我國農村金融監管法律制度的重構*

王懷勇 鄭若瀚

在新中國成立后的前30年時間里，我國一直實行徹底的計劃經濟體制，農村金融在政府的行政調控下起步、運行，形成了高度集中的金融體制。在這種體制下，金融監管內含于金融調控之中，并不具有獨立的價值和意義。改革開放初期，計劃經濟逐漸轉向市場經濟，現代意義的金融監管開始形成。在當時特定的歷史背景下，金融安全成為農村金融發展的主題和農村金融監管的統攝性理念。隨著金融體制改革的深入，金融效率逐漸得到重視，合規性監管的主導地位在農村金融監管中得以確立。由此，農村金融監管形成了以金融安全為主、金融效率為輔的監管理念。近年來，在現實需求和政策支持的共同推動下，包括小額信貸在內的農村微型金融迅速發展;國外資本開始進駐我國農村金融市場，在為農村金融注入活力的同時也埋下了諸多未知風險。農村金融發展的新形勢催生了農村金融監管理念提升的需要，要求農村金融監管工作將金融普惠理念融入其中，為農村居民提供獲得金融資源的多種渠道和機會，保障金融公平的實現，同時確立以系統性金融安全(針對系統性金融風險防范)為核心的新的金融安全理念，實現金融普惠與金融安全的共融與平衡。農村金融監管理念提升要求農村金融監管法律制度進行更新和重構，配置適應新的理念的制度體系。本文結合當前我國金融監管中的突出問題，有針對性地回應上述理念，對我國農村金融監管的三項關鍵制度的完善予以探討。

一、農村金融市場準入監管法律制度

金融市場準入作為市場主體進入金融市場的門檻，直接影響著金融資源的供給數量和金融公平(或稱金融普惠)與金融效率的實現程度。金融安全固然重要，但市場準入監管對金融安全的保障作用也不容忽視，當然，過度管制反而會醞釀諸多風險。在我國，由于農村的金融需求長期得不到滿足，致使民間借貸暗流涌動，其游離于監管之外，導致相關風險不斷積聚甚至迸發，2012年的溫州民間借貸危機①就在一定程度上反映了這一問題。降低門檻、放松準入已成為農村金融監管的新趨勢。所謂“降低門檻、放松準入”并不是將市場準入監管架空，使其形同虛設，而是要盡量排除不合理、過于苛刻的準入條件，簡化準入申請手續和流程，吸納更多微型金融服務主體進入農村金融市場。“降低門檻、放松準入”也并非放縱風險，而是將監管和風險防范任務在一定程度上后移，從而協調金融安全與金融普惠的沖突，實現二者的共融與平衡。

農村金融市場準入監管中需特別注意對小額貸款公司的業務準入監管(這是現階段我國農村金融市場準入監管的一大缺陷)。小額貸款公司是我國目前以及未來一段時期內農村微型金融發展的主要依靠力量，但小額貸款公司的主要利潤來源常常并不是涉農貸款，由于城市居民和企業貸款較之涉農貸款回報率高、風險指數低，所以小額貸款公司具有弱化涉農貸款業務的內在動力和傾向。因此，在業務準入監管方面務必對小額貸款公司的業務范圍進行嚴格審查，明確將涉農貸款業務作為小額貸款公司的一項準入條件，使小額貸款公司切實承擔起服務農村金融的使命。另外，按照銀監會和中國人民銀行2008年聯合發布的《關于小額貸款公司試點的指導意見》，“小額貸款公司依法合規經營，沒有不良信用記錄的，可在股東自愿的基礎上，按照《村鎮銀行組建審批工作指引》和《村鎮銀行管理暫行規定》規范改造為村鎮銀行”，這無疑是對小額貸款公司的巨大激勵，因為可以吸收存款的村鎮銀行較之只貸不存的小額貸款公司具有更強的“造血能力”和營利能力。然而，村鎮銀行較之小額貸款公司更為嚴格的資本要求卻在一定程度上可能減少涉農融資的便利，這又削弱了金融普惠的效果。因此，在由小額貸款公司通向村鎮銀行的道路上需要更為合理的準入制度設計。

現行關于轉制村鎮銀行的法律規定中的一項實質性限制是《村鎮銀行管理暫行規定》第25條:“村鎮銀行最大股東或惟一股東必須是銀行業金融機構。最大銀行業金融機構股東持股比例不得低于村鎮銀行股本總額的20%。”2012年5月銀監會出臺《關于鼓勵和引導民間資本進入銀行業的實施意見》，將“村鎮銀行主發起行的最低持股比例由20%降低為15%”，但僅僅在發起行持股比例上作調整并不能真正有效地回應前文所提到的金融普惠問題。值得嘗試的一個辦法是創設另一項準入限制，即要求小額貸款公司在申請轉制前有“支農業績”。通過設計小額貸款公司的“支農業績”限制，一方面可以調節市場中小額貸款公司和村鎮銀行的數量比例，另一方面將為小額貸款公司主動拓展涉農業務提供有效激勵，并避免因強制性規定涉農業務指標而造成市場扭曲和效率減損。至于具體的業績指標不宜由法律統一規定，而應由各地方監管機構根據本地區實際情況進行有針對性的設計和規定。總體上，小額貸款公司的“支農業績”考量應涵括以下指標:累計涉農貸款總額、涉貧困農戶貸款總額、涉農貸款總額及其占貸款總額的比例、涉貧困農戶貸款總額及其占涉農貸款總額和總貸款的比例、涉農貸款筆數及其占貸款總筆數的比例、涉貧困農戶貸款筆數及其占涉農貸款筆數和貸款總筆數的比例。

二、農村金融市場運行監管法律制度——以監管權的合理配置為視角

一般而言，農村金融市場運行監管側重于對農村金融機構日常經營行為的規制，農村金融市場運行監管法律制度的完善也應著眼于此。理論上，合理地為農村金融機構設定日常經營行為準則便能夠取得良好的市場運行監管效果，但事實并非如此。監管權的配置作為農村金融市場運行監管法律制度的重要組成部分，其對于市場運行監管的影響絲毫不遜于對金融機構經營行為的監管。監管權如果得不到合理配置，正當的監管邊界就會被模糊乃至被僭越，從而既造成監管機構自身的低效運行，又為農村金融市場良性發育埋下諸多隱患。

客觀地講，農村金融監管權配置的不合理已經成為改進我國農村金融監管工作所面臨的重要問題。當前，我國金融監管主體呈多元化態勢:根據《人民銀行法》的規定，中國人民銀行具有宏觀監管權;在微觀監管方面，銀監會、證監會和保監會依據不同的法律文件也各有監管權;由此形成了“一行三會”的監管格局。具體到農村金融監管問題上，情況更為復雜:地方政府對信用社享有管理權，省級政府組建的省級聯社行使著隱性監管權，近年來發展起來的小額貸款公司由地方政府的金融辦公室進行監管。農村金融監管權的多頭配置必然帶來監管重復和監管真空，同時，很有可能帶來這樣的隱患:地方政府與被監管者共謀，地方政府及其官員出于非公益性目的考慮而輕視風險防控(官員任期的短暫性和風險積累的長期性之間的矛盾很有可能加劇這一問題的嚴重性)。另一個不容忽視的問題是，“中央政府在不斷加強財權的同時，進一步下壓事權，導致地方政府在應對層層下壓的事權時疲憊不堪”②。地方政府主導的農村金融監管在有限的財政支持下很難提高監管的有效性，由此產生的風險不言而喻。

基于以上分析，農村金融監管權的合理配置須著重解決四個問題。第一，確立銀監會的核心監管地位。總體思路是:中國人民銀行負責宏觀性監管，制定和執行貨幣政策，防范和化解金融風險，維護金融穩定，并享有農村金融監管協調權;銀監會、證監會、保監會負責微觀性監管，銀監會回收政府金融辦公室的監管權力包括對小額貸款公司的監管;省級政府除金融突發事件處置權和部分監管協調權外，不享有其他監管權力。第二，弱化省級聯社的管理職能。省級政府減少對省級聯社的直接行政性管理，鼓勵其實現自治，省級聯社對農村信用社的服務和管理向非行政化的方向轉變，鼓勵農村信用社進行股份制改造。第三，構建有效的監管協調機制。各監管機構之間要實現信息共享和協調行動，減少監管重復和由此造成的監管浪費，盡可能避免因監管真空而埋下金融風險尤其是系統性的金融風險。第四，合理劃定監管權與自治權的邊界。考慮到當前我國農村金融市場機制尚不健全，市場自治能力依然較弱，農村金融行業自治組織的發展尚顯滯后的現實，一方面要重視行政性質的監管權的行使，另一方面要注重農村金融行業自治組織的培養和扶持。從長遠考慮，待農村金融行業自治組織逐步組建、發展成熟后，行政監管部門便需要適度放權，行政監管邊界需要相應收縮，最終形成監管權與自治權的良性互動。

三、農村金融市場退出監管法律制度

(一)現行法律制度存在的問題

1.法律體系不健全。當前，我國農村金融市場退出監管最突出的問題在于法律供給不足。我國專門對金融機構市場退出作出系統性規定的法律文件只有2001年國務院頒布實施的《金融機構撤銷條例》，另有一些粗疏的規定散見于《商業銀行法》、《銀行業監督管理法》等法律中。在金融機構的破產方面，至今沒有專門的法律依據。雖然重視重整、拯救問題金融機構是金融監管工作的一項重要內容，但是對于“病入膏肓”、無法救助的問題金融機構而言，有必要設置有序的市場退出通道，以保證金融機構整體的健康。事實上，正是由于金融機構破產法律制度的缺失，導致一些本已積弊頗深的農村信用社無法有序退出市場③而高風險、低效率運營。在法律缺位的情形下，農村金融機構的退出只能依靠行政權力的主導，雖然行政主導具有一定的靈活性，但其處置措施具有不確定性，會不可避免地增加處置成本。

2.制度設計存在缺陷。我國農村金融市場退出制度的最突出問題是，法律關于政府等監管機構對農村金融機構進行接管、救助的規定粗疏、模糊。第一，接管標準模糊。我國《商業銀行法》將接管條件設定為“商業銀行已經或可能發生信用危機，嚴重影響存款人利益”，《銀行業監督管理法》也有類似要求。但如何界定“信用危機”，法律并未給出具體標準，由此帶來實際操作中的尺度不一。第二，政府救助缺乏必要的條件和程序約束。對于農村金融機構的運行，政府常常扮演著隱性擔保人的角色，致使金融機構運營怠于遵循審慎原則，農村信用社無須擔憂會在經營失敗的情況下被強制退出市場。此外，政府在有些情形下不計成本地對農村金融機構的運營施以援手看似在維護農村金融消費者的權益和堅守金融普惠的理念，實際上可能導致相反的效果:大量農村信用社的低效運行造成相當大的福利損失，農村居民所獲得的主要利益并非財產的積極增加而是免于財產減損。

(二)可行的解決方案

完善農村金融市場退出監管法律制度，首要的是健全市場退出法律機制，尤其要填補農村金融機構重組和破產方面的法律制度空白。只有為農村金融機構設定好退出通道，才能真正建立起優勝劣汰的競爭性農村金融市場。目前我國農村金融市場因多數金融機構規模較小而尚不存在“大而不倒”的可能性，但出于長期穩定、高效發展的考慮，政府不能再為運營不良的農村金融機構埋單，否則金融公平、金融安全和金融效率的理念就無從落實。健全農村金融行業市場退出監管法律制度的總體思路是:第一，整合現行法律、法規中關于金融機構撤銷的規定，修改完善《金融機構撤銷條例》，在立法中回應新型農村金融市場主體的法律適用問題。第二，將2010年銀監會發布的《關于高風險農村信用社并購重組的指導意見》的內容予以完善并轉化為法律，拓展其適用對象，將新型農村金融市場主體納入其調整范圍。第三，修訂《企業破產法》或單獨制定《金融機構破產法》，其中專章設定農村金融機構破產的具體制度，對小額貸款公司、資金互助社等新型農村金融市場主體的適用規則作出具體規定。第四，出臺與農村金融市場退出監管相配套的制度和措施，尤其要出臺存款保險制度，以此為依托進行大規模農村信用社清理工作，做到既貫徹金融安全與金融普惠理念，又不引發農村信用恐慌和農村經濟秩序的紊亂。具體而言，農村金融市場退出監管法律制度重構應圍繞以下兩大方面進行探索:

1.農村金融機構接管標準的確定。鑒于目前“信用危機”標準的模糊性，可引入其他標準如資本充足率標準和償付能力標準來考量農村金融機構的接管條件是否成熟。前者是指，當金融機構的資本充足率低于某一標準時，監管機構應適時進行接管。目前我國在針對新型農村金融市場主體的立法中已經開始使用這一標準，如《村鎮銀行管理暫行規定》第51條規定“對在規定期限內仍不能實現有效重組、資本充足率降至2%及2%以下的，應適時接管、撤銷或破產”，《貸款公司管理暫行規定》第33條規定“對限期內不能實現有效重組、資本充足率降至2%以下的，應責令投資人適時接管或由銀行業監督管理機構予以撤銷”。農村金融市場退出監管法律制度可以以上述規定為藍本，將資本充足率標準寬展應用于村鎮銀行、貸款公司之外的其他類型的農村金融機構。償付能力標準是指當金融機構無力償付債務時，由金融監管機構對其進行接管。“無償付能力”的認定一般有兩種方式:一種是資產負債檢驗，即負債超過資產的，視為無償付能力;另一種是權益檢驗，即不能償還到期債務的，視為無償付能力。在目前條件下將資產負債檢驗方式適用于銀行業比較困難，可將權益檢驗方式與資本充足率標準并用來考量農村金融機構是否需要接管。

2.農村金融市場政府救助法律制度的完善。為避免政府救助過度，應為政府救助農村金融機構設置必要的條件④。值得嘗試的方案是:規定政府只有在滿足以下條件時才能對農村金融機構施以救助:(1)政府救助起到實質性作用，即經過救助金融機構能夠在適當的時期內恢復經營能力;(2)成本收益分析后政府救助的成本不至于不合理地高于收益，即將成本控制在最低限度內;(3)政府救助對農村金融市場扭曲產生最小程度的影響;(4)政府救助應維持在合理的期限內(最長6個月或1年);(5)必要時鼓勵私人資本參與救助。另外，政府在拒絕救助時，必須設計對存款農民的損失進行合理補償的方案。金融安全與效率的實現不應以犧牲農民正當利益為代價，忽視消費者保護水平與社會可接受程度的監管必然招致對其正當性的質疑。

注釋

①2012年中國人民銀行溫州市中心支行發布的《溫州民間借貸市場報告》顯示，溫州民間借貸市場規模約1100億元，民間借貸利率處于階段性高位，年綜合利率水平為24.4%。2012年中秋節前后，被冠以民間資本“晴雨表”的溫州經歷了一場罕見的民間金融風暴。9月21日晚，溫州最大的眼鏡企業——浙江信泰集團董事長胡福林因欠款出逃，引發一批有信譽的企業甚至是龍頭企業陷入了“倒閉潮”，公司關門、員工討薪事件迭起。不少中小企業的負債中，銀行占三成、民間高利貸占七成，高利貸成為引爆溫州式金融風暴的禍根。②張怡等:《衡平稅法研究》，中國人民大學出版社，2012年，第69頁。③2012年7月，河北省肅寧縣尚村農信社正式進入破產程序，成為全國首家被批準破產的農村信用社，學者們由此似乎看到了農村金融機構市場退出機制改革的曙光，然而后來不無遺憾地發現，該農信社早在2001年就已經停止營業，2006年就依法申請了破產，直到2012年3月其破產申請才幾經周折被法院受理，這也從側面反映出監管機關在農信社破產問題上的猶豫不決。④從策略上講，不宜對政府救助條件作出過于精確的設定，反而可以應用“建設性模棱兩可”規則，將政府救助條件有意設計得模棱兩可，使得問題金融機構不能確定自己能否得到救助，由此形成一種潛在壓力，促使其在日常運營中謹慎行事。

［1］王志勤.論我國金融機構市場退出法律機制的建構［J］.華東師范大學學報(哲學社會科學版)，2011，(6):87.

［2］李靜瑕.首例農村信用社破產樣本:“消失的農信社”［N］.第一財經日報，2012—07—23.

［3］［美］哈維爾·E·杰克遜，［美］小愛德華·L·西蒙斯.金融監管［M］.吳志攀等譯，中國政法大學出版社，2003.349—350.

［4］邢會強.問題金融機構處理中相關政府部門之職責劃分［J］.首都師范大學學報(社會科學版)，2007，(1):123.