糧食生產功能區：建設中的困境及對策建議

文/毛曉紅徐紅玳毛小報 張琦 顧益康

2010年浙江明確提出將通過8-10年努力建成800萬畝糧食生產功能區。要實現這一目標任務，資金不足、噸糧田建設難度大以及傳統小規模分散經營、政府要糧與農民要錢矛盾突出等都是建設中面臨的難題

2010年浙江從糧食安全戰略高度作出了在全省范圍建設糧食生產功能區（以下簡稱“功能區”）的決定，并作為全省“十二五”現代農業發展的重要建設任務之一。到2011年底，全省已建成2315個糧食生產功能區，總面積245.79萬畝。為進一步完善糧食生產功能區建設，筆者最近進行了實地調研。

建設已取得成效

促進了耕地資源的保護，“藏糧于田”戰略得到有效貫徹。各地糧食生產功能區全面實施最嚴格的耕地保護制度，依法加強基本農田管理，對因重大建設項目征占糧食生產功能區耕地的，嚴格執行‘先補后占、占補平衡’的原則，確保糧食生產功能區耕地數量不減、質量提高；堅持生態優先，功能區建設注重資源的合理、高效利用，耕地拋荒現象明顯減少。

促進了農田基礎設施的改善，防災抗災能力不斷增強。各地以糧食生產功能區建設規劃和年度實施計劃為指導，通過新建和修復溝、渠、路，配套農電輸電線路、變壓器等設施，農田基礎設施狀況明顯改善，已建功能區基本形成了田成方、路成網、渠系配套、排灌暢通的新局面。在近兩年遭受的自然災害中，已建好的功能區農田基礎設施發揮了積極的作用，糧食生產沒有受到很大影響，減災抗災的能力明顯高于區外。

促進了糧食先進科技的推廣，綜合生產能力有效提升。功能區通過培肥地力，普及良種、良法、良技，創建高產示范方等途徑，極大地提高了糧食綜合生產能力。一批育種中心、烘干中心相繼建成，為帶動全省糧食高產創建提供了有力支撐。如平湖市高產創建示范片良種、主推技術以及測土配方施肥技術覆蓋率均達100%，示范方平均產量652kg/畝，較全市平均水平增產96kg/畝，增加效益274.56元/畝（按2.86元/kg），輻射帶動了全市糧食增產增收。

促進了生產經營模式的創新，新型生產經營主體快速涌現。各地以培育農民專業合作社、種糧大戶等新型生產經營主體為重點，積極探索功能區建設的新機制，逐步創建了種糧大戶主導經營、專業合作社主導經營、股份制經營、“公司+合作社+基地（農戶）”經營、“專業合作社+農戶經營”等模式。目前，全省糧食生產功能區建設已涌現出吳興區八里店鎮尹家圩整村推進合作社主導模式、諸暨山下湖新桔城種糧大戶主導模式、南潯區大虹橋農業龍頭企業經營模式、平湖市廣陳鎮合作社服務農戶經營等典型模式。

促進了糧食生產的全程機械化，糧食生產現代化水平明顯提升。全省各地通過建立農技人員分級分項目對口聯系服務機制，培育和扶持社會化服務組織，全面實行“五統一”服務，糧食生產的社會化服務能力和全程機械化水平得到顯著提升。據統計，2010-2011年全省新建各類糧食生產服務組織957家，新購置收割機、插秧機、烘干機、育秧流水線及大型噴霧器等農機具15083臺（套），功能區統防統治覆蓋率總體達到79.4%，機耕機收率基本達到100%，很多建設水平較高的糧食生產功能區已成為糧食生產現代化的示范區。

主要問題與挑戰

糧食生產功能區建設資金投入嚴重不足。一是現有涉農資金整合難，缺乏專項資金支持。目前，省級投入的均為涉農項目的整合資金，由于涉及部門多，資金統籌整合落實到各地的功能區建設難度很大，省里至今沒有設立糧食生產功能區建設財政專項。二是各地建設資金安排缺口很大。如經濟發達的溫州資金缺口17%，經濟欠發達的衢州缺口達到42%。三是經營主體投入實力不足，積極性不高。由于種糧比較效益低，經營主體大都不愿意把資金投入到功能區基礎設施建設上。一些種糧大戶對功能區建設也缺乏動力，擔心建成基礎設施齊全的高質量農田，租金又會提高。

糧食生產功能區要達到噸糧田建設目標難度較大。從實際情況來看，能夠達到噸糧要求、設施較好的標準農田僅占30%左右。大多數糧食生產功能區在規劃之初就因為遭到基層的抵制情緒而增加了落實的難度，一些功能區被“上山下灘”，位置偏遠、基礎設施薄弱、土壤十分貧瘠，無論是推廣良種良法，還是配套良機、推進良制都受到很大的制約，糧食生產仍然靠天吃飯，有的地方甚至還未開發利用。要將這些功能區建成為設施完善、配置齊全、穩產高產、旱澇保收的噸糧田面臨重重困難。

糧食生產功能區轉換生產經營方式任務艱巨。糧食生產功能區建設要求建設集中連片、生產技術先進、服務體系健全的糧食生產示范區、先行區和帶動區。但現有糧田生產經營方式仍然以傳統小規模分散經營為主，使現代化建設面臨重重障礙。一是規模化經營較難。由于農戶對土地流轉的意愿不同，土地流轉特別是連片流轉難度較大。二是農機化配套裝備面臨諸多困難。由于功能區內配套農業設施用地審批停止，育秧中心、烘干中心和農機倉庫等功能設施無法落實的問題十分突出，植保機械、糧食烘干系統嚴重不足。三是新型經營主體缺乏。目前糧農素質普遍不高，種糧大戶、合作社、龍頭企業等新型生產經營主體比重低。

功能區建設中政府要糧與農民要錢的矛盾突出。經營農戶首先要考慮種田的經濟效益，當前糧食生產的比較效益低的問題還是非常突出。盡管出臺了各種糧補政策，但屬于普惠性的政策補貼，對于功能區內的農戶來講并沒有特別受益，受到的限制反而增多，致使其改種經濟作物、進入高價值農產品生產領域的想法日趨強烈。如何兼顧政府穩糧目標與農民增收目標，是當前急需解決的一大問題。

糧食生產功能區建設管護主體缺失、管護機制不到位問題突出。主要表現在：一是功能區建設牽涉到發改、農林、國土、財政、水利、交通、電力、糧食等部門，職、權、責不夠明晰。二是功能區糧食生產功能長期穩定難以保障。按照《農村土地承包法》，農民依法享有承包地使用、收益和土地承包經營權流轉的權利，農民有權自主生產經營，要讓農民穩定種糧，必須要有新的經濟激勵措施。三是功能區的管護運行機制和措施急待完善。目前，許多功能區雖然制定了管護制度，但管護責任人、管護維修經費未落實等問題突出，管護制度形同虛設，導致功能區建設重建設輕管護現象普遍存在，長久管理更是個大問題。

政策建議

進一步強化政府建設功能區的主導作用。建議建立完善各級領導聯系制度，進一步明確由縣級政府作為責任主體負責建設資金的籌集、功能區的驗收和管理制度的制定等職能，以及由鄉鎮政府行使項目業主職責做好與村組的協調職能。

設立糧食生產功能區專項資金。盡快出臺糧食生產功能區建設和管護的資金支持長效機制，進一步落實好建設資金。建立省、市、縣三級糧食生產功能區建設財政專項資金，從土地出讓金中按一定比例提取，每年不得低于某一基準數列入財政預算，專款專用，保障功能區建設穩定的資金來源。

出臺針對糧食生產功能區的糧補政策。進一步提高功能區的補貼標準、優化補貼結構，調動糧農生產積極性。制定明顯高于功能區外的糧食補貼標準，建立與糧農實際種植面積或交售商品糧數量掛鉤的政策補貼機制，重點加大對種糧大戶、專業合作社、農業龍頭企業等規模經營主體的補貼。

將糧食生產功能區建設與創意農業有機結合。進一步加強糧食生產功能區農田基礎建設，加快新增糧田的改造，提升標準農田地力。在建設過程中融入創意經濟理念，注重糧食生產水生濕地、生態涵養、美化環境功能的體現與保護，以及與稻作文化、創意農業的融合，促進功能區由保障功能向生態功能、富民功能、休閑功能的延伸，實現糧食生產功能區的升級。

進一步推進規模經營和人才支撐。建議省級功能區由政府將土地流轉集中，返租倒包給種糧大戶、專業合作社和農業龍頭企業等規模經營主體，穩定糧食生產。加快培育新型職業種糧農民，鼓勵大中專畢業生、有文化的中青年和返鄉農民工從事糧食生產，使其成為未來糧食產業的創業人才。

進一步爭取政策扶持和法律保護。建議運用財政補助、稅收金融等經濟杠桿調節糧食產需之間的利益關系，分級激勵糧食生產功能區，調動功能區所在地政府發展糧食生產的積極性。出臺政策措施或以法律的形式建設和保護功能區，尤其是出臺針對糧食生產功能區建設的農業設施用地政策，以及《浙江省糧食生產功能區管理保護條例》，爭取人大立法，進一步強化對功能區的建設和保護，保障糧食生產功能區長久發揮作用。

強化建后管護責任落實和監督。嚴格按照“誰投資、誰所有、誰收益、誰管護”的原則，明確產權歸屬、管護主體，落實管護責任和管護經費，保障管理責任落實。建立功能區耕地監管機制，完善農田質量檢測體系。建立糧食生產功能區保護責任追究制度，對保護不力的依法追究相關責任人及主管領導法律責任和行政責任。建立功能區建設和保護督查考評機制，考核結果作為安排相關投資和政策支持，以及評價各級地方政府部門政績的重要依據，并納入到各級地方政府綜合考核、新農村建設考核以及黨政一把手的政績考核內容之中。