土地財政與城市經濟發展問題

李 郇， 洪國志

（中山大學城市與區域研究中心， 廣東 廣州 510275）

土地財政與城市經濟發展問題

李 郇， 洪國志

（中山大學城市與區域研究中心， 廣東 廣州 510275）

研究目的：探討過去10年城市高度依賴土地財政的發展模式出現的一系列問題，分析問題背后的原因，為完善土地財政政策和城市經濟可持續發展提供依據。研究方法：通過數據挖掘的研究方法，討論土地財政與城市發展問題的聯系。研究結果：（1）現有土地出讓制度使得房地產市場形成寡頭壟斷微觀結構，加大價格調控難度；地方政府對土地財政依賴增加導致地方產業結構“房地產業化”趨勢，同時通過拉高工資成本，推高城市化成本。（2）不同地區的土地財政收入存在較大差異，體現的是各地方政府通過土地融資水平的差異，融資水平差異將導致經濟增長差異，進一步拉開區域發展距離。研究結論：土地財政政策存在的問題必須受到足夠重視。

土地經濟；土地財政；寡頭壟斷；城市化成本；可持續發展

1 引言

過去10年土地出讓收入翻了30倍有余，土地出讓收入占地方政府財政收入比重不斷上升，成為地方政府“第二財政”，“地王”不斷被創造出來，房價高企，中國地方政府以土地開發為中心的發展模式受到廣泛詬病。政策的制定者與學者都對依賴土地財政的城市增長模式的可持續性提出擔憂，但理論界對于地方政府依賴土地財政導致一系列的問題多停留于表層現象的描述，本文將以《中國國土資源統計年鑒》（1999—2011）中240個地級及其以上城市為樣本，探討土地財政與房地產價格、城市產業發展以及經濟增長差異等問題之間的關系及其背后的原因，為土地財政的理論研究和相關的政策制定提供依據。

2 相關研究進展

Hong[1]考察香港土地出讓制度時認為現有制度使得規模大、資金充足的企業具有市場優勢，而中小型企業被排擠出市場，形成寡頭市場，從而導致房地產價格上漲。Peng 和 Wheaton[2]認為土地供給方式使得人們產生住房供給短缺的預期，驅使需求上升，推動資產價格上漲。Tse[3]提出相反觀點，土地供給與住房價格之間沒有因果關系，因為開發商往往開發儲備的土地，而把新購入的土地儲備。對于大陸的高房價問題，張燕君[4]認為不完善的土地制度與依靠“賣地”收入的地方政府“土地財政”是導致高房價的根源，只有改革“土地財政”，建立穩定的財產稅體系替代主要依賴“賣地”獲取一次性收益的格局，才能從根本上切斷地方政府與“高地價—高房價”的紐帶。

亦有學者關注土地財政導致的社會問題。Lin[5]在以廣東省為案例的研究中發現一個有趣問題是城市蔓延的現象，城市尺度擴張，大城市兼并周邊縣一級城市，認為以財政為激勵的土地發展過程強化了大城市、特大城市的領先地位，以外圍地區的貧困與邊緣化為代價，區域發展不平衡、城鄉差距等社會問題加劇。高度依賴土地財政的城市發展模式的可持續性同樣引人關注。土地財政的最大風險是危及中國的城市可持續發展[6]。政府財政對土地出讓所帶來的產業稅收和土地出讓金收益的依賴性越來越強，這種態勢長期發展下去勢必引發諸多領域的連帶問題，正確治理好土地財政問題，才能為可持續性城市化道路提供保障[7]。

土地財政會影響地方政府的產業選擇。曹廣忠等[8]認為地方政府大幅度協議（低價） 出讓土地去爭取投資，發展那些能夠產生較高稅收的產業就是其必然選擇，這樣勢必會導致各地方向制造業、建筑業乃至一些快速產生GDP 和財政收入的產業，如房地產業傾斜發展， 以至于地方產業結構可能過度“工業化”與“房地產業化”。同時， 地方政府在政績考核的壓力下， 還要提高該地區在“同行”中的相對位置， 就必然在吸引投資上形成競爭， 結果是地方政府往往競相殺價，“血本”出讓土地，導致土地低效利用。土地財政影響競爭性企業的競爭力并造成明顯產業結構轉換效應：競爭性產業的衰落和壟斷性產業的興起[9]。

3 土地財政與城市經濟發展問題

3.1 土地財政與不斷上漲的房地產價格

在完全市場經濟下，房地產價格取決于市場的供給與需求。如果地方政府掌握了土地的供給，在土地財政最大化的激勵下，地方政府具有不斷推高房地產價格的傾向。當土地財政成為政府主要可支配收入時，需要通過高價出讓土地來增加財政收入，土地成本提高使得開發商通過房價向居民轉移成本；反過來住房價格越高，地方政府手上的土地價值越高，通過土地出讓來組織財政收入更容易，因此，房地產價格高漲又強化了地方政府對土地財政的依賴。因此在房價調控中，如果缺乏強制性考核指標，地方政府往往缺乏打壓房價的激勵。

上述的分析正確與否需要實證數據的檢驗。筆者利用表示地方政府對土地財政依賴強度的變量——土地財政占GDP比重（Lf）對房地產價格指數（Hinde）進行格蘭杰因果檢驗。表1報告了檢驗結果。由表1可見，對土地財政的依賴強度是房地產價格指數的因，反過來房地產價格指數也是土地財政的依賴強度的因，因此兩者互為因果。

表1 格蘭杰因果檢驗Tab.1 Grainger causality test

那么土地財政推高房價的背后機制是什么？Hong[2]考察香港土地出讓制度時認為現有制度使得規模大、資金充足的企業具有市場優勢，而中小型企業被排擠出市場，形成寡頭市場，從而導致房地產價格上漲。筆者對在深圳A股上市的44家房地產開發公司的土地儲備開發進行統計，發現土地儲備高度集中在幾個大規模的企業手中，圖1是對各企業土地儲備量占44家企業總量的比例的由大到小排序的累積分布圖。從圖看到，前10家企業占了土地儲備總量的75%，前15家企業累計占了83%。從2009年和2010年上半年各企業土地儲備情況看，在2009年前兩家企業累計占了54%，前10家企業占了75%；2010年上半年，前兩家企業累計占了65%，前5家企業占了86%。從對44家房地產開發企業樣本統計看到，土地資源高度集中在少數幾個企業手中，形成寡頭市場結構可能性較大。

大規模企業資金充足，在一級土地市場往往具有競價優勢，在招拍掛的土地出讓制度下，出讓的土地往往成為大企業的土地儲備。大企業的融資方式具有多樣化，銀行信貸、二級市場融資、發行債券等資金優勢使企業一方面可以增加土地儲備，以等待未來房價上升再進行開發，另一方面在國家進行房價調控時有足夠流動資金進行營運而不進行降價促銷。因此，在壟斷的市場結構下，政府增加土地供給并不一定增加住房供給，因為開發商往往開發儲備的土地，而把新購入的土地進行儲備。因此，土地財政推高住房價格背后的機制是土地出讓制度使得房地產市場趨于壟斷化，要想同時以土地財政來為城市發展融資又不使土地財政成為房價高漲的根源，必須重新審視一級土地市場出讓制度，提高大開發商增加土地儲備的成本，保護中小型企業競拍土地的權利，使得房地產市場趨于競爭化。

3.2 土地財政與產業結構扭曲

地方政府對土地財政依賴增強一定程度提高了以土地作為投入要素的企業的生產成本，而可以通過房價轉移成本的房地產業在土地競價具有較大優勢，因此房地產業可能得到較大發展。另一方面地方政府為了追求土地財政也更加傾向于房地產業、建筑業發展, 以至于地方產業結構可能過度 “房地產業化”。

圖1 2009—2010年企業土地儲備比例累積分布Fig.1 Cumulative distribution of land reserve by developers form 2009 to 2010

圖2是各年份房地產就業比重的核密度分布。由圖可見，房地產就業比重平均值一直在增加，且右拖尾越來越厚，表明房地產就業比重較大的城市越來越多。圖3是分地區的房地產就業比重時間變化，東部地區房地產就業比重最大，西部地區在2003年超出中部地區。用房地產就業比重增長對土地財政依賴強度系數（Lf）分1999—2002年和2003—2010年兩個時間段進行回歸分析。回歸系數顯示，1999—2002年之間房地產就業比重增長與土地財政依賴強度系數關系不顯著，而在2003—2010年之間，兩者在10%水平上呈正相關關系，表明地方政府對土地財政依賴加強使得地方產業結構“房地產業化”。

圖2 房地產就業比重核密度分布Fig.2 The density distribution of employment proportion in real estate sector

圖3 分地區的房地產就業比重Fig.3 The proportion of employment in real estate sector in different regions

3.3 土地財政與城市化成本

一直以來，中國工業化、城市化是以低價勞動力為基礎的，土地財政可以通過住房價格、土地租金等傳導機制快速提升勞動成本，增加城市化成本。另一方面由于地方政府對土地財政依賴加強，城市規模不斷外緣性擴張，城市蔓延性發展，基礎設施、公共服務支出必然要隨之不斷增加，以滿足對城市功能和城市承載力不斷提升的要求。未來基礎設施和公共服務的高投入，大量的城市運營支出和資源要素成本上升，意味著中國正在告別傳統低價工業化和城市化時期，而走向一個高成本城市化時代。

筆者利用各城市職工工資增長率對經濟增長速度和土地財政依賴強度系數進行回歸，結果顯示1999—2002年期間工資增長與經濟增長關系不顯著，而與土地財政依賴強度系數呈顯著負相關；2003—2010年期間工資增長與經濟增長關系仍然不顯著，而土地財政依賴系數顯著推高勞動工資。因此，在后一階段地方政府高度依賴于土地財政，推高勞動成本，進而增加城市化成本。

3.4 土地財政與區域發展不平衡

財權與事權不對稱的困境在全國各地區具有普遍性，經濟發展速度很大程度取決于地方政府融資能力，而地方政府在土地財政行為上具有趨同性。但是，由于不同地區經濟發展水平的差異，土地資本化程度不同，各地方政府通過土地融資水平存在差異，這種差異將通過影響政府的基礎設施投入和城市建設的投入導致地區經濟發展速度不同，進一步拉開區域發展距離。事實上，在財政分權的體制下，經濟越落后的地區由于稅收少，政府財政十分依賴土地財政，但由于經濟不活躍而導致需求較少，往往土地財政不理想，而發達地區正好相反。

圖4是東、中、西地區土地財政占GDP比重的時間變化趨勢圖，東部城市這一比例顯著高于中、西部地區，中、西部地區較為接近。由圖4 可看到，東部城市在2007年達到峰值（0.1062），2008年受到金融危機影響有所回落，2009年后快速上升，中部城市、西部城市變化趨勢與東部城市高度一致。東部城市通過土地財政為經濟發展融資水平顯著高于其他地區，因此土地財政在一定程度上拉大了東、西部經濟發展距離。從圖5來看，土地財政占GDP比重在各地區內部差異在縮小，表明土地財政導致各地區內部經濟發展不平衡的作用力也在減小。

圖4 分地區的土地財政占GDP比重Fig.4 Share of land fi nance in total GDP in different regions

圖5 土地財政占GDP比重的變異系數Fig.5 Variation coef fi cient of the share of land fi nance in GDP

4 經濟增長可持續性與土地財政政策討論

4.1 土地財政與社會經濟的可持續發展

無可否認，一方面土地財政在地方政府近幾年財政支出中占有了重要的地位，另一方面帶來房地產價格高企、產業結構扭曲和城市化成本上漲和地區差距加大等系列問題。現階段政策制定者與學者都對依賴土地財政的城市增長模式的可持續性提出擔憂，核心問題是：靠土地支撐的城市化帶來了短時間的經濟繁榮是否可以保障社會經濟的可持續發展？

根據2005年城市化與土地制度改革課題組的報告，過分依賴土地財政將引發各種相關社會問題：（1）高速的工業化和城市的大規模擴張，使建設用地量增長加速，由此導致農地被大面積占用。在20世紀90年代的10年間，城鄉建設用地增加2640萬畝，其中81%的新增建設用地來自于對耕地的占用，也就是有2138萬畝耕地被占用，引起中央政府對糧食安全的擔憂。（2）由于土地制度及其相關法律內生的對農民土地權益的不公平性，大面積集中占用土地勢不可擋，勢必加劇征地主體—政府與被征地者—農民之間的矛盾與沖突。據中國社會科學院調查，2003 年以來，農民土地權益糾紛已成為現在群體性上訪的第一位原因。（3）由于城市化的基礎設施投資主要來源于政府對經營性用地的出讓金和以土地抵押的金融貸款，由此刺激了政府多圈占農民土地以多獲取土地出讓金，以及政府陷入巨額的財政和金融風險。

這些問題都嚴重影響地方社會經濟發展的可持續性，經濟高速發展背后隱藏著巨大風險。中國是人口大國，人均可耕地較少，地方政府依賴土地財政的行為使得城市用地無序地向農業用地蔓延，耕地消失增加糧食供給危機。另一方面，土地財政把整個金融系統扯進來，同時增加經濟系統風險，土地價值容易波動，帶來財政收入波動，如果地方政府高度依賴土地財源，在土地價值快速下降時期，政府收入減少，銀行不良資產增加，信貸緊縮，無論是財政政策還是貨幣政策的實施都受到限制。2004 年初中央政府采取的以凍結土地進行宏觀調控的措施，盡管將高額的固定資產投資壓了下來，但由于沒有解決地方經濟發展中土地的供給機制，這種行政性管制措施也使一些地方的經濟發展受挫，不利于經濟的正常發展。

如何解決當前地方政府以土地啟動城市化的發展路徑可持續性問題，需要綜合包括財政、稅制、政績考核、國土規劃等方面的改革。如果地方政府事權、財權不匹配的困境仍然得不到解決，那么地方政府將繼續享受土地財政的“盛宴”。在此條件下，應通過國土規劃、考核指標嚴格土地供給，同時引導地方公共財政投資于能夠長期促進地方經濟發展的領域，避免投資于形象工程、重復建設等短期項目。只有土地財政的增長效應具有長期效應，而不單是水平效應，地方經濟發展才能逐漸降低對土地財政的依賴。土地財政投資于教育或其他提高人力資本的領域是實現長期內生增長效應的有效路徑，但是目前地方政府更傾向利用土地財政為地方基建融資。另一方面，進行有效財稅體制改革，使地方事權、財權不匹配程度縮小，同時又不影響地方政府經濟建設的激勵和積極性。最后，必須通過相關法律對農民土地權益保護，保障失地農民的生存問題。

4.2 土地財政政策討論

4.2.1 打破寡頭壟斷的房地市場，重塑公平競爭的市場 目前政府取得土地收入的方式主要是通過出讓合同一次性收取租金，這對于中小企業來說資金壓力較大，而規模大、資金充足的企業具有市場優勢，中小型企業被排擠出市場，形成寡頭市場。資金充足的開發商往往會采用延遲開發策略，未來升值空間大于由于延遲開發導致的成本。這一點無論在中國香港還是內地都存在。香港政府采取懲罰延遲開發、增加開發商成本的方式來調控市場（表2），當開發商延遲1年開發時，加收土地價值的2%作為懲罰成本，延遲2年則加收4%。由于懲罰成本較低，土地未來升值的空間往往大于要提交的延遲成本，因此這一懲罰體系并不理想。為了打破寡頭壟斷的房地市場，重塑公平競爭的市場，以下兩點值得借鑒：（1）加大懲罰開發商延遲開發的力度；（2）改變收取土地出讓金的模式，使得中小企業不被排擠于市場之外。

4.2.2 建立土地財政基金 土地出讓金的本質是把未來的土地租金一次性征收，如果一個地方官員在自己任期內大量出讓土地，并全部支出，就必然導致其下任官員資源缺乏。建立土地財政基金，規定地方官員在收取的土地出讓金中自身任期內使用的最大比例，余下資金納入政府土地財政基金進行積累，以備將來之用。這樣一方面可以避免因某一任政府吃空土地儲備，導致不可持續發展；另一方面可以弱化地方政府對土地財政的熱情。建立有效的土地財政基金需要財政、監管、審計等部門參與，禁止個人非法挪用、占用基金。

表2 不同延遲年份的懲罰成本 單位：%Tab.2 Penalty cost in terms of time delayed unit：%

（References）:

［1］ Yu-Hung Hong. Can Leasing Public Land Be an Alternative Source of Local Public Finance? ［EB/OL］ . http://www.lincolninst.edu/ pubs/145_Can-Leasing-Public-Land-Be-An-Alternative-Source-of-Local-Public-Finance，1996 - 01.

［2］ Pang R., Wheaton W. C. Effects of Restrictive Land Supply on Housing in Hong Kong: An Econometric Analysis［J］ . Journal of Housing Research,1994，（5）:263 - 291.

［3］ Tse, Raymond Y. C. Housing Price, Land Supply and Revenue from Land Sales［J］ . Urban Studies, 1998, （8）: 1377 - 1392.

［4］ 張燕君，侯遠志，杜文龍.土地制度與“土地財政”對房價上漲的影響及平抑對策［J］ .理論導刊，2012，（2）：16-22.

［5］ Lin, George C.S. Land Development, Municipal Finance, and Urban Expansion in Globalizing China: A Study of Guangdong Province, 2000-2005［EB/OL］ . http://www.lincolninst.edu/pubs/1812_Land-Development--Municipal-Finance--and-Urban-Expansion-in-Globalizing-China，2010 - 07.

［6］ 邢緒文.城市化進程視角下的“土地財政”問題研究——基于新疆數據的實證分析［J］ .哈爾濱商業大學學報（社科版），2012，（1）：42-48.

［7］ 劉錦.廣東省土地財政問題實證研究［J］ .南方論叢，2011，（3）：22-33.

［8］ 曹廣忠，袁飛，陶然.土地財政、產業結構演變與稅收超常規增長——中國“稅收增長之謎”的一個分析視角［J］ .中國工業經濟，2007,（12）：13-21.

［9］ 付敏杰.城市化進程中土地財政的宏觀作用機制［A］ .宏觀經濟藍皮書.中國經濟增長報告（2009-2010）［C］ .北京：社會科學文獻出版社，2010：265-281.

（本文責編：仲濟香）

Land Finance and Urban Economy Development

LI Xun， HONG Guo-zhi
（Center for Urban & Regional Studies, Sun Yat-sen University, Guangzhou 510275, China）

The purpose of this study is to discuss the problems of urban development that highly relies on land finance in past decades and attempt to analyze the reasons behind, which could further serve as references for reforming land financial policies and realizing sustainable development of urban economy in China. The data mining method is employed in this paper. The results indicate that the present land leasing system results in an oligopoly structure of housing market, which further increases the difficulties of housing price control. Local government tends to support real estate industry when local fiscal is highly dependent on land finance. It further distorts industrial structure. Meanwhile, the average wage cost would increase, and it further increases the cost of urbanization. The potential of financing local economy through land finance varies among regions and this may lead to difference of economy growth, which extends regional income disparities. The paper concludes with some policy suggestions

land economy; land finance; oligopoly; urbanization cost; sustainable development

F301.2

A

1001-8158（2013）07-0041-07

2012-01-04

2013-06-13

國家自然科學基金（40871066，41271138）。

李郇（1964-），男，江西南昌人，教授。主要研究方向為經濟地理、經濟增長、城市與區域規劃等。E-mail: lixun23@126.com