我國統籌城鄉養老保險制度研究評述

楊文明，韓 燕

(天津大學管理與經濟學部，天津300072)

當前我國已開始進入著力破除城鄉二元結構、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的重要時期，統籌城鄉養老保險制度的呼聲越來越高，相關問題也越來越多地得到政府和學者的關注。本文搜集了近十年來有關學術期刊就統籌城鄉養老保險制度的必要性、整體思路、路徑步驟等代表性研究文章，并對其進行歸納總結和評述，以期對我國建立統籌城鄉的養老保險制度提供理論參考與借鑒。

一、統籌城鄉養老保險制度的必要性

現行社會養老保險制度存在的諸如參保率低［1-2］、城鄉差距大［3-5］、制度碎片化［6］等問題需要通過完善制度安排、實行城鄉養老保險統籌來解決。學者們對建立統籌城鄉養老保險制度的必要性已由爭議到肯定，對統籌城鄉養老保險制度的戰略性意義和必要性，已逐步達成或接近達成共識。

(1)統籌城鄉養老保險制度是實現社會公平的需要。鄭功成(2007)認為，社會保障公平原則的最充分體現，是建立覆蓋全民的社會保障體系，讓全體國民普遍享受社會保障［7］。我國城鎮和農村公民由于身份不同，其所獲得的社會保障待遇有巨大差別［8］，這本身就是極大的不公［4］。統籌發展城鄉養老保險制度，為城鄉居民提供均等化的養老保障及服務，使他們老有所養是實現我國社會公平與正義的重要手段［9-10］。

(2)統籌城鄉養老保險制度是構建和諧社會的需要。和諧社會的本質要求就是要實現社會中不同群體、不同階層、不同產業間的人們平等地享受生存與發展的各種權利，實現城鎮與農村的良性互動與協調發展［9］。統籌城鄉養老保險，縮小城鄉不同階層間的經濟差距，對實現社會的和諧與穩定具有積極推動意義［9-10］。

(3)統籌城鄉養老保險制度是應對農村人口老齡化等問題的需要。與城市相比，農村的老齡化人口更多，速度更快，農村的養老問題壓力更大［5，8］，到 2050年，每2.5個農村勞動力就要供養一位老人，建立農村社會養老保障制度，統籌城鄉養老保險是應對農村人口老齡化的明智選擇［4］。同時，由于農村經濟和社會的轉型，家庭小型化、青壯年人口大量流入城市、農村土地保障功能的日益下降［8］，再加上農民文化價值生活觀念的變化，年輕一代按傳統形式照料老人的意愿已下降［11］，農村傳統的養老保障功能已經弱化。未來中國養老的重點不是在城市而是在農村，所以統籌城鄉養老保險制度的必要性日益突出［12］。

(4)統籌城鄉養老保險制度是破除城鄉二元結構、完善我國養老保險制度體系的需要。沒有農村社會保障，我國的社會保障體系就不可能健全［13］。統籌城鄉社會保障制度有助于彌補日益擴大的城鄉收入差距和社會保障水平［14-15］，可以幫助消除阻礙勞動力自由流動的制度性因素、提高農民工收入水平，從而加速城鄉二元經濟結構的解體，加快完善我國養老保險制度體系的進程［9］。

另外，統籌城鄉養老保險制度還有利于加快社會主義新農村的建設、有利于我國的城市化建設，是社會主義市場經濟發展和農村自身經濟發展的需要［16］。可以預見，在未來相當長一段時間里，統籌城鄉養老保險的工作將成為政府的一項重要工作。

二、統籌城鄉養老保險的可行性

統籌城鄉養老保險具有很大的必要性，但建立城鄉統籌的養老保險制度在我國目前的情況下能否實施，即可行性如何，學者們對此產生了一些爭議。

陳平(2002)認為，在擁有13億人口、區域發展高度不平衡的中國，要建立統一的社保體系，在經濟上將是烏托邦式的“洋躍進”［17］。凡是實行統一社保制度的發達國家，政府稅入要達GDP的30% ～50%以上，而中國政府的預算內財政收入僅占GDP的15%左右①。根據這些數據，陳平推測出當時統一養老保險制度在經濟上不可行，是一種短視政策。

而童廣印等多數學者認為我國已達到建立覆蓋全民養老保險制度的條件了。主要理由如下:首先，國家高度重視，黨的十七大報告中就提出“統籌城鄉社會經濟協調發展，加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系”［18］。其次，我國經濟實力不斷增強，2008年GDP規模達到30.07萬億，財政收入達到6.13萬億，人均GDP超過3 000美元，說明國家的綜合經濟實力大為增長，為統籌城鄉養老保險奠定了很好的經濟基礎［3，18，19］。再次，在制度政策方面，國家已相繼發表文件明確提出建立農民工、被征地農民和多種形式的農村養老保險制度［19］。最后，越來越多的人意識到參加社會保險的重要性，農民的參保意識逐漸提高［20］。由此，建立覆蓋全民的養老保險體系的政治、經濟、政策制度、社會心理等條件都已經成熟。

實際上，以上學者貌似對立的爭議是可以統一的。陳平(2002)認為，建立全國統一的養老保險制度在經濟上不可行，卻并沒有指出“統一養老保險”的標準究竟是低標準、中標準還是高標準。同時我國現今經濟發展很快，稅收收入占GDP的比重不斷提高，與2002年期間的水平已不可同日而語。同樣的，童廣印等要建立的“覆蓋全民的養老保險”也沒有說明標準。假如我們認為，陳平所要建立的是高水平的“統一的養老保險”，所以不可行，而童廣印要建立的是較低水平的全民養老保險，所以現有的條件已具備，是可行的。這樣兩派的爭議實際上并不存在。因此應先設立一定的標準才能具體論證方案的可行與否。

黎民、傅征(2009)以城保標準作為參照，通過測算得出，如果按城保標準對農村居民的適齡人口支付保險費，將存在7 102.52億元人民幣(2005年數據)的資金缺口。即使考慮到當年政府可能的轉移支付407.16億元，依然存在6 695.35億元的資金缺口，他們以2005年數據為基準，按歷史數據調整后年均復合增長率進行預測，得出如果農村居民按城保標準繳納養老保險，時機成熟的時間點大致為2033年［21］。

本文認為，在我國目前城鄉差距、地區差距比較大的國情下，大部分農村沒有足夠的經濟實力實現城鎮企業職工所繳納和享受的養老保險費的水平，而完全依靠國家財政補助在相當長的時期也是不可行的，如果國家目前就承擔起建立城鄉統一養老保險的財政責任，就會使“政府成了‘吃飯的政府’了”［22］。因此，目前建立全國上下與城保標準相一致的養老保險是不現實的。同時，由于社會保障水平的剛性特征，也很難通過降低城鎮職工的社會保障水平來實現城鄉統籌［23］。但這并不是說統籌城鄉養老制度現階段不能推行，毫無疑問的是，統籌城鄉養老保險是我國養老保險制度的大趨勢，也應成為政府有關部門長期的工作目標，現在就應該明確統籌城鄉養老保險的思路，加大對城鄉特別是農村養老保障的投入，分步驟、分階段進行。

三、統籌城鄉養老保險的整體思路

我國社會養老保險的最終目標是建立覆蓋全民的統一的社會保險制度，使全體居民老有所養、老有所依，共同享受社會經濟發展成果。而對于實現全民覆蓋這一目標所采取的方式，學者們總體上可分為兩種類型:一種為“分派”主張，即在維持現有城鎮基本養老保險制度不變的情況下，為“農民工”和“農民”分別建立獨立的養老保險制度，這是典型的“碎片化”模式;另一種是“統派”主張，重構當前的社會養老保險制度，打破城鄉、職業與戶籍界限，建立單一的基本養老保險制度，即全國一個制度，一種規則，這就是“大一統”模式［24］。

1．“分派”觀點

大部分學者認為我國應實行“碎片化”的養老保險模式，原因是我國存在嚴重的二元經濟結構。“分派”學者對于統籌城鄉養老保險提出的大致思路是，先為不同的群體建立“碎片化”的養老保險，達到養老保險的全民覆蓋，然后再實現“碎片”間的有效銜接。該派可分為以下兩種較有代表性的觀點。

一是以農村養老保險為基點的統籌模式。劉先華［25］，童廣印、薛興利［26］，曹信邦［27］等學者認為統籌城鄉養老保險應以農村養老保險制度的建設作為重點，只有加快構建農村養老社會保險制度框架，城鄉養老社會保險制度才有銜接的基礎。為此，政府應大力發展農村社會養老保險事業，增加財政投入，彌補城鄉間在養老保險制度方面的差距，加強農保與城保的相互協調與銜接［28-29］。這種模式的特點是優先發展農村養老保險，提高農村養老保險投入，“追上”全國的養老保險水平。

二是建立多元發展、“拼接”式的養老保險統籌模式。徐秋花、侯仲華［30］，袁文全、邵海［31］，許海燕［4］等認為統籌城鄉養老保險應建立一個多元的養老保險體系，體系中包括城保、農保、農民工養老保險、失地農民養老保險等。耿永志等［32］提出覆蓋城鄉要處理好“新農保”與城保、農民工、失地農民養老保險的制度銜接問題，解決好人口在城鄉之間、行業之間以及職業之間流動所產生的養老問題，最終建立起城鄉統一的養老保險體系。這種模式的特點是把農村養老保險制度根據實際狀況分塊劃分、分塊設計、多元發展，注意不同制度之間的接口，通過制定不同的板塊政策，使之“拼接”成統一的養老保險制度體系。

2．“統派”觀點

鄭秉文、齊傳君［24］認為，城鄉二元結構不是建立“大一統”社會養老保險的障礙。我國嚴重的二元經濟社會結構只是養老保險制度設計所要考慮的社會和經濟背景，不應該成為制度模式選擇的桎梏。我國目前建立的“碎片化”社會保險制度，以建立農民工養老保險為例，眼前看是好事，因為它免除了目前由于異地轉續社保關系而遭受的“便攜性損失”;中期看是壞事，因為它不利于城鎮化進程、引發新的矛盾以及較多的養老金支付結算問題;長期看后患無窮，因為它把矛盾推向未來，導致社會長期不穩定。

基于這種認識，鄭秉文［24］提出要建立“大一統”的養老保險制度，實現繳費率、替代率、利率、制度約束與管理體制的全國統一，具體思路是改革城鎮基本養老保險制度，讓其適合覆蓋農民、農民工，進而覆蓋全民，建立全國范圍統一的社會保險制度。牛桂敏［18］、魏宣利［1］提出具有可選擇性的統一養老保險制度的設計，全體居民不分戶籍都可參加統一的城鄉居民養老保險，繳費、待遇等方面城鄉標準相同;將養老保險制度分為非繳費型養老補貼制度和繳費型養老保險制度兩部分，個人繳費標準可自由選擇檔次，繳費全部進入個人賬戶;而養老補貼標準也根據各地經濟運行、價格指數、生活水平的差異劃分幾個檔次。

“大一統”養老保險制度的設計注重系統的整體規劃，從長遠的目標出發，目前實現起來比較困難。而“碎片化”模式的養老保險制度實際操作性較強，但制度間的分割需要設計良好的銜接機制來確保勞動力的正常流動。從當前我國的實踐來看，我國城鄉統籌養老保險制度的演進，符合常規政策變化的“漸進性”特點［33］，各地陸續建立了新型農村養老保險制度、農民工養老保險制度、失地農民養老保險制度等，并不斷修補和改進，積極探索制度間有效銜接的途徑和方式。本文認為，這種漸進的、“碎片化”的制度演進方式既保障了原有政策的延續，又不斷向城鄉統籌的總目標接近，符合我國當前的現實改革進程，世界大多數國家城鄉統籌制度變遷也體現了這樣的特點，只要抓住銜接整合的時機，謀定后動，積極推進，應該可以避免類似法國的因碎片化整合失敗而引起社會動蕩的危險［24］。

四、統籌城鄉養老保險的路徑

統籌城鄉養老保險，是一項復雜的系統工程，不可能一蹴而就。從目前的實施條件看，還需要有一個循序漸進的過程，應分層次、分步驟地進行［13］。關于統籌城鄉養老保險的具體路徑步驟，有兩派代表性觀點:

1．三步驟的城鄉統籌路徑

鄭功成［7］認為，我國養老保障體系的建設目標需三步完成。第一步(2008年—2012年):通過建立多元化的養老保障制度體系，實現制度層面上全覆蓋;第二步(2013年—2020年):將養老保障體系進行全面定型、穩定，進而實現人人較公平地享有養老保障及相關服務;第三步(2021年—2049年):進一步推進制度整合與改進，確保人人享有較好的的老年生活。

2．兩階段的城鄉統籌路徑

童廣印、薛興利［19］根據我國經濟發展的具體情況，提出了“城鄉分割→統一籌劃、制度有別→制度統一、標準有別→城鄉一體化”的基本路徑。具體分兩個階段:第一階段(2008—2015年)，用7～8年左右的時間，實現城鄉社會養老保險制度由“相互分離”向“制度統一、標準有別”過程的轉變;第二階段(2015—2030年)，用15年左右的時間，實現城鄉社會養老保險制度由“制度統一、標準有別”向“城鄉一體化”的轉變，最終以產業為界將全體勞動者劃分為農業勞動者和非農業勞動者來實施新的養老保險制度。在第一步中，“制度統一，標準有別”是指企業職工養老保險由雇主和雇員共同承擔費用的繳納，分別進入統籌賬戶和個人賬戶，而農民采取個人繳費和政府補貼，顯然待遇標準是不同的。第二步“制度統一，標準一致”指城鄉養老保險在制度上完全統一，實行城鄉一體化，基礎養老金待遇標準城鄉一致［34］。

劉昌平［35］則提出“先銜接再統一”的兩步法。首先，實現城鄉社會養老保險制度的有效銜接。城鎮基本養老保險制度實現“統賬”分賬管理，做實個人賬戶;農村新型養老保險制度則用財政補貼與部分集體補助建立一個非繳費型社會統籌賬戶，使農村養老保險的模式同城鎮職工的養老保險模式基本一致，設立相應的銜接機制與辦法，減少整合障礙和轉軌成本。第二步，將制度合并，城鎮基礎養老金與農村最低養老金合并建立最低養老金制度或國民養老金制度，城鎮個人賬戶養老金與農村個人賬戶養老金合并建立強制性個人賬戶養老金制度，建立統一的覆蓋城鄉居民的社會養老保險制度。

本文認為，統籌城鄉養老保險是一個漸進的過程，各地區統籌時間階段會有所不同，欠發達地區可能需要較長的時間，而發達地區在較短的時間里就可能完成統籌工作。在具體統籌路徑的研究中，盡管具體階段劃分不同，但學者們的目標和方向基本一致。戴衛東等是先確定城鄉養老保險的制度框架，再完成具體制度間的銜接，最終實現城鄉養老保險的統籌;童廣印等也從制度設計層面進行整體規劃，但其制度設計是不斷完善的，逐步由城鄉分割到統一籌劃、制度有別，再到制度統一、標準有別，最后實現城鄉一體，這期間也包含制度間的銜接;劉昌平在城鄉養老保險制度設計之初就預留了以后城鄉統籌的接口，第二階段的制度合并相當于城鄉標準的統一，其方法仿佛更為清晰和可操作。學者們的研究為城鎮和農村不同群體建立社會養老保險制度，逐步實現各個制度間銜接，最終達到全民一體化的目標，提供了很好的參考。

五、結 語

本文對國內學者關于統籌城鄉養老保險制度的研究進行了歸納總結，認為這些研究對我國統籌城鄉養老保險制度建設具有重要的指導和啟發意義，推動了我國統籌城鄉養老制度改革的進一步發展。但由于研究角度和研究方法的不同，學者們對統籌城鄉養老保險制度的建立思路、路徑步驟等有不同看法，提出了不同的建議，有的地方還存在較大的爭議。這種爭鳴的現象有助于活躍政策思維，開闊政策視野，開拓政策思路，從另一方面也說明了未來進一步進行實證研究和深入探索的必要性。

統籌城鄉養老保險是我國以后養老保險制度發展的重要方向，這一任務紛繁復雜而又牽涉深廣，未來還需對以下若干方面進行進一步研究。

(1)從宏觀政策設計到中觀和微觀層面的制度機制落實的連續研究。審視學者們對統籌城鄉養老保險的研究，可以發現其大多處于宏觀的理論構想層面，還需要進一步進行結合現實的進行具體的政策設計，并深入到中觀和微觀層面進行制度、政策、機制的落實，以有效地實現制度構想。

(2)從經濟、社會、文化、科技等各層面對統籌養老保險制度進行綜合性研究。養老保險制度在不同的發展階段、不同的社會背景下實施，諸如經濟狀況、文化水平、社會心理等，會對該制度產生重大影響并導致產生不同的效果。因此在研究和設計統籌城鄉養老保險制度時，應綜合考慮相關因素，加強多學科、綜合性研究，在此基礎上增強養老保險制度的適應性。

(3)順應時代要求，動態把握城鄉統籌養老保險模式的變化發展，實現漸進性調整和突破性創新的有機結合。隨著我國社會的劇烈變遷，人們對養老的理念和要求也會產生差異，我國現有養老制度下的養老方式、保險模式、養老金收支體系等也在不斷變化，因此城鄉統籌養老制度的調整一定要與未來的經濟社會發展相協調，制度設計要實現漸進性調整和突破性創新的有機結合。動態進行制度設計和政策調整將成為社會保障研究者和工作者永恒的任務。

注 釋:

①此為2002年期間的數據，目前已有不同。2010年我國政府的財政收入占GDP的20%左右，但加上土地出讓收入、各種罰金、收費等收入，這一比重可能高達37%。

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