西方發達國家公共危機教育的主要特征及其啟示*

劉 偉

突發事件對公眾的危害程度，除了事件本身的危險，還包括社會公眾抵御災變的能力。公共危機教育就是政府通過各種教育方式提高社會公眾抵御災變能力的過程。公眾自身的危機意識、危機預防能力和危機應對水平是決定政府公共危機管理質量的重要因素。西方發達國家不僅注重強化公共危機管理者的危機管理意識，而且不惜花費巨資對國民進行經常性的危機意識教育和培養，并在現實中產生了非常好的效果。從我國目前的情況來看，整個社會危機意識的缺乏、危機應對能力的低水平是導致公共危機擴大化、復雜化的重要因素?？偨Y西方發達國家公共危機教育的特征，并在我國公共危機教育中加以學習借鑒，是一個重要的理論課題。

一、西方發達國家公共危機教育的主要特征

西方發達國家公共危機教育是其公共危機管理的重要組成部分，在公共危機教育體系、教育內容、教育情景、教育方法、教育結果等方面具有顯著特征，具體來說，有下面五個方面。

（一）教育體系的完整性、層次性

1.教育體系的完整性。西方發達國家的危機教育體系既包括政府如危機教育管理機構，又包括公共組織如各類危機教育培訓機構、危機教育科研機構等，還包括各種民間組織如各種志愿者組織、公益組織等。參與面廣、體系完整，體現出完整性的特征。以美國為例。美國州政府和地方政府具有高度自治權，為加強對防災救災的綜合管理和統一指揮，州政府設有應急管理辦公室作為常設辦事機構，負責州防災救災工作的日常管理和綜合協調。同時，美國聯邦在各州、市、郡都建立了培訓中心和培訓基地，以便于對應急救援人員進行強化訓練。這些培訓機構是對外開放的，可以為愿意參加培訓的組織和個人提供相應的應急培訓。所有的應急工作人員每年都必須參加應急管理的培訓，以提高他們對突發事件的應對能力。如美國加利福尼亞州，州應急管理辦公室是該州政府應急管理的專門機構，負責該州危機教育的管理工作。加利福尼亞州專業化培訓處，負責各機構事故管理的培訓，為地方、州、聯邦、私人部門和外國學生提供培訓，通過教育、宣傳、培訓、演練等方法幫助公眾做好防災救災的準備工作。同時，該州還有50多個志愿者組織活躍在應急教育和培訓中，其中僅紅十字會就有10多萬人。

2.教育體系的層次性。西方危機教育體系既包括對管理者的教育也包括對民眾的教育，既包括學校教育也包括社會教育，具有層次性的特征。如澳大利亞政府設立了全國災害管理學院，用以培養專門的危機管理人才。同時，澳大利亞的應急管理署下面設有教育和培訓處，主要負責社會教育與培訓的開放和執行、應急管理資格標準和課程的開放和維護、應急管理研究和社區教育。還對普通百姓進行危機防范意識教育，如向每戶居民郵寄有關反恐的資料，指導人們在發生恐怖事件時該如何應對。日本從幼兒園起就對孩子進行避險逃生的訓練，通過雜志、錄像以及互聯網介紹應急知識，進行減災知識宣傳。同時面向公眾開設各種減災培訓班，如向企業、社會機構開設消防員培訓班，內容包括防火管理的一般知識、防災人員的責任、應急設備的使用方式、綜合防災操作訓練等內容。日本各地還設有防災體驗中心，免費向市民開放，供民眾親身體驗發生災害時的實景，了解避難方法。

（二）教育內容的豐富性、實用性

1.教育內容的豐富性。西方發達國家的危機教育內容豐富，主要包括危機意識的提高、急救知識的掌握、逃生的要領、自救互救的本領等。德國政府把增強國民的危機意識作為危機管理的一項重要內容，利用“危機預防信息系統”（DENIS）向公眾集中提供各種保護以及危機情況下自我保護的知識，包括應急文化的熏陶、應急知識的教育和應急技能的培訓等內容。在明確各級政府在應急事件中的職責的基礎上，德國政府非常注重公民自身應急素質的培養。政府部門和相關社會組織對公眾開展應急預備、應急應對、災害恢復以及政府與應急方面相關的法律法規、政策等知識的培訓，發放《突發事件預防手冊》。

2.教育內容的實用性。還是以德國為例。在現實生活中，德國政府通過應急部門網站、宣傳手冊等，使每個公民都能了解、掌握以下基本知識和技能：報警需要的信息、緊急呼叫的電話、如何正確報警、家庭緊急文件夾（將一些重要的家庭文件如合同、房屋所有證、出生婚姻證明、存款賬戶登記、保險證明遺囑等在親戚、律師或者銀行中保存這些文件的副本）、緊急情況配套工具、能源無法使用時可緩減能源失效的預防措施、儲存食物和飲料、困難情況下的衛生保持、緊急情況下廣播和其他信息來源等。

（三）教育情境的實踐性、生活性

1.教育情境的實踐性。西方發達國家的公共危機教育注重理論與實際的結合，把枯燥的教育內容通過諸如應急演練、防災演習等具體行動傳遞給公眾。加拿大每年三月的第一周是緊急預案周，通過政府與其他緊急預案社團組織的合作，在全國范圍進行應急演練，目的是增強公眾對緊急預案的關注。在地方組織的引導下，參與各方包括緊急響應者、志愿者組織、非政府組織、大眾媒體和教育機構，通過盡可能逼真的實踐化情境，鍛煉社會對危機來臨時的應急應變能力。在日本，通過應急演練培養危機意識從小學就開始了，孩子會在演練過程中受到教育，一旦發生地震不要慌亂，要保護好頭部，從容有序地躲避。幼兒園的孩子們會被帶到地震模擬車上體會大自然猙獰的一面。救災演練也是美國危機教育的重要內容。每年美國都進行大量的針對自然災害、恐怖襲擊、疾病傳播、核輻射等的救災演練，既有地方政府組織的小規模的演練，也有由聯邦政府或幾個州聯合舉辦的涉及多機構、多部門、長達數日的全面動員的實戰演練。

2.教育情境的生活性。西方發達國家的公共危機教育通過營造生活化的教育情境，將危機教育滲透進民眾的生活之中，從而更易為普通百姓所接受。危機教育從社區生活入手、從公眾的日常生活出發是日本危機教育的一個特點。根據這一特點，日本非常重視社區防災能力的培養，使社區形成良好的居民參與機制，以便于他們受災時在政府救援到來之前可以開展自救與互救。2009年10月，美國加利福尼亞州舊金山舉行了千萬人參加的防震演習，以紀念舊金山大地震20周年，參演者在辦公室、餐館、公共交通工具、學校以及家中演練當強震來臨時如何進行防護、自救、互救。

（四）教育方法的科學性、人本性

1.教育方法的科學性。西方發達國家公共危機教育在方法上的科學性包括兩個方面：一是指其方法使用的科學，二是方法運用時注意科技含量的提高。其既重視通過科學研究使其危機教育方法得到合理使用，又重視現代科學技術的運用。在使用傳統教育方法的同時，通過利用各種高科技手段來提高教育的吸引力和影響力。在英國，政府研發制作出表現地震損失和引發各種問題的危機教育課件。在學校里，通過音像資料、電子地圖和電腦動畫等，形象地再現出地震造成人員傷亡，房屋、道路、橋梁等損毀，醫藥、食品、衣物等必需品短缺，交通、治安等出現混亂，讓受教育者有如臨其境的感覺。在美國，政府通過各政府部門、社區志愿者、紅十字會、計算機網絡等各種傳播渠道向社會進行預警，發布關于危機的相關動態信息，并編制《市民安全應急指南》、《工商企業安全應急指南》等材料，為公眾和企業、組織提供必要的應對知識。美國還專門開發了考驗人們在強震下的應急對策的電腦游戲，讓公眾在游戲的過程中不知不覺地接受危機教育。在日本新都心，兵庫縣在日本政府的支持下建立了人與防災未來中心，利用聲、光、電等現代科學技術，逼真地再現阪神—淡路大地震的場面，全景式地展示了震后恢復重建過程，使人們能夠真實地體驗災害，從而增強憂患意識。同時，該中心還從事防災研究，并組織開展各種災害管理培訓與研修，開設災害應對概論、危機應對時的組織論等課程。

2.教育方法的人本性。西方發達國家在危機教育方法的使用上，從人的需要出發，尊重公眾接受危機教育的身心發展規律，體現出較好的人本性特點。日本作為世界上自然災害最為嚴重的國家之一，海嘯、臺風等“天災”與地震、火山噴發等“地災”的威脅很大，因此，在危機教育的過程中，特別重視體現以公眾為核心的思想，考慮公眾群體的差異。比如，氣象部門以日文、中文、韓文、英文等多種文字向公眾發布預警信息，以滿足不同國籍公眾的需要。

（五）教育結果的顯著性、有效性

西方發達國家的危機教育有顯著性和有效性特性，這是其長期正確開展危機教育的有力證明。美國在“9·11”襲擊剛過，就有許多民眾自發趕往事發地點，參加搜救工作和排隊獻血。這些成熟的公民行為，顯示了社會的強大凝聚力，給了政府以極大的物質和道義上的支持。德國1998年發生的脫軌事件死傷幾百人。在救援中，各種組織的1900名救援人員，還有很多志愿者、39架直升機和354輛車，在兩個小時內都趕到了出事現場，用了兩個多小時就將所有傷員送往醫院。在救援過程中，各種組織的成員各司其職、互相配合，這與事先培訓演練有很大關系。在印度洋海嘯中，當10歲的英國小姑娘蒂莉·史密斯看到海水中有氣泡而且潮水迅速下退時，馬上想到在學校里學過的關于海嘯的知識，預感到要發生海嘯，并告訴了她的母親。于是，在海嘯來臨前幾分鐘，接到她母親通知的近百名旅客從這處海灘撤離，避免了人員傷亡。2003年，日本北海道發生里氏8級地震僅有1人死亡，而同年在伊朗巴姆市發生的里氏6.3級地震中死亡人數竟高達2萬多人，另有5萬余人受傷。據伊朗有關方面總結經驗稱，伊朗人防震意識不夠是這次地震造成重大人員傷亡的重要原因之一，這從另一個側面反映了危機意識教育的重要性。

二、西方發達國家公共危機教育對我國的啟示

西方發達國家公共危機教育所呈現的特征，對我國進行公共危機教育有一定的借鑒意義，主要體現在下面五個方面。

（一）必須建設系統完整、層次分明的危機教育體系

第一，對于我國目前的危機教育體系來說，關鍵是要轉變過去“全能政府”的觀念，將非政府組織納入到教育體系中來。對非政府組織的緊急救助進行專業培訓，使其成員能夠掌握相關的知識、技能和方法，是國際上加強非政府組織應急能力建設的普遍做法。一是非政府組織作為跨部門、跨行業的社會組織，有自己的聯系網絡和社會活動，可以迅速將有關的災害信息和預防辦法傳播到各自的成員；二是非政府組織扎根于社會基層和某些特定人群，其所組織的防災宣傳教育大多簡便易行、因地制宜、貼近實際，有時比政府部門統一編制的宣傳材料更有針對性，更易被特定群體所接受。第二，要將防災教育滲透到社會生活之中，建立多層次、多渠道、多形式的教育系統，實施全民、全程、全方位的減災教育、宣傳、普及和訓練演習，增強減災意識、知識和技能，形成全社會防災減災氛圍，只有這樣，才能提高全社會應對突發事件的能力，才能為有效應對突發事件提供充分的綜合體系保證。第三，要注意將管理層的教育納入教育體系。危機教育是一個復雜的動態變化過程，它既包括普通老百姓的參與和受教育，更離不開政府決策者的組織領導。管理者的危機教育是危機教育系統的一個重要組成部分。

（二）要注重危機教育內容的多樣性和實用性

在各個不同教育階段應采取不同的教育措施。在預防教育方面，要有針對性地進行災害背景、災前征兆、防災準備的宣傳和通報，使公眾掌握觀察、分析災害的知識，在心理上、物質上做好準備。在臨災教育方面，要使公眾在面臨災害時保持清醒和冷靜，具有主動處置事故的應變能力，增強緊急狀態下的服從指揮意識和自救意識，強化自我保護意識。在災后教育方面，要穩定受災民眾的心理狀態，保證災后正常的救災秩序和社會秩序，防止災后可能出現的失控現象，要迅速投入醫治創傷、恢復生產和重建家園的建設中。

同時，教育內容的選擇要注意其在實際中的應用性。在國外，中小學時期應對自然災害的課程是必選的，而且每個學期的成績都要記錄在小學生的成績單里，和文化成績同等重要。公共圖書館里有很多畫冊，以圖片的形式告訴孩子們什么是龍卷風、火山噴發、巖漿等，如果遇到了災難應該怎么辦。就我國而言，在學校里，目前危機教育往往僅停留在書本上，而且很少將其放在與文化課同等重要的地位，很容易導致教育流于形式。這樣的直接后果是教育內容與實際生活嚴重脫鉤，在很多情況下，容易導致危機教育空心化傾向。因此，在選擇危機教育內容時應該將理論與實際結合起來，要將現實應用性作為危機教育內容選擇的一個重要考量標準。

（三）要通過構建富有實踐性和生活性的情境提高危機教育的實際效果

應急演練是危機教育的重要組成部分，通過構建實戰演練情境能夠使人們更加快速地熟悉各種災害情況，可以大大提高救援團隊的互相合作與快速反應能力。同時，通過在實戰情境中的演練，能使民眾對在突發事件發生時應當采取的緊急處理措施、逃生手段、災后恢復中應當注意的程序和途徑有更深層次的理解和嫻熟的應用。因此，情景式應急演練不僅可以發現應急預案中存在的問題，還可以向社會公眾宣傳預案，進行公共安全教育，提高公共安全意識，提高應急行動技能。在這一實踐情境中，需要提高政府管理者的危機意識，提高政府危機管理能力以及政府的危機預警能力。同時，要有針對性地對社會公眾進行危機管理方面的理論、知識的教育和培訓。通過實踐情景的培訓，使政府和公眾對危機的類型以及處理危機的辦法有一個基本的了解和認識。

在組織開展防災救災的教育、宣傳、培訓和演練工作過程中，必須通過生活化的情境構建，有效提高政府、社會組織和公眾應對災害的意識、知識和能力等。普通老百姓所遇到的突發事件，都是在日常生活中所經歷的，因此，從公眾的日常生活出發進行危機教育，既可以讓公眾盡快熟悉危機教育的流程，也有利于在突發事件來臨時懂得如何從身邊開始進行自救和他救。這就要求培訓者在進行危機教育情境構建時，充分利用好各種日常生活環境?？梢愿鶕姷纳瞽h境、居住條件，組織好應對突發事件的演練和培訓。

（四）要注意危機教育方法的科學性和人文關懷

在危機教育中，對方法的使用要注意從公眾實際出發，針對不同對象，采用切合教育對象實際的辦法。比如，針對農村的危機教育，印刷品的印制就需要考慮農村群眾的教育水平，盡量使用簡單易懂的說明，配上豐富多彩的圖片。對在校學生，特別是中小學生，要考慮其年齡、興趣、接受能力，多選擇鮮明活潑的教育方式，以提高其參與感和體驗感。上海市盧灣區教育學院附屬中學專門針對中學生騎車上學進行“駕照”考試，把交通安全教育作為學校生命教育的一個重要切入口，在學校操場上布置了一條“馬路”，放置著模擬路牌、三色交通信號燈等交通工具，和學校周邊的交通情況一模一樣，以此來提高危機教育的實效性。

危機教育的過程中，還要充分考慮公眾的感受，尊重其主體地位，注重人文關懷，注意心理疏導。做到危機教育為了百姓，危機教育尊重百姓，危機教育依靠百姓。公眾危機教育是反危機戰略的一個重要組成部分。在公共危機教育的過程中，如何通過警示宣傳、自救互救培訓、學校教育、社會演習等各種方法和手段，最大限度地提升社會整體的危機應對能力，是危機教育方法運用的目的。要達到這一目的，離不開人民群眾的參與、支持與配合。有些地方為了完成上級交代的任務，搞群眾運動式的教育，一個命令發下去，不管群眾同意不同意，就在社區進行轟轟烈烈的演習，既干擾了群眾的生活休息，也達不到危機教育本該有的效果。同時，還要注意心理疏導方法在危機教育中的運用。突發事件發生時，公眾普遍出現心理失衡、心靈創傷等問題，引起所謂的“應激適應綜合癥”。2004年，臺風“云娜”肆虐過的我國浙江溫州，受災地區有80％以上村民有焦慮和抑郁癥狀，比正常人患病率高4—6倍，其中重度和極高度焦慮和抑郁的人占了三分之一以上。因此，要在非危機時期加強對公眾的危機心理素質的訓練，以提高公眾自身的心理承受能力。

（五）要采取切實措施提高教育效果

西方發達國家在危機教育結果上的顯著性和有效性啟示我們，危機教育的目的是最大程度減少突發事件對人民生命財產安全的威脅。在社會正常狀態下，開展多層次的危機教育、提高公眾應對危機時的心理素質，是政府公共危機管理的一項基礎工程。同時，這種危機教育知識的普及和危機意識的培養反過來又能對公共危機管理和傳播起到正面的推動作用，能促進公眾參與的能動性和理性。能否加強經常性的減災科普教育，讓公眾掌握減災科學知識、約束自己的行為，能否讓公眾切實學會減災技能、災前自防、災時應急、災后救治，不僅關系到能否讓全社會做好組織上的準備，關系到提高應急管理人員和全社會的心理素質、應急能力和防范水平，更重要的是可以直接減少突發事件給社會帶來的沖擊和破壞，最大限度地減少人民群眾的生命財產損失。

公共危機管理是一個系統工程，如果把救災物資的調集準備、緊迫的救災搶險行為視為“硬措施”，那么危機教育更多的則是通過公眾思想意識的提高來應對危機，體現的是一種“軟措施”。二者雖然在公共危機應對中的方式不同，但目的是一樣的，都是如何盡可能降低突發事件對公眾的沖擊。如果危機教育工作做得好，民眾對于災害來臨時可能出現的情況、逃生的要領、急救的知識都非常清楚，遇到災害不慌亂，具備了自救和互救的本領，就可以有效地減少人員傷亡。同時，危機在凝聚全社會的力量應對災害事件中關系重大。我國在歷次抗洪救災等抗擊重大自然災害的過程中，都是在廣大群眾的大力支持下才取得了輝煌的成績。

就整個危機教育系統而言，危機教育體系的構建、危機教育內容的選擇、危機教育情境的設置、危機教育方法的選取，都關系到危機教育的效果，而危機教育的效果反過來又檢驗著危機教育體系、內容、情境、方法的構建、選擇是否恰當、合理。只有在實踐中對這些方面進行辨證把握、科學運用，才能使公共危機教育在公共危機管理中發揮應有的作用。

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