基于DEA模型的城市政府土地儲備決策績效分析

仇兵奎， 胡 玲

（華中科技大學公共管理學院， 湖北 武漢 430074）

基于DEA模型的城市政府土地儲備決策績效分析

仇兵奎， 胡 玲

（華中科技大學公共管理學院， 湖北 武漢 430074）

研究目的：對不同城市政府間土地儲備決策績效進行定量分析，為政府合理做出土地儲備決策提供參考。研究方法：數據包絡分析（DEA）。研究結果：（1）2003年的城市政府土地儲備決策績效較2009、2011年好；（2）2011年大部分城市政府土地儲備決策績效較低；（3）造成DEA無效的指標主要是協議出讓面積、招拍掛出讓面積和增量土地面積。研究結論：政府在土地儲備過程中，應合理定位其角色，綜合考慮當地的經濟發展狀況和土地市場發育程度，建立合理的土地儲備供應計劃，維護土地市場穩定，促進土地集約利用。

土地管理；城市政府；土地儲備決策；DEA；績效

1 引言

自1996年上海成立第一家土地收購儲備機構以來，中國各地相繼建立了各種土地儲備制度和機構[1]。多數觀點認為土地儲備經營有利于充分發揮政府的宏觀調控作用，優化城市土地資源配置；有利于合理利用城市土地、保證城市規劃的實施；有利于盤活存量土地資產，防止土地資源浪費、減少違法侵占耕地；有利于顯化土地資產價值，增加政府土地收益；有利于搞好城市土地開發與整理工作，落實城市總體規劃；有利于保障土地資產的發展權，促進社會經濟的可持續發展等[2-4]。但一些學者從分析土地儲備風險的角度質疑土地儲備的績效[5-8]。

一些學者通過對國外土地儲備的理論與實踐的研究[9-10]，結合中國土地管理實際，對中國的土地儲備制度、土地儲備量、土地儲備融資、土地儲備績效、土地儲備風險等方面展開了研究[11-12]。只是這類研究較多集中于對土地儲備制度運行效果和運行風險的評價上，鮮有從城市政府的決策視角來考查土地儲備制度的績效。值得注意的是，政府作為土地儲備的責任主體，在土地儲備的過程中扮演主導者、決策者、管理者的重要角色，對于土地儲備的成敗有著非常重要的影響。因此，客觀評價政策決策視角下的土地儲備績效，對于土地儲備工作的政府管理和政府決策具有重要意義。鑒于此，本文以中國35個大中城市政府為決策單元，運用數據包絡分析法，對2003年、2009年和2011年不同城市政府土地儲備決策績效進行比較研究。

2 研究方法

數據包絡分析（DEA）是運籌學家A.Charnes和W.W.Cooper提出的效率評價方法[13-14]，根據輸入數據和輸出數據來評價決策單元的優劣，即評價部門（或單位）間的相對有效性。

本文結合選取的指標以及研究目的選取C2R模型,其模型公式如下：

（1）當θ＜1時，表示該決策單元非DEA有效。可以通過調整投入來達到使其θ值發生變化的目的。

（2）當θ=1，s-、s+都大于0時，為弱DEA有效。在這種情況下，可以通過調整投入或產出量到其決策單元達到DEA有效。

（3）當θ=1，s-、s+都等于0時，為DEA有效。在這種情況下，投入與產出之間達到適當比例。

3 模型實證

3.1 確定決策單元和指標體系

利用DEA模型評估土地儲備決策績效，首先須明確模型的決策單元。多個決策單元的選定必須滿足以下三個要求：具有相同的目標和任務；具有相同的工作環境；具有相同的投入和產出指標[15-16]。本文從空間維度方面選取中國35個大中城市政府，把第i個城市政府看作該模型的決策單元DMU—ji。

遵循指標設計的科學性、客觀性、同質可比性、可獲取性、合目的性等原則選取輸入輸出指標。土地儲備是政府主導的，作為公共利益代表者，政府在出讓土地的過程中還要考慮對社會經濟的貢獻，因此擬選取輸入指標包括：劃撥面積（X1，hm2）、協議出讓面積（X2，hm2）、招拍掛出讓面積（X3，hm2）、增量土地面積（X4，hm2）、固定資產投資（X5，108元）。

政府的儲備決策的目標是合理配置城市土地資源，達到土地市場的穩定以及經濟的增長，因此擬選取輸出指標包括：地區生產總值（Y1，108元）、經濟增長率（Y2，%）、地價穩定度（Y3）、房價穩定度（Y4）、城市土地集約利用度（Y5，104元/hm2）、土地出讓收益（Y6，108元）。其中，土地集約利用度指標用單位城市建成區面積GDP表示；地價穩定度=1/（各季度地價指數和-各季度房租價指數和）；房價穩定度=1/ （各季度房價指數和-各季度房租價指數和）。

3.2 數據來源

本文以2003、2009、2011年全國35個大中城市政府為研究對象，數據來源于：（1）土地市場數據來源于各年《中國國土資源年鑒》；（2）固定資產投資、地區生產總值來源于各年《中國城市統計年鑒》；（3）房地產價格指數來源于各年《70個大中城市房地產價格指數》；（4）房地產開發本年購置土地面積來源于各年《中國統計年鑒》。

3.3 指標相關分析及線性檢驗

對上述指標變量進行Pearson相關分析，指標變量的Pearson相關系數顯示，X1、X2、X3、X4、X5分別與Y2、Y3、Y4之間的相關性不太顯著（Pearson相關系數低于0.3），其他變量之間相關性較好，因此剔除輸出指標中的Y2、Y3、Y4，選取剩余變量進行指標之間線性關系的檢驗。

運用數據包絡分析方法有一個重要的前提,就是指標之間必須呈線性關系。引用柯布—道格拉斯生產函數，簡稱為C—D生產函數，檢驗輸入、輸出指標之間是否具有線性關系[17]，該生產函數的一般形式為：Y=ALαKβ，其中：Y為產出，L和K分別為勞動和資本的投入，α和β分別為勞動和資本的系數，A為一個常數。兩邊取對數，得lnY=lnA+αlnL+βln K 。本文以劃撥面積（X1，hm2）、協議出讓面積（X2，hm2）、招拍掛出讓面積（X3，hm2）、增量土地面積（X4，hm2）、固定資產投資（X5，108元）作為投入選項，以地區生產總值（Y1，108元）、城市土地集約利用度（Y5，104元/hm2）、土地出讓收益（Y6，108元）之和作為產出項。

將變量數據代入后，建立方程如下：

式2中，R2=0.746，F=17.032，Sig=0.000。參數估計結果表明，該回歸方程擬合效果較好。因此，上述各投入項與產出項（Y1、Y5、Y6之和）滿足線性規劃關系。因此，本文DEA分析的指標為Y1、 Y5、 Y6， X1、 X2、 X3、 X4、 X5。

4 土地儲備決策績效分析

4.1 年度比較

根據上述分析選取的劃撥面積（X1）、協議出讓面積（X2）、招拍掛出讓面積（X3）、增量土地面積（X4）、固定資產投資（X5），地區生產總值（Y1）、城市土地集約利用度（Y5）、土地出讓收益（Y6）等指標2003年、2009年和2011年的數據分別輸入DEAP，根據CCR原理得到2003年、2009年和2011年全國35個大中城市政府土地儲備決策效率評價的綜合效率（TE），主要運算結果見表1。

效率值在0—1之間變化，數值越接近1表明土地儲備決策效率越高，土地儲備決策的風險就越低。相反，數值越接近0，說明在土地儲備決策方面存在問題，決策需要改善。根據計算結果2003年DEA計算的平均值為0.839， 2009年、2011年的分別為0.677、0.709，且2003年DEA有效率達到49%，2009年、2011年的DEA有效率分別只有29%、31%，相對而言，2003年各政府土地儲備決策績效較好，可能原因是土地儲備制度建立時間不久，很多城市是相繼建立此項制度的，在開始階段制度受到重視，發揮效果較好。

表1 2003、2009、2011年DEA評價結果的TE值Tab.1 The TE values of DEA evaluation of year 2003, 2009 and 2011

由表1可知，只有北京、呼和浩特、廈門、深圳、海口、西寧6個城市政府在3年同時為土地儲備決策DEA有效。對比2003年，上海、杭州、寧波、長沙2009年的土地儲備決策效率相比2003年高，且前3個城市政府在2009年為土地儲備決策DEA有效；其中有24個城市2009年的效率比2003年低，并且沈陽、長春、哈爾濱、南京、南昌、鄭州、武漢、南寧、重慶、成都、貴陽、昆明這12個城市2009年的TE值均低于0.5（占34%），天津、石家莊、太原、大連、合肥、濟南、青島、西安和銀川這9個城市的TE值介于0.5—0.7（占26%），表明整體而言2009年大部分城市政府的土地儲備決策績效不理想。

2011年與2009年相比，2011年的城市政府的土地儲備決策績效有輕微的好轉，但整體情況差不多，表現在由2009年DEA無效的石家莊、烏魯木齊變為2011年的DEA有效，由2009年DEA有效的廣州變為2011年的DEA無效；2011年DEA無效的城市中，有7個城市的TE值相對2009年有輕微的減少，有17個城市的TE值相對2009年有輕微的增加；整體而言，2011年的政府的土地儲備決策績效仍不理想。

4.2 2011年土地儲備決策績效分析

表1可知2011年政府的土地儲備決策績效不理想，DEA有效的城市只有11個，單獨選取上述的低效率（TE值低于1）的24個城市，根據CCR、VRS原理得到2011年綜合效率（TE）、規模效率（SE）、純技術效率（PTE）、規模報酬狀態（RTS）、松弛變量值（s+，s-）（計算結果見表2）。發現造成DEA無效的原因各不相同，輸出指標產出不足主要表現在城市土地集約利用程度，輸入指標投入冗余主要表現為協議出讓面積、招標掛出讓面積和增量土地面積。

2011年DEA有效的城市有北京、石家莊、呼和浩特、上海、杭州、寧波、廈門、深圳、海口、西寧、烏魯木齊，可見這些城市政府在配置城市土地資源過程中比較合理。對于TE＜1的城市，說明其土地儲備決策的產出不充分，直接影響其整體的績效水平，這既可能是決策不科學，也可能是制度設計不合理。

規模效率SE：所有城市的SE＜1，表明在其規模效益不變的情況下，即投入和產出沒有達到飽和狀態；對于SE＜1，且處于規模報酬遞減狀態的DMU，表明其投入不合理，需要改善其規模和投入的匹配程度；對于其他SE＜1的DMU，其規模收益遞增，表明其投入和產出有加強的可能，說明在土地市場巨大的利益過程中，政府在決策輸入、輸出的控制方面還存在欠缺，沒有以最小的投入獲得最大的產出，形成對土地資源的浪費。

表2 2011年土地儲備決策效率DEA分析Tab.2 The DEA evaluation of land reserve decision ef fi ciency in 2011

純技術效率PTE：青島的PTE=1，SE＜1，且投入冗余松弛變量均為0，說明對于青島本身的技術效率而言沒有投入需要減少、沒有產出需要增加，其綜合效率（TE）沒有達到有效（即1），是因為其規模和投入產出不相匹配，需要增加規模或減少規模。其余城市政府的PTE均小于1，其平均值為0.622，說明大部分城市政府決策的純技術效率不高，即劃撥面積、協議出讓面積、招拍掛出讓面積、增量土地面積、固定資產投資的使用效率較低，投入冗余和產出不足的現象顯著。主要原因是政府受土地財政的激勵，存在盲目批地的行為。

松弛變量的分析：造成DEA無效的原因各不相同，輸出指標產出不足主要表現在城市土地集約利用度上，因此土地儲備對于城市土地集約利用作用不明顯；只有個別城市（合肥、重慶、昆明）同時在地區生產總值、土地集約利用度方面存在產出不足，說明這幾個城市政府土地儲備決策過程中沒有發揮其最佳作用；只有少數城市表現為地區生產總值及土地出讓收入的產出不足，說明大部分城市政府土地儲備決策在提高地區經濟水平以及政府收益方面效果最佳。

從投入情況看，主要表現為協議出讓面積、招拍掛出讓面積和增量土地面積的不合理配置。投入過剩的情況在天津、太原、沈陽、大連、長春、哈爾濱、合肥、南昌、濟南、武漢、長沙、廣州、重慶、貴陽、昆明、蘭州、銀川等城市表現尤為明顯，從計算結果可以看出，銀川的劃撥面積投入過剩率達到64%，長沙的協議出讓面積投入過剩率達到60%，大連、長沙的招拍掛出讓土地面積投入過剩率分別達到48%和57%，太原、合肥、西安、銀川的增量土地面積過剩率分別達到50%、58%、48%和57%。表明大部分城市政府在土地儲備中并沒有合理配置土地資源，過分追求量的最大化，忽略了市場的需求，協議或者劃撥面積過多，且過度追求招拍掛帶來的土地收益，傾向于低成本獲取土地轉而高價出讓，或者為了實現政績大量招商引資低價出讓土地，造成土地資源的浪費以及土地收益的流失。

5 結論和建議

總體而言，中國城市政府土地儲備決策績效不很理想，很多城市政府土地儲備決策DEA無效。由于劃撥出讓和協議出讓土地過多，造成土地儲備對市場的控制力不足，同時政府過于追求土地收益，導致土地市場過度供應，從而造成土地出讓面積過剩，城市土地利用粗放經營。

實行土地儲備制度后，土地儲備機構成為土地供應的惟一渠道，土地供應量完全由政府壟斷，因此如何合理定位政府在土地儲備過程中的角色，成為有效發揮土地儲備作用的重要因素。

規范政府責任，明確土地儲備制度的功能定位。政府作為“看不見的手”在土地市場發揮重要作用，應根據土地利用總體規劃、城市規劃和土地市場發展狀況，通過制定土地儲備計劃、完善土地儲備法制建設和加大對儲備機構監督等手段，提高土地儲備參與宏觀調控的能力，實現土地儲備制度的本質功能。

加強土地儲備和出讓管理。進一步優化土地市場秩序，有計劃、有目的的儲備和投放土地，重點把握好用地總量和用地結構的儲備和出讓，實現城市用地模式的內涵式挖潛、建設用地供應從增量土地供應為主轉變為以存量土地為主，土地利用方式從粗放利用轉變到集約利用的軌道上來。規范土地出讓方式，采用市場方式出讓土地。招拍掛出讓要兼顧社會、經濟、生態效益各個方面。

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（本文責編：戴晴）

Study on the Performance of Land Reserve Decision by City Government Based on DEA Model

QIU Bing-kui，HU Ling
（College of Public Administration，Huazhong University of Science and Technology，Wuhan 430074，China）

The purpose of this paper is to assess the performance of land reserve decision among different city governments, which further could be a reference for governmental decisions. The model of data envelopment analysis (DEA) was adopted. The results show that 1) in contract with year of 2009 and 2011, the performance of land reserve decision of city government was better in the year 2003; 2) most city governments were in low performance in 2011; 3) indicators that caused DEA invalid mainly included the land area transferred via negotiation, the land area transferred via bidding, auction and listing, and further the land area of newly converted as construction land. The paper concludes that government should appropriately play its role in the process of land reserves, considering local economic development and the degree of development of the land market, establishing a reasonable supply plan of land reserves, maintaining the stability of the land market, and promoting the intensive use of land.

land administration; city government; land reserve decision; DEA; performance

F301.2

A

1001-8158（2013）07-0028-06

2013-01-04

2013-05-28

仇兵奎（1973-），男，山西太原人，博士研究生。主要研究方向為土地利用、公共政策。E-mail: qbk123@sina.com