歐美光伏“雙反”調(diào)查的反思

賽迪智庫光伏產(chǎn)業(yè)研究所 ■ 江華

2011～2012年，美歐相繼發(fā)動了對我國光伏產(chǎn)業(yè)的“雙反”調(diào)查。在此期間，我國政府、企業(yè)做出了大量努力，表達了中國與歐美光伏企業(yè)唇亡齒寒的關系，但“雙反”仍然順利立案，并在美國以很高的稅率通過。雖然這其中有許多美歐政府的原因，或通過打壓中國光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展占據(jù)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的制高點，或出于大選的需要成為政客牟取利益的砝碼，但沒有企業(yè)界的支持，“雙反”調(diào)查不會如此順利。我們不禁要問：是什么導致了世界對我國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的敵對情緒？從中我們也可以發(fā)現(xiàn)我國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的深層次問題。

“政府提供補貼”是美歐對我國光伏產(chǎn)品實施“雙反”的重要理由之一。事實上，我國對光伏制造業(yè)補貼很少，針對光伏應用的補貼也僅是在近兩年才開始啟動，而且總金額相比成熟的歐洲光伏市場來說是九牛一毛。與此對應，歐美在大規(guī)模補貼光伏發(fā)電市場的同時直接用資金資助、稅收抵免、電價優(yōu)惠等政策補貼光伏制造業(yè)的發(fā)展，僅美國Solyndra就獲得了美國政府5.35億美元的貸款擔保。

然而，我國光伏企業(yè)的“困而不倒”以及地方政府對困難光伏企業(yè)的救助加深了國外對我國光伏行業(yè)存在補貼的誤解。中國的產(chǎn)能過剩造成了全球性的產(chǎn)能過剩。國外企業(yè)大量破產(chǎn)，中國的光伏企業(yè)作為產(chǎn)能過剩的“罪魁禍首”在面臨巨大虧損與巨額債務的同時卻屹立而不倒，國外的行業(yè)界人士必然不會理解。

同時，由于中國缺乏健全規(guī)范的市場化退出機制，企業(yè)家對此也不積極，即使停產(chǎn)也不進行破產(chǎn)清算，甚至在市場向好時，可能死灰復燃恢復生產(chǎn)。而出于保住就業(yè)、GDP增長、防止借貸危機的考慮，部分地方政府甚至通過國有化光伏企業(yè)，或以注資的形式對本已陷入債務危機的企業(yè)加以直接資助，由此導致我國光伏產(chǎn)能的兼并整合困難重重，產(chǎn)能過剩的局面遲遲得不到緩解。

“傾銷”則是美歐對我國光伏產(chǎn)品實施“雙反”的另一個重要理由。中國光伏產(chǎn)品在全球市場上低廉的定價確實擠壓了國外光伏企業(yè)的生存空間。但中國光伏產(chǎn)品售價與成本的倒掛并不是來自企業(yè)主動壓低價格以傾銷手段打擊競爭對手的需要，而是政府、銀行、企業(yè)三種推手下盲目擴張造成的產(chǎn)能過剩，以及市場監(jiān)管缺乏造成的行業(yè)秩序混亂共同作用下的結(jié)果。

在歐美發(fā)動“雙反”調(diào)查時，我國各個行業(yè)協(xié)會、企業(yè)、專家在各個場合都公開表示，中國的光伏組件產(chǎn)品出口不存在傾銷的行為，中國在全球范圍內(nèi)能實現(xiàn)較為低廉的價格是由于中國企業(yè)的規(guī)模效應、成本控制與配套完善。但大企業(yè)的承諾并不能阻止中小企業(yè)的瘋狂。由于門檻過低，加上市場、地方政府、銀行的助推，眾多不了解光伏行業(yè)本質(zhì)的企業(yè)進入光伏產(chǎn)品生產(chǎn)，至2012年我國光伏產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能已經(jīng)達到40GW，而全球2012年的市場需求也僅為32GW，我國僅為4.5GW，產(chǎn)能供需嚴重失衡。

在行業(yè)暖春時，這些企業(yè)可以從龐大的光伏市場中分得一杯羹；但市場一旦進入寒冬，部分企業(yè)出于回收現(xiàn)金流、拋售庫存、搶占市場占有率的考慮不惜血本大肆壓低產(chǎn)品售價，或出售劣質(zhì)光伏產(chǎn)品，擾亂市場秩序，由此拉動光伏產(chǎn)品均價不斷下滑。魚龍混雜的市場環(huán)境損害了整個行業(yè)面，目前我國絕大多數(shù)的光伏企業(yè)出現(xiàn)連續(xù)四個季度以上的虧損，有的毛利率已經(jīng)為負值。

國外企業(yè)界對能否進入我國光伏市場充滿擔憂。我們曾經(jīng)與多位歐洲光伏行業(yè)界人士有過交流，他們最關心的問題之一是：中國即將替代歐洲成為全球最大的光伏發(fā)電市場，在中國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展時，歐洲市場對中國符合條件的光伏企業(yè)完全開放，從而拉動了中國制造業(yè)的發(fā)展，而在中國光伏市場快速崛起之后，能不能對國外的光伏制造企業(yè)完全開放。國外行業(yè)界人士普遍擔憂，由于中國光伏的產(chǎn)能遲遲得不到削減，中國會不會出于消化國內(nèi)過剩產(chǎn)能的需要而出臺任何針對國外企業(yè)的限制性政策。

事實上，F(xiàn)irst solar、MEMC等均開始嘗試進入我國光伏發(fā)電市場，但仍困難重重。其中重要的原因不是由于我國市場存在排外性，而恰恰是因為我國光伏市場自身仍然尚未建立一套完善和健全的管理體系。

由于沒有一個明晰順暢的管理體制，國外企業(yè)在國內(nèi)進行光伏電站開發(fā)時往往不知所措，四處碰壁，因而會生出國內(nèi)市場對國外企業(yè)限制的誤解。全球光伏企業(yè)發(fā)展的趨勢之一是逐漸由終端產(chǎn)品生產(chǎn)向下游電站開發(fā)與運營延伸。相信，如果中國市場的開發(fā)管理、并網(wǎng)制度以及補貼政策更加完善、透明和健全，并向世界表達開放的姿態(tài)，反對此次歐美“雙反”的光伏企業(yè)將會越來越多。

政府并沒有很好地對光伏市場進行監(jiān)管、完善科學規(guī)范的管理體制、營造良好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，反而在光伏前期的非理性擴張與后期的非理性救助中直接介入產(chǎn)業(yè)，干預市場發(fā)展，這種舍本逐末的方式是我國光伏產(chǎn)業(yè)面臨困境的重要原因之一。因此，政府需要轉(zhuǎn)變思路，由市場干預者轉(zhuǎn)向市場監(jiān)管者，通過建立科學明晰的市場運營規(guī)則完善產(chǎn)業(yè)的發(fā)展環(huán)境，讓每個企業(yè)都帶著“鐐銬”跳舞。至于產(chǎn)業(yè)如何發(fā)展，企業(yè)如何運營，留待市場最終檢驗。為此，我們提出以下幾點建議：

通過綜合措施建立光伏行業(yè)準入門檻，加大規(guī)范行業(yè)發(fā)展力度。創(chuàng)新企業(yè)的退出機制，建立完善一整套企業(yè)破產(chǎn)、清算、重組的程序制度，并引導企業(yè)加以實施。鼓勵優(yōu)勢企業(yè)通過資金、技術、品牌等開展兼并重組，減少惡性競爭，淘汰落后產(chǎn)能，逐步形成產(chǎn)業(yè)集中發(fā)展優(yōu)勢。加強頂層設計與規(guī)劃，統(tǒng)籌制定國家與地區(qū)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，引導產(chǎn)業(yè)合理布局和資源整合，提高產(chǎn)業(yè)集中度。杜絕地方政府通過各項優(yōu)惠政策盲目引導光伏項目擴張或盲目救助光伏企業(yè)。

以我國自主知識產(chǎn)權(quán)為基礎，按照市場需求及企業(yè)技術水平，會同有關標準主管部門、光伏制造企業(yè)與光伏產(chǎn)品應用企業(yè)，制定完善光伏產(chǎn)品、系統(tǒng)安裝、并網(wǎng)檢測等各項標準。建立健全光伏發(fā)電項目建設的工程管理體系與規(guī)范，加快光伏產(chǎn)品及應用的強制檢測認證體系建設。促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展及系統(tǒng)安裝與并網(wǎng)的規(guī)范化、標準化發(fā)展。

簡化和規(guī)范光伏電站建設與運營的各項審批程序。加強光伏發(fā)電項目的工程驗收和監(jiān)督，保障光伏發(fā)電項目質(zhì)量。協(xié)調(diào)電網(wǎng)企業(yè)加強配套電網(wǎng)建設，推動光伏發(fā)電有效并網(wǎng)。建立簡捷高效的并網(wǎng)服務體系，完善并網(wǎng)收費標準。制定適合分布式光伏發(fā)電規(guī)模化應用的價格補貼政策，完善大型地面電站的價格補貼時限。確保補貼資金的準確、及時、足額發(fā)放。

加大產(chǎn)品質(zhì)量檢查與執(zhí)法力度，對于生產(chǎn)并銷售沒有通過強制性檢測認證的產(chǎn)品，擾亂市場秩序的企業(yè)給予堅決打擊，對于不遵守行業(yè)管理規(guī)范的行為加大處罰力度，情節(jié)嚴重的取消運營資格。