社會律師能不能依法獨立行使辯護權，最主要的是靠訴訟制度的保障和司法人員的認識及態度。就我國目前的法律文化和法治環境而言，從事法律援助的律師較之個人收費的社會律師，更具道德上的優勢地位和社會認同感，因而也受到法官的接受和重視。

2、在繼續加大法律援助經費投入的大背景下，設立刑事法律援助專項經費，確保刑事法律援助工作正常運行。

這個問題前面從宏觀上已專門論述。這里主要想強調在經費投入上對刑事法律援助要優先考慮、優先保障。這是因為刑事法律援助是國家基本法確立的重要制度，具有突出的法定性和強制性。為此，各級政府每年在制訂法律援助經費預算時，應當專門就刑事法律援助的案件數量進行總結、測算，保證及時、足額撥付所需資金。各地法律援助機構在使用刑事法律援助資金時，也應當專款專用，不得擠占挪用。

3、加強對刑事辯護業務的培訓，建立健全刑事法律援助案件質量監管制度。

刑事法律援助案件，專業性強、挑戰性大，對執業人員的業務技能、技巧要求高。這一切都需要加強對辦理刑事法律援助人員包括法律援助機構律師和社會律師的業務培訓。對這項工作各級法律援助管理部門應當作為中心工作來抓。從律師方面的態度來看，對此是非常積極的。我們在各地調研時，問卷中有一個問題:“你是否希望參加刑事法律援助業務培訓”?下設三個選項:A、特別希望;B、一般;C、無所謂。在收回的上千份問卷中，選擇“特別希望”的分別是:中山市83.6%，西安市81.9%;沈陽市85%;山西省85%，青海省75.8%，平均82.26%。

業務培訓是為了提高辦案質量。與此相適應各級法律援助管理部門和法律援助機構應當加強對刑事法律援助案件辦案過程的監督和管理。特別是新《刑事訴訟法》把刑事法律援助的工作領域從過去主要是審判階段提前延伸到偵查階段和審查起訴階段，要針對這兩個訴訟階段的任務和特點，總結、制定相應的辦案監督、管理制度。

以上是我們對我國刑事法律援助制度近期完善的思考和建議。而對于我國刑事法律援助制度的遠期發展目標，我們的期望是:應當使刑事訴訟中自己沒有能力聘請律師的犯罪嫌疑人、被告人都能獲得法律援助，使《憲法》確立的“國家尊重和保障人權”的重要原則在刑事訴訟領域得以全面貫徹和體現，使每個人包括犯罪嫌疑人和被告人都能享受社會主義法治國家“法律面前人人平等”原則的法治陽光!讓我們共同為實現這一宏偉、令人向往的發展目標不懈努力!

(全文完)