加強檢察機關案件管理工作之探析

文◎陳重喜 盛從亮

近年來，湖北省人民檢察院為貫徹高檢院關于加強案件管理的指示精神，在全省檢察機關建立健全“全面管理、分工負責、統籌協調”的執法管理模式。省院專門成立了執法管理與監督委員會，并在控申部門加掛案件管理辦公室（以下簡稱案管辦）牌子，明確了案管辦“管理、服務、參謀、監督”的職能定位，確定案管辦“統一受理報案、舉報、控告、申訴、投訴以及偵查機關移送的案件并統一進行分流處理，對執法辦案和訴訟監督工作進行流程節點監控，對訴訟違法線索進行統一管理和綜合研判，協調、組織執法辦案風險評估預警、處置和預防”等十項工作職責。全省各市州、縣（區）檢察院根據省院要求，參照省院模式成立了案管辦。縱觀全省檢察機關案件管理工作實踐，回顧我院成立案管辦以來的工作，我們有以下幾方面體會。

一、設立案件管理機構是做好新形勢下檢察工作的重要創新舉措

檢察機關作為法律監督機關，是以執法辦案為中心的。案件管理與案件辦理相伴而生，在檢察工作中處于舉足輕重的地位。設立專門的案件管理機構，切實加強和改進案件管理工作，是當前強化法律監督、提高檢察機關執法辦案質量和效率、推動檢察工作創新發展的必然要求。

（一）設立案件管理機構是推進科學管理、提高案件質量的重要抓手。案件質量是檢察工作的生命線。提高案件質量，是檢察機關履行好法律監督職責、強化執法效能的重要保證。設立案件管理機構，專門履行統一受案、全程管理、動態監督等職責，實現對執法辦案的科學化、規范化、全程化管理，有利于克服傳統案件管理模式的弊端，切實保障執法辦案數量、質量、效率、效果、規范、安全的有機統一，推動檢察工作科學發展。

（二）設立案件管理機構是強化內部監督、提升執法公信力的現實需要。設立案件管理機構，將案件的流程控制權從業務部門、辦案人員手中剝離出來，建立“橫向到邊、縱向到底”的案件監控體系，變靜態管理為動態管理，變事后監督為同步監督，變結果控制為過程監控，從而把強化內部監督的要求落實到每一起案件和每一個流程節點，切實防止執法權濫用，減少違法違紀行為發生，不斷滿足人民群眾對司法民主和司法公正的新要求、新期待，切實提升檢察機關執法公信力。

（三）設立案件管理機構是深化檢務公開、增強檢察工作透明度的有力保障。檢務公開制度，是檢察機關回應法治信息化的世界潮流、保障公民知情權、推進司法體制改革和維護司法公正的重要舉措，同時更是“國家尊重和保障人權”的真實體現。設立案件管理機構，由其統一對檢察工作信息進行收集、匯總、管理和發布，能更好地保障當事人、被害人的訴訟權利，保障新聞媒體和社會公眾的知情權，真正實現檢察工作的依據公開、程序公開和結果公開，切實增強檢察工作透明度，有效滿足群眾日益增長的權利訴求。

二、設立案件管理機構實行集中管理的實踐困惑

當前，湖北省案件管理工作總體上還處于起步階段。觀其現狀，主要存在以下幾個方面的問題：

（一）案件管理工作配套制度尚未健全。鄧小平同志有句名言：“制度問題帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。”這句話詮釋了制度的重要性，也足見制度建設是我們做好各項工作的重要保障。具體到案件管理領域，根據系統論，需要構建包括案件流程監控機制、案件質量績效考評機制、案件信息整合反饋機制等一系列制度在內的管理機制。［1］然而，截至目前，高檢院制定了《最高人民檢察院案件管理暫行辦法》，但對全國檢察機關案件管理工作的指導性意見還沒有出臺。湖北省院結合本地工作實踐，充分借鑒兄弟單位的成熟做法，探索開展符合自身辦案工作特點和辦案需求的案件管理工作，但目前也只以文件形式原則地規定了案件管理機構擔負的十項職責。配套工作機制的缺乏直接導致的是案件管理工作規范化程度不高，管理、監督職能弱化。

（二）案件管理機構職責邊界亟需厘清。作為一個新設部門，案件管理部門除了要進行清晰的職能定位之外，還必須理順與其他業務部門之間的關系，從而與現有制度框架相匹配。［2］湖北省檢察機關設立案管辦是以推行“全面管理、分工負責、統籌協調”的執法管理模式為基礎的，其中“分工負責”是指“集中、統一、歸口管理與分別、分散、個別管理相結合,能集中的就集中，該分散的就分散”。這樣，就客觀產生了案管辦與其他部門之間職責存在交叉，界限發生模糊的問題。例如，如何厘清案管辦和辦公室的職能邊界，如何區分案管辦的監督與檢務督查部門的監督，案管辦、控申部門、業務部門在執法辦案風險預警、處置和防范工作中的地位、作用如何界定以及如何銜接等等。職責界限的模糊導致的或是案管辦與其他部門形成案件管理工作上疊加，浪費管理資源；或是案管辦與其他部門相互推諉，管理的效率、效果難以實現。

（三）案件管理隊伍建設有待加強。一是案件管理隊伍總量不足。案件管理工作需要配置責任心強、既精通業務又熟悉軟件功能的年輕干警。但湖北省檢察機關實際情況是大部分基層院已經當地編委同意設立了案管辦，但人員編制為內部調劑。由于基層院案多人少，執法辦案力量普遍緊張，調劑的力度自然十分有限，而調劑的人員中既懂技術又懂業務的干警則是更少。二是案件管理中堅力量不夠。中堅力量是指既有實際辦案經驗又有綜合分析能力的中青年檢察官。現實情況是，出自業務部門，對訴訟程序和實體法律熟知度高的人并不多，欠缺發現問題的能力，進而無法將各種辦案信息進行有效綜合、分類、分析、歸納、總結，因此無法提交高品質的統計分析，案管部門也無法扮演好檢察長、檢委會的“參謀”角色。三是資深檢察官配備有限。長期在業務部門辦理疑難復雜類案件，辦案經驗豐富、執法能力突出的資深檢察官的配備，直接關系到案件管理工作的權威性和公信力，決定著案件管理部門監督管理的效果。但業務部門對這樣的人才均是爭相搶要，一人難求。

（四）案件管理工作信息化程度有待提升。案件管理工作的信息化主要表現為實現網上辦公、辦案，以數據化的形式實現案件的流轉，并實現加強對案件進行監督的目的。但目前在全國尚沒有統一的關于案件管理的系統軟件，各地檢察院的探索都需自己聘請相關專業人員進行軟件研發，不僅造成資源浪費，而且缺乏統一性，不利于相互協調。以武漢市漢陽區院為例，最高人民檢察院推行的全國檢察機關統一業務應用軟件和漢陽區院自行研發的規范化管理系統、扣押、凍結款物管理系統等三套辦案系統在案件管理中發揮著不同的作用，且分別獨立運行，案件信息不能共享。因此，當前該院的案件管理必須同時使用三套辦案系統。大量案件信息需要重復錄入，對工作質量和效率產生了較大的影響。

三、完善檢察機關案件管理工作的路徑選擇

加強檢察機關案件管理工作是推進檢察管理機制改革的重要內容，是遵循檢察工作規律下的有益實踐，也是推動檢察工作科學發展的一項重要而緊迫的任務。加強檢察機關案件管理工作，要以促進公正廉潔執法為核心，以提高辦案質量和效率為目標，以檢察信息化為手段，以健全組織機構、選優配強隊伍、健全規章制度、建立信息平臺為切入點，以統一受案、全程管理、動態監督、案后評查、綜合考評為機制，堅持管理與服務并舉、監督與配合并重，統籌兼顧、突出重點、積極穩健、注重實效，全面推進案件管理工作的集約化、信息化、規范化、科學化。［3］案件管理作為一項嶄新的、創造性的工作，需緊密結合本地工作實踐加以完善，使之更加符合檢察工作實際和司法工作規律。

第一，抓機制建設，保障案件管理工作穩步推進。把案件管理工作納入質量管理體系建設之中，將案件管理工作的特點、要求與過程控制、持續改進等質量管理原則進行有機融合。通過完善規章制度、明確崗位職責、細化工作要求，加強規范化建設和精細化管理，形成工作程序流程化，辦公管理自動化，制度運作無縫化的管理模式。一是建立健全案件程序管理機制。加強對執法辦案全過程的管理，通過統一分流處理報案、舉報、控告、申訴、投訴以及偵查機關移送的案件，統一對外移送案件材料，嚴把案件入口關、分流關、程序關。二是建立健全案件質量監督機制。以案件質量和效率為導向對案件承辦人的行為、辦案結果、辦案效果實施考核和評價，包括考核評估的標準、內容和范圍方法及案件質量的等級等。加強對重點案件的審查監督，通過對提出異議的不批捕、不起訴、撤回起訴等案件，檢察長批示交辦、督辦案件進行督查、評查，促進提升執法質量和水平。三是建立健全信息整合反饋機制。加強對檢察業務運行情況的綜合分析，運用定期統計分析，執法辦案專項檢查等手段，客觀評價辦案質量、數量、效率和執法規范化狀況，提出改進工作的對策，為檢察長統籌安排各項檢察業務工作發揮參謀作用。加強對檢察業務工作的考核評價，有效運用考核評價結果，開展檢察業務工作指導。

第二，抓分工協調，確保案件管理工作有序銜接。設立專門的案件管理機構，并非劃轉或分解其他相關業務部門基本職能，主要是針對執法辦案工作中容易出現問題的環節，設置管理和監督程序，實施執法程序和辦案質量控制，加強執法辦案活動的監督制約和管理指揮。［4］為統籌協調案件管理資源，形成案件管理合力，我們應當圍繞案件管理部門的職能定位、案件管理改革的工作目標和案件管理的運行機制，制定符合檢察權運行規律，可操作性強的實施辦法，細化案件管理范圍和具體程序，厘清案件管理機構和有關業務部門工作的邊界、界線，明確業務銜接方式、案件運轉流程，從而有效理順案件管理部門和其他業務部門關系，真正使案件管理的成效體現在每一起案件、每一件業務的辦理中。

第三，抓隊伍建設，夯實案件管理工作人才基礎。對檢察執法各業務部門辦案活動實施全程、動態監督的性質定位，對案件管理部門的人員素能提出了全新的要求。在現有人員狀況下，我們一要主動加強現代管理知識的學習。通過學習，具備綜合各種檢察辦案信息的能力，能夠在特定時間內迅速對各種辦案信息進行綜合、分類、分析，能夠迅速地歸納總結出其規律和特征；二要主動增強發現問題的能力。在對各檢察業務部門辦理的案件信息進行匯總儲備基礎上，通過綜合檢察執法的各種信息，發現案件辦理中帶有規律性的特性，找到辦案中存在的帶有普遍性和傾向性的問題,并有針對性地對各有關業務部門提出糾正意見,督促其更改,以達到規范辦案的效果；三要主動掌握各項檢察業務工作。案件管理是對各項檢察執法辦案的綜合管理,案件管理人員必須熟悉偵監、公訴、刑事訴訟監督、民事行政檢察、刑事申訴和國家賠償等等業務，必須掌握各種檢察業務工作的流程節點、辦案期限，以保證節點監控到位、預警及時有效，才能應對案件管理過程中遇到的各種復雜問題，作出合理的應對措施。只有案件管理人員整體素質提升，方能使案件管理真正成為內部監督的有效手段,成為創新檢察管理,推動檢察工作科學發展的有力措施。［5］

第四，抓軟件研發，完善案件管理工作信息平臺。實踐表明，信息化管理是實現案件全程、動態、實時監控的有效的手段。以武漢市漢陽區院為例，目前有該院自主研發的《檢察機關規范化管理系統》、《扣押、凍結款物管理系統》，高檢院統一研發的《全國檢察機關統一業務應用軟件》三套系統同時運行，在管理、監督功能方面各有側重，共同促進執法效率和辦案質量的提升，在推動該院執法規范化水平提升上發揮了不可替代的作用。但是，同時運行三套系統產生的效率低下問題亦亟待解決。由于全國各地區對信息化技術應用的需求本身就存在差異，我們應當正視這種差異，不靠不等，根據本地區實際，研發既能滿足自身工作需要，又能與高檢院案件管理系統相銜接的案件管理系統。筆者以為，各省級院應統籌謀劃，充分結合案件管理工作職責，以突出“管理、監督、服務”等功能性特點為導向，總結借鑒各地業務軟件研發工作實踐經驗，大力投入全省統一案件管理系統的研發，以便于各地因地制宜開展案件管理工作，又利于對下級院案件管理工作進行監督、指導。如筆者所在的湖北檢察系統，湖北省院可以充分利用已經在全省統一運行的 《湖北省檢察機關綜合受理系統》這一信息化平臺，加大研發力度，進行案件管理的功能性拓展，切實發揮信息化支點作用，推動全省案件管理工作穩步發展。

注釋：

［1］參見張朝霞、馬迪等：《基層檢察機關案件管理工作實證研究》，載《河南警察學院學報》2012年2月第21卷第1期。

［2］參見向澤選、葛琳：《案件管理部門的職能定位》，載《檢察日報》2011年12月5日

［3］參見王晉：《深化檢察體制和工作機制改革大力推進檢察機關案件管理工作》，載《人民檢察》2012年第1期。

［4］參見王建明：《檢察機關案件管理改革論要——以山西省檢察機關的實踐為視角》，載《人民檢察》2011年第12期。

［5］參見向澤選：《案件管理：強化內部監督的又一抓手》，載《檢察日報》2012年1月11日。