構建河北山區生態補償機制的思考

王麗君

【摘要】文章通過分析生態系統優化是區域發展的客觀要求及河北山區生態功能戰略地位和河北山區生態安全問題，提出了建立健全河北山區生態補償機制的建議。

【關鍵詞】河北，山區，生態補償機制

一、生態系統優化是區域發展的客觀要求

區域發展是社會、經濟和生態時空耦合的過程。其中，社會進步、經濟發展是人類社會精神文明和物質文明發展的過程，生態環境保護和生態修復則是追求可再生資源的良性循環等的生態文明發展過程。區域發展是經濟發展、社會進步和生態系統優化的內在統一的區域發展系統過程，其中經濟發展是主線，社會進步是標志，生態系統優化是基礎，三者互相促進、相得益彰，是區域科學發展觀。區域發展主要取決于經濟發展，經濟發展是追求農業生產水平的提高，繼而是食品、紡織等輕工業的發展，區域發展是以解決溫飽為目標，追求經濟增長成為區域發展的主要推動力。當一些產業或區域在經濟發展過程中異軍突起，區域差異日趨明顯，導致城鄉差距、貧富差距、區域發展嚴重失衡等消極社會問題日益突出時，區域發展戰略決策就必須考慮社會進步和社會公平，而不能僅僅是看經濟發展的效率。工業化、城市化發展到一定程度，進入大眾消費階段，生態環境破壞、資源稀缺日益加劇時，生態文明建設的重要性也就更趨突出。

二、河北山區生態功能戰略地位

河北山區面積占全省國土面積的52.3%，屬以流水侵蝕為動力的季風濕潤、半濕潤地區，是山地災害集中發育區，除了山區自身的滑坡、泥石流、山洪等災害外，它往往又是造成海河中下游洪澇災害的重要原因，是構成京津及河北沿海地區生態安全與社會經濟發展的重大威脅。河北山區發展相對滯后，對河北GDP和稅收的貢獻率較小。但它在河北可持續發展中，扮演著十分重要的戰略角色，其許多功能是平原區所不可代替的。譬如，它對平原的生態屏障和保護作用?？梢哉f，沒有山區經濟、資源、空間的支撐和生態屏障，就沒有平原的可持續發展。

山地的重力作用，推動山地水體和地表物質向平原遷移。山地地表水文過程的改變，直接觸發平原洪水、干旱過程的發生。特別是山區暴雨對觸發河流中下游洪澇災害，起著重大作用。海河洪澇災害，無不與其河源區、上游山區水文過程的變化有直接關系。山地的斜坡重力過程，是水土流失的根源。而水土流失所產生的泥沙，又成為山地向平原、河流、湖泊，乃至海洋輸送的重要物質，這實際上也是造成平原洪澇災害的重要原因。平原經濟發達區和城市區為其發展需要，多年來迫使山區強化資源開發，造成森林銳減、草場退化、水土流失、山區災害頻繁。因此，平原區既是山區環境變異的生態受害者，又是山區生態惡化的始作俑者之一。

京津及河北經濟發達區主要集中于沿海、平原和河流的中下游地區，是當代中國社會經濟的精華地帶，但是其生態安全、環境安全、資源安全（特別是水資源保障）卻主要受山區牽制。沒有山區的生態建設，就沒有其生態安全保障。河源和山區，即河流的上游都對中下游的旱、澇、洪、泥沙等的變化，起著重要的影響 。山地的生態功能，不僅是山區本身持續發展的基礎，而且是京津冀特別是河流流域中下游的屏障和保障?？傊絽^既是平原和河流流域中下游地區的生態屏障，但同時，也可以對平原和中下游構成嚴重的生態威脅。關鍵的因素在于山區地質、地形、植被、土壤、氣候、水文等條件的組合和人類活動的性質，是否有利于生態系統的穩定。

三、河北山區生態安全問題分析

1、生態安全形勢。長期以來，河北山區居民為增收而擴大耕地、陡坡墾殖、超載放牧。結果導致廣大山區普遍存在嚴重的土壤侵蝕、水土流失、森林銳減、草場退化、沙化，并誘發嚴重的多種山地災害。而農藥、化肥的濫用，又引起土壤和農作物的嚴重污染，農產品質量嚴重退化。山區生態破壞，農業生態環境惡化，不僅威脅山區農業的發展和山區居民的生態環境安全，而且構成對流域中下游的危害。為此，對山區進行生態恢復與重建，將山區建成河北生態安全屏障，已成為全省人民的心愿。因此，建立健全生態補償機制是扭轉不利的生態安全形勢的戰略選擇之一。

2、退耕還林存在的問題需要生態補償機制的完善。退耕還林工程增加了項目區的森林覆蓋率，在一些項目區產生了一定的水土保持效益。同時，工程未能優先退耕陡坡地并按照科學規律進行綜合治理，影響了生態效益的發揮。首先是，陡坡地，特別是25度以上陡坡地的水土流失嚴重，陡坡地優先退耕目標沒有實現。其次是不適當地退耕還林，且沒有優先安排種草。由于有些地方退耕還林沒有很好地遵循自然規律，很多不適宜種樹的地區，造林成活率低。再次是工程擴大化導致部分農田不適當退耕，導致退耕還林工程投資巨大，成本有效性不高。四是退耕還林補助暫時增加了部分農戶的收入，但并沒有很好地解決農民的長遠生計問題。國家補助增加農民收入的效應只是暫時性的，一旦補助停止，靠國家補助脫貧的農戶將可能出現返貧現象。因此，在沒有有效的配套政策的情況下，僅僅依賴短期補助的單一措施很難同時解決脫貧和替代生計問題，并換取長期的生態成果?？梢哉f，無論從替代產業發展、就業轉移、植被恢復，還是政策延續性看，退耕還林工程的社會經濟可持續性、生態可持續性和財務可持續性都存在較大問題。

四、建立健全河北山區生態補償機制的建議

1、形成長期補償制度安排，保障河北山區社會經濟可持續性。生態建設成果得以鞏固的前提是，山區農戶必須從生態保護或建設中直接獲得長期穩定的補償收益。然而，目前退耕還林地區發展替代產業是以促進林業、林果業和畜牧業為重點，在脆弱的生態背景和社會資本相對薄弱的條件下，發展林業和畜牧業效益低下，替代產業難以形成規模，農民從替代產業獲益的前景并不樂觀；在現行工程政策本身并不具備直接創造新的就業機會的功能，也還沒有長期補助的制度安排。因此，生態補償機制必須充分考慮農民通過投工投勞參與生態建設，采取相關配套政策去提升農民實現就業轉變、從事非種植業活動的能力，使原本受教育水平低的農民，獲得種植業以外的就業機會。

2、配套相關生態措施。生態補償機制實施過程中，應充分借鑒“山水田林路”綜合治理的經驗，采取“坡改梯”、發展農村替代能源等生態治理配套措施，提高生態補償機制的生態效果。生態補償機制所需配套政策（比如農田水利建設、農村產業結構調整、農民就業培訓、農民專業技術組織發展）的實施，必須依賴于政府部門之間的密切配合和協同作戰。制訂、出臺和實施相關的配套政策必須要多個政府部門，比如水利、國土、農業、勞動、教育和科技等部門的緊密合作。

3、提高農民自主權和參與決策程度。河北山區生態補償制度的建立與完善對于改善生態脆弱區的生態環境，確保京津冀生態安全，對防止生態惡化、提高全民生態保護意識、實現可持續發展都具有重要的意義。通過生態補償制度的建立與完善促進河北山區退耕還林、還草和封育，增加山區植被覆蓋，可改善河北山區的生態狀況、促進山區農戶轉變經濟活動方式，促進產業結構調整。尊重農民的參與權和選擇權是生態補償機制建立和健全的一個重要方面。因此，生態補償機制建立過程中，要注重農村社區的能力建設，提高農民專業技術組織程度和農民的參與水平。生態補償一項涉及面非常廣的生態建設工程。重要的是，中央政府要把生態補償機制看作是一項惠民工程，將其作為考核地方政府業績的重要指標。中央有動機、地方有動力、農民有激勵，河北山區生態建設呈現生機和活力就在情理之中了。如果生態補償以生態改善為目標，并且優先加強工程的科學論證和有序規劃，加強多部門協作，并以一個比較合適的補助方案來推進的話，相信生態補償進展會平穩而有序。

4、做好生態規劃，發展替代產業和推進體制改革。我們建議對京津冀生態安全有重要影響的河北山區，通過還林、還草、自然修復等綜合措施進行生態恢復建設，改善生態狀況。對重點不宜林陡坡山地，實施封育為主，人工措施為輔，促進草本植物恢復。為避免補助到期后農戶復墾的風險，政府可采取休耕合同或特許保護協議等方式，分地區、分步驟買斷土地使用權。買斷后的土地應以自然修復為主，實現長期保護的目的。建議先對國家生態安全重點地區進行科學識別，制定相關規劃，在試點的基礎上，總結經驗，逐步推廣。

建議政府做好生態建設規劃的同時，對河北山區制定稅收、投資、信貸等優惠政策扶持中小企業、發展勞動密集型產業和服務業，創造更多的適合當地的非農就業機會，同時通過勞動力非農技能培訓和職業教育，鼓勵發展農民專業技術組織，促進農村勞動力就業結構的轉變和轉移。建議總結和推廣福建“林地承包到戶”等改革措施的經驗，改革河北林業政策體制，鼓勵林農、退耕農戶和其他私人部門開展林業可持續經營。

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