切實推進中國不動產統一登記的新思路——解決分散登記問題的過渡期方案

何歡樂 , 姜 棟，張 鵬

（1.中國土地勘測規劃院，北京 100035；2.中國人民大學公共管理學院，北京 100872；3.蘇州大學王健法學院，江蘇 蘇州 215006）

1 前言

中國實行不動產分散登記，由此帶來的諸多弊端日益凸顯。2007年《物權法》明確提出“國家對不動產實行統一登記制度”，但幾年來，不動產統一登記并未取得任何實質性進展。在學術界，不動產統一登記一直是研究探討的熱點問題，研究熱點主要集中在：（1）不動產統一登記立法問題，包括不動產登記法的定位[1-3]、類型[3]、主要內容[3-4]與立法步驟[4]；（2）不動產統一登記機構設置問題，包括登記機構與不動產管理之間的脫離[5-6]、登記結構的職責[5],特別是不動產登記機構設置的模式——行政機關論[5,7-10]及土地管理機關論[11-14]、司法機關論[15-16]、公證機關論[17]以及推進登記機構改革的策略[2,6,13]；（3）不動產登記簿設置問題,包括不動產登記簿的內涵與作用、登記簿的統一、登記簿記載的內容與登記簿的編成，以及登記簿提供查詢等[18-20]。

解決中國不動產統一登記問題的根本，在于從法理層面理順不動產物權之間的關系，并在此基礎上調整和完善不動產登記和行政管轄制度。本文分析了不動產分散登記的現狀、成因及弊端，探討了推進中國不動產統一登記的幾個基本問題，特別是提出了在當前形勢下切實推進中國不動產統一登記的過渡期方案。

2 中國不動產分散登記的現狀、成因及弊端

2.1 中國不動產分散登記的現狀與成因

眾所周知，中國目前區分各類不動產權利，分別由不同的登記機關進行登記。例如，集體土地所有權、建設用地使用權等由國土部門登記；農村土地承包經營權由農業部門登記；林木和林地的所有權和使用權由林業部門登記；房屋權屬由房管部門登記等。各部門的分散登記，在登記類型、登記程序、登記效力、登記簿與權利證書等方面有諸多不同。

中國現行不動產分散登記是與中國分散的不動產行政管理體制相配套的[12]。改革開放后，中國陸續建立了包括森林、草原、土地、房屋等各類不動產在內的不動產行政管理體制，但由于缺少統一的、全局性的規劃，往往是針對各類不動產分別設立相關的主管部門，同時賦予相應的包括登記在內的管理職權。例如，1984年《森林法》將林地所有權、使用權以及林木所有權的登記職權賦予了林業部門；1985年《草原法》將草原所有權、使用權的登記職權賦予了農牧業部門等。1986年《土地管理法》雖將土地權屬的登記職權一般地賦予了土地部門，但該法第9條同時確認了當時已經既存的林地、草原、水面和灘涂等不動產分部門分散登記的有效性。

2.2 中國不動產分散登記的弊端

目前不動產登記機關及其職權的分散設置致使不動產登記錯誤時有發生，效率偏低，登記機關行政資源浪費嚴重。具體而言：（1）存在大量登記錯誤。不同類型的不動產及不動產權利分別由不同的部門依據不同的標準進行登記，其中難免存在沖突或不一致的地方。（2）不利于當事人不動產權益保護，不利于交易安全，也不利于社會和諧穩定。不動產分散在不同機關登記，登記信息互不相通，權利公示效果受到影響。（3）不動產開發利用監管無從實現。不動產登記是不動產開發利用監管中的一個重要環節，目前不動產分散登記體系使國家對于不動產開發利用的監管失去了一個重要途徑。（4）重疊設置登記機關，增加了財政支出，降低了行政效率[13,17]。其中，登記錯誤，特別是登記矛盾和沖突問題既是分散登記的主要弊端，也是當前迫切需要解決的現實問題。

3 構建中國不動產統一登記制度的基本原則

3.1 統一性原則

不動產分散登記的做法，與市場經濟發達國家的普遍做法是相違背的，更不符合市場經濟體制下的登記法理[15]。不動產登記的統一性其根本要求在于不動產物權關系的統一、合理界定，特別是對不動產物權客體的統一界定。在此基礎上，不動產登記的統一性具體體現在登記立法、登記機關、登記效力、登記簿冊等多個方面，其中，基于不動產物權統一界定的不動產登記立法是根本，統一的不動產登記機關是重要條件。

3.2 有效性原則

為有效實現不動產登記起到的物權公示與保護以及不動產資源監管[21]的作用，中國不動產統一登記須理順不動產登記和不動產行政管理的關系，使其免受行政管理部門或地方政府的不當干涉。切實提高不動產調查的精度，規范不動產登記程序，提高登記機關實地勘察和實施登記審查的能力,確保不動產登記信息（包括不動產范圍、權利類型、登記效力等）不存在沖突和矛盾。

3.3 效率性原則

效率是市場經濟的基本要求，也是行政管理的生命力所在[22]。一方面，不動產登記機關應當規范登記程序，優化組織機構，明確登記職責，提高登記效率；另一方面，不動產登記應當貫徹便民原則，便利不動產登記申請、不動產登記資料查詢等需求，降低登記收費，減輕登記申請人負擔。

3.4 可行性原則

根據制度經濟學理論，制度的變遷會形成路徑依賴，順應這一路徑會減少制度創新的摩擦成本以及既得利益集團所造成的阻力[23]。從制度的連續性以及改革的可行性角度看，中國不動產登記體制改革在確保實現既定目標的前提下，應盡可能兼顧制度現狀，注重與現行體制的銜接，減少改革成本。

4 中國推進不動產統一登記的幾個基本問題

4.1 必須首先從法理上合理界定不動產物權之間的關系，明確土地的基礎地位

中國目前不動產分散登記的現實成因是與行政管理體制的設置密切相關的，但是其內在根源在于缺乏對不動產物權關系、特別是不動產物權客體關系的明確梳理和界定。目前將不動產物權分別從土地利用方式角度進行界定，并且以行業主管部門劃分登記及行政管轄權的做法，導致了不動產物權關系混亂、登記和管理上沖突不斷。因此，從法理上合理界定不動產物權的關系，是不動產統一登記必須要解決的深層次問題。

在中國，不動產包括土地、房屋、林木、礦藏、海域等多種類型，但處于基礎性地位的是土地[11]，這一點從《擔保法》第92條可以看出：不動產是指土地以及房屋、林木等地上定著物。從理論層面看，土地是其他各類不動產的載體，土地外各類不動產的存設都需要以土地為依托。從實踐層面看，以土地為基礎和核心的統一，是自羅馬法以來一切建立不動產登記制度的市場經濟國家和地區的共同做法[24]。目前中國由各行業管理部門分別負責、脫離土地的不動產分散登記，既不合法理，也嚴重妨害了不動產市場經濟體制的建立。因此，實施中國的不動產統一登記，必須貫徹不動產登記以土地為基礎的原則，這樣才能理順不動產之間的關系，構建科學的、有利于權益保護和不動產利用管理的統一登記體系。

4.2 不動產登記機關可選擇行政機關

作為不動產統一登記的實施實體，不動產登記機構的設置是實現統一登記的必然要求。目前，對于中國將來不動產登記機關的選擇，主要有三種觀點：一是由人民法院作為登記機關；二是由公證部門或事業單位作為登記機關；三是由行政機關作為登記機關[25]。

筆者認為，結合中國現實狀況，以行政機關作為不動產登記機關較為合適。首先，由人民法院、公證部門或事業單位擔任不動產登記機關在中國缺少現實基礎。這些部門長期以來一直沒有相關的不動產登記技術和經驗。此外，公證部門、事業單位缺少行政執法權，人民法院同時兼任確權登記和登記異議裁判的不可兼容性，客觀上也會阻礙其不動產登記工作的順利開展[7]。其次，中國的行政機關長期以來一直擔任不動產登記職責，積累了相當的經驗和基礎。當前，行政機關承擔不動產登記職責所存在的一些問題也完全可以通過相關的制度完善加以解決[9]。

4.3 過渡期可通過優化登記機關職權來推進不動產統一登記

在當前不動產分散登記的現實弊端中，不動產登記矛盾和沖突問題以及由此帶來的社會問題是主要的且最為迫切需要解決的問題。因此，是否可以在近期尚未完全實行統一登記的過渡期內，先通過相關制度的完善和機制的構建，優化登記機構職權，實現有限目標；然后再著眼長遠，實現統一登記立法和機構設置。在實踐中，也有地方嘗試在登記機關分立的情況下，通過一定的協調機制實現不動產登記的協調。如在有些城市，土地和房屋的登記雖然分別由不同的行政管理部門負責，但是由于建立了協調的登記規則和明確的職責分工，分散登記的問題，特別是矛盾和沖突問題在很大程度得到了有效解決。

5 中國不動產統一登記過渡方案的基本思路

5.1 以土地所有權登記為基礎推進不動產統一登記

不動產物權包括所有權、用益物權與擔保物權。從法理上看，用益物權與擔保物權是以所有權為基礎的，所以不動產（物權）的統一登記必須先明確所有權的統一登記，且用益物權和擔保物權的登記必須在此基礎上來開展，而土地是不動產的基礎，因此不動產統一登記需以土地所有權登記為基礎。在目前分散登記的不動產物權中，林權、承包經營權、草原權等實質上都屬于用益物權，所以其確認和登記須以明確土地所有權為基礎。具體而言，一是要確認土地所有權的惟一性，無論何種土地利用方式或其由什么部門來管理，土地所有權應該是惟一的，應該進行統一的登記；二是在確保土地所有權登記惟一性和統一性的基礎上，各類不動產物權（主要應是用益物權與擔保物權）可以繼續由目前各相關部門進行登記，但必須以土地所有權統一登記為前提。

5.2 統一協調、行使“不動產權利類型認定”和“不動產界址劃定”兩項職權

在明確不動產登記以土地所有權為基礎，確保土地所有權登記的惟一性和統一性的基礎上，通過統一協調和行使不動產權利類型認定和界址劃定來協調并解決登記沖突與矛盾問題。在目前的不動產登記實踐中，各登記機關各自認定不動產權利類型（實際上主要是基于土地利用類型的認定），認定標準和結果難免存在差異；各登記機關各自劃定不動產界限，其中難免有重疊或遺漏之處。相應地，各類不動產登記之間的沖突也即因此而生。所以，當務之急是統一協調和行使“不動產權利類型認定”和“不動產界址劃定”兩方面的職權。如果這兩方面的職權行使能夠統一化、標準化，在此基礎上，過渡期就可在延續現有的各部門分別登記不動產的情況下，協調不動產登記之間的關系，有效解決分散登記帶來的登記矛盾和沖突的問題。

需要指出的是，由于此兩項職權涉及多個部門，因此應由國務院負責協調，并且構建一個依托各個部門、充分發揮各個部門作用的聯合工作機制，其中，國土部門可以在其中起到重要作用，或者可以授權國土部門來牽頭實施。一是因為土地是不動產的基礎，不動產統一登記應該以土地為基礎既是國際慣例，也是理論界的共識；二是由于國土部門長期以來已經積累了豐富且基本覆蓋全境的數據資料，每10年一次的全國土地調查、每年開展的變更調查和日常開展的地籍調查，不僅獲取了基本覆蓋全境的土地利用現狀與土地權屬數據，而且各地多已建立了地籍信息系統，為不動產統一登記的實施提供了數據和信息化條件；三是具備人員和技術力量，土地調查和土地登記已經成為全國各市縣、甚至很多鄉鎮的日常工作，具備大量的專業技術隊伍和專業設備。

5.3 建立協調或者統一的不動產登記信息系統

不動產統一登記涉及統一登記制度、登記程序、登記效力等多方面問題，在過渡期內，上述幾個重要方面都尚未具備成熟的條件，因此，可以從登記資料管理與應用的角度加以考慮。實際上，過渡期不動產統一登記方案的核心內容是確保土地所有權登記的惟一性和統一性，實現不動產物權登記之間的協調，包括用益物權登記與所有權登記、多種用益物權登記之間的協調，除了法律制度層面的保障外，從技術層面也必需不動產調查和登記信息的互聯互通和協調一致。因此，建設協調的互聯互通的或者統一的不動產登記信息系統，對不動產所有權統一登記、不動產權利類型統一認定和界址統一劃定具有關鍵支撐作用。在過渡期內，各登記機關可以依托這個基礎信息平臺，基于土地所有權登記結果和權利類型認定、界址劃定等數據資料完成相應的不動產登記，并核發相應的不動產權利證書。通過這種方式，不僅可以確保不動產登記信息的完整性，而且有利于實現各不動產登記機關對于登記信息的共享，全面掌握各類不動產的狀況，避免各類不動產登記之間的矛盾與沖突。

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