淺議情報整合聯(lián)動與偵查協(xié)作效益

孫靜晶

(中國人民公安大學(xué)研究生部，北京100038)

新時期，隨著經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型，我國社會生產(chǎn)力快速發(fā)展，人、財、物的流動不斷加快，與此同時刑事犯罪率居高不下，并且犯罪的智能化、數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、集團化日趨明顯，跨區(qū)域犯罪、有組織犯罪、流竄犯罪層出不窮。與傳統(tǒng)型犯罪相比，新型犯罪淡化了地域?qū)Ψ缸锏南拗?，甚至犯罪的行為地與犯罪的結(jié)果地發(fā)生了分離，這對當(dāng)前按屬地管轄原則辦理刑事案件的公安機關(guān)來說是一種挑戰(zhàn)，更是一種考驗。因此，面對新階段、新形勢、新任務(wù)，各地各級公安機關(guān)只有牢牢樹立全國公安一盤棋思想，充分依托旅館住宿信息、道路交通卡口圖像采集信息等系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫和先進的信息技術(shù)網(wǎng)絡(luò)，最大限度地整合現(xiàn)有情報資源，最大限度地加強地區(qū)間信息的共享合作，實現(xiàn)由偵查的一元化向多元化形式轉(zhuǎn)變，由單警種破案向多警種破案轉(zhuǎn)變，才能牢牢掌握同刑事犯罪作斗爭的主動權(quán)，才能實現(xiàn)偵查協(xié)作效益的最大化。

一、影響偵查協(xié)作效益的情報整合問題

偵查協(xié)作就是各地各級偵查機關(guān)在辦理刑事案件過程中相互協(xié)助并積極配合，以及時發(fā)現(xiàn)和證實犯罪的警務(wù)合作行為。情報是決策的基礎(chǔ)，情報的整合與共享正是地區(qū)間偵查協(xié)作的重要內(nèi)容和精髓所在。所謂公安情報整合，就是在辦理刑事案件過程中，通過各種途徑和手段實現(xiàn)情報資源在不同地區(qū)、警種、部門之間的縱橫協(xié)調(diào)、交流共用，用情報共享為偵查工作開辟更為廣闊的作業(yè)空間，由此使得情報高效率地流動，并發(fā)揮其最大效用，實現(xiàn)不同公安業(yè)務(wù)部門之間的合作共贏的目標(biāo)［1］。可見，地區(qū)間情報信息能否實現(xiàn)整合與共享及其程度將直接關(guān)系到偵查破案的效率和偵查協(xié)作的效益。

(一)情報歸屬定性上的區(qū)域化和私有化

目前，在打擊跨區(qū)域流竄犯罪和有組織犯罪的偵查活動中，影響地區(qū)間情報信息整合的最大問題在于各地各級公安機關(guān)對情報信息資源歸屬的區(qū)域化和私有化觀念，它影響到各地區(qū)作為情報信息原生態(tài)地對重建犯罪現(xiàn)場、再現(xiàn)整個犯罪過程的貢獻力，難以使分散的情報碎片整合為相互關(guān)聯(lián)、相互印證的情報信息鏈。長期以來，我國各地各部門奉行“條塊結(jié)合，以塊為主”的雙重管理體制，在案事件管轄上實行屬地管轄，而絕大部分情報信息來源于日常的公安基礎(chǔ)業(yè)務(wù)工作以及社會治安專項行動和重大刑事案件的破獲等渠道，所以地方基層一線實戰(zhàn)部門手頭上掌握著最豐富最鮮活的信息資源。但是，由于目前我國并沒有建立健全完善的情報共享機制和偵查協(xié)作激勵機制，再加上當(dāng)?shù)夭块T出于自身利益的考慮，不愿意將自身占有的情報信息資源無償共享，由此導(dǎo)致了情報整合的困難。

(二)情報整合時序上的滯后性與偵查協(xié)作的被動性

偵查協(xié)作的意義在于在現(xiàn)有的偵查資源條件下，通過調(diào)整和優(yōu)化整個公安系統(tǒng)內(nèi)部各種資源和結(jié)構(gòu)，使得在警力有限的背景下警務(wù)活動的整體功能得到最大限度的發(fā)揮，最終實現(xiàn)以最少的偵查成本獲取最優(yōu)最滿意的偵查收益。但是，在現(xiàn)有的偵查協(xié)作管理模式下的偵查協(xié)作是一種被動式的偵查協(xié)作，即當(dāng)某一案件的偵查遇到了較棘手的困難，且這一困難超出了某一偵查部門所能解決的能力范圍，或者某一問題的解決超過了某一偵查管理部門的管理權(quán)限或范圍時，才進行偵查協(xié)作［2］。這樣一來，情報信息由事前整合變?yōu)槭潞笳希粌H沒有實現(xiàn)對潛在犯罪的有效預(yù)防和對服務(wù)決策的預(yù)警引領(lǐng)作用，而且從全局來看加大了公安部門駕馭社會治安局勢的成本，浪費了大量的警務(wù)資源，自然會大大降低偵查協(xié)作的時效性甚至實效性。

(三)情報整合共享平臺是影響區(qū)域偵查協(xié)作的技術(shù)性瓶頸

在偵查信息化時代背景下，網(wǎng)絡(luò)是實現(xiàn)情報共享最好的載體。隨著公安大情報系統(tǒng)建設(shè)的不斷推進和深入開展，實現(xiàn)公安內(nèi)部各系統(tǒng)數(shù)據(jù)資源整合的需求日益強烈，各警種各部門跨區(qū)域犯罪情報信息系統(tǒng)的互聯(lián)需求日益增多。但是目前現(xiàn)有的技術(shù)平臺與這種需求并不完全對稱，結(jié)合偵查實踐來看，阻礙跨地區(qū)偵查協(xié)作的情報整合共享平臺主要存在的問題是:一方面，犯罪情報信息的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不統(tǒng)一?！扒閳蟛杉瘶?biāo)準(zhǔn)不一，采集信息質(zhì)量不高，不嚴(yán)格遵循數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，或標(biāo)準(zhǔn)修訂滯后等問題，給跨地區(qū)、跨系統(tǒng)數(shù)據(jù)整合、清理帶來很多困難”［3］。另一方面，數(shù)據(jù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范。各地各部門在設(shè)計應(yīng)用平臺時缺乏科學(xué)統(tǒng)一的整體規(guī)劃，數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)庫、系統(tǒng)接口、通信協(xié)議、系統(tǒng)結(jié)構(gòu)等一系列技術(shù)指標(biāo)在各地區(qū)、各警種的業(yè)務(wù)系統(tǒng)建設(shè)階段不同、技術(shù)多樣，不僅導(dǎo)致了重復(fù)建設(shè)和投資浪費，而且使得情報系統(tǒng)應(yīng)用率低，情報整合困難，偵查協(xié)作更無從談起。

(四)績效考核與激勵機制導(dǎo)向欠缺

目前，各地刑偵部門在協(xié)調(diào)和實現(xiàn)地區(qū)間偵查協(xié)作的過程中存在的最大的問題是協(xié)作的相對方參與的積極性不高。一方面，由于當(dāng)前破案才是硬道理，衡量一個地區(qū)刑偵水平的依據(jù)在于破獲刑事案件數(shù)卻不表現(xiàn)為是否積極參與地區(qū)偵查協(xié)作，偵查協(xié)作的參與配合對地方績效考核貢獻率不大。因而從某種程度上看，在現(xiàn)有的考核機制下地區(qū)間偵查協(xié)作的配合是一種良心活兒，積極主動協(xié)助兄弟部門偵查破案算做人情，在警力不足的情況下不參與不協(xié)助也不失其公道。另一方面，由于警力緊張、經(jīng)費不足、民警超負(fù)荷工作是各地公安機關(guān)普遍面臨的問題，在自身人力物力財力尚缺的條件下談區(qū)域間偵查協(xié)作的開展不具有現(xiàn)實性和可能性。

二、加強情報整合提升偵查協(xié)作效能的操作路徑

加強對犯罪情報信息的整合與共享，是公安機關(guān)面對和適應(yīng)新時期新任務(wù)新挑戰(zhàn)的迫切需要，是公安信息化工作和大情報系統(tǒng)建設(shè)的必然趨勢和客觀要求，是實現(xiàn)打擊犯罪由傳統(tǒng)粗放向集約高效轉(zhuǎn)變的具體體現(xiàn)，更是降低警務(wù)合作成本、提高偵查協(xié)作效能的必要之舉。為此，我們可以從以下幾個方面著手。

(一)以大情報觀提升偵查人員的協(xié)作意識

偵查人員是實現(xiàn)區(qū)域偵查協(xié)作的主導(dǎo)。在推進公安大情報系統(tǒng)建設(shè)和地區(qū)偵查協(xié)作的過程中，一方面，刑偵辦案人員必須增強自身協(xié)作意識，樹立情報主導(dǎo)偵查的理念，以便在工作中充分有效地加強與各兄弟單位和偵查人員的情報互通與資源共享。另一方面，偵查人員要轉(zhuǎn)變觀念，樹立情報先行的協(xié)作觀?！胺缸镄畔ⅰ迸c“犯罪情報”的區(qū)別就在于情報的動態(tài)性、時效性和主動性”［4］。要改變偵查協(xié)作工作“從案到人”的單一模式，真正實現(xiàn)情報主導(dǎo)偵查，就必須增強情報先行的意識，只有將事后信息整合轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑扒閳蟮念A(yù)警才能真正做到將案件偵破前置到現(xiàn)實危害發(fā)生之前，才能節(jié)約警務(wù)資源、提高警務(wù)合作的效益。

(二)創(chuàng)新與完善偵查協(xié)作的配套制度

1.刑偵工作的績效考核制度?？己藱C制往往是最好的導(dǎo)向。但是，“從現(xiàn)有的破案數(shù)量的統(tǒng)計規(guī)則來看，協(xié)助其他公安機關(guān)破獲案件，對請求機關(guān)來說是一個絕對值，而對于協(xié)作公安機關(guān)來說只是一個相對值。但公安機關(guān)及其他領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)用來衡量工作好與差、是否完成任務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，往往更看重的是絕對值”［5］。這種工作考核機制實質(zhì)上誘導(dǎo)辦案部門更加注重本部門自身利益而忽視區(qū)域合作的參數(shù)。對此，必須從全局和戰(zhàn)略的高度，并緊密結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，將辦案部門參與地區(qū)間和跨區(qū)域辦案協(xié)作的數(shù)量和質(zhì)量納入績效考核指標(biāo)體系，只有使區(qū)域協(xié)作的工作在考核中有所體現(xiàn)，才能從根本上調(diào)動各地區(qū)各部門參與協(xié)作的積極性和主動性。

2.偵查協(xié)作的區(qū)域聯(lián)席會議制度。實現(xiàn)情報信息資源的整合與共享有兩條途徑:一是交往的途徑，即在發(fā)生跨區(qū)域犯罪活動或需要整合流竄作案的嫌疑人情報信息時，通過需求為導(dǎo)向開展的情報信息整合交流活動;二是交流的途徑，即在日常的業(yè)務(wù)工作中，定期或不定期的指定專門的聯(lián)絡(luò)人員就當(dāng)前的犯罪形勢、治安狀況等有關(guān)事項進行協(xié)商，通過例會為載體進行的情報整合活動。當(dāng)前，一方面，各級偵查部門應(yīng)建立多層次的偵查協(xié)作區(qū)域，并定期召開偵查協(xié)作會議，為各單位研究協(xié)作區(qū)域內(nèi)的犯罪趨勢，研究重大疑難案件及開展其他協(xié)作事項提供平臺［6］。另一方面，各部門應(yīng)協(xié)商制定偵查協(xié)作的制度規(guī)范，以制度規(guī)范的形式保障協(xié)作的開展，防止協(xié)作機制流于形式。

(三)加強情報共享平臺建設(shè)與研究實現(xiàn)協(xié)作的技術(shù)性飛躍

1.實現(xiàn)技術(shù)、資源、共享流程標(biāo)準(zhǔn)體系的統(tǒng)一。“技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一是實現(xiàn)情報共享的最主要的技術(shù)性障礙，建立情報信息共享的標(biāo)準(zhǔn)體系是實現(xiàn)情報信息資源共享的先決條件”［7］。公安情報共享平臺應(yīng)以公安大情報系統(tǒng)建設(shè)為基礎(chǔ)，以警用綜合信息系統(tǒng)和情報信息綜合應(yīng)用平臺為依托，科學(xué)規(guī)劃，統(tǒng)一組織，建立與完善包括技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系、情報信息資源標(biāo)準(zhǔn)體系和共享流程標(biāo)準(zhǔn)體系在內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)化體系。通過規(guī)范共享流程中情報信息收集、整理、分析、研判、應(yīng)用、反饋和評估等環(huán)節(jié)，確保系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、功能、標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性、統(tǒng)一性、規(guī)范性，以最大限度地實現(xiàn)情報整合，最大限度地縮小情報信息孤島。

2.積極研發(fā)公安情報共享協(xié)作系統(tǒng)?！肮矙C關(guān)應(yīng)該從戰(zhàn)略高度對情報共享系統(tǒng)進行整體規(guī)劃和設(shè)計，特別是增加各警種業(yè)務(wù)共用的鏈接、檢索訪問的可應(yīng)用性，同時兼顧各警種、各層次、各部門不同的情報需求，制訂情報共享的服務(wù)目標(biāo)體系，根據(jù)情報工作流程建立適合各警種、各層次業(yè)務(wù)的公安情報共享協(xié)作系統(tǒng)平臺”［8］。在公安情報信息共享系統(tǒng)平臺的設(shè)計規(guī)劃中，要充分考慮各應(yīng)用系統(tǒng)的兼容性，防止各個業(yè)務(wù)系統(tǒng)不能互聯(lián)共享，從而產(chǎn)生“情報壁壘”和“信息孤島”。另外，還要處理好共享系統(tǒng)與各個應(yīng)用系統(tǒng)的關(guān)系、不同層次共享系統(tǒng)之間的關(guān)系。這些關(guān)系如果處理不好，不僅會造成投資和信息資源的浪費，而且會進一步增加基層民警的負(fù)擔(dān)，增加資源整合的難度。

(四)加強和深化區(qū)域警務(wù)合作

1.營造情報共享的文化軟環(huán)境。氛圍能影響一個組織的發(fā)展。公安情報資源能否實現(xiàn)共享以及實現(xiàn)共享的程度與區(qū)域內(nèi)的共享文化息息相關(guān)。在警務(wù)合作區(qū)內(nèi)應(yīng)積極倡導(dǎo)樂于共享、樂于交流的組織文化氛圍，培育情報資源共享的使命感與責(zé)任感，實現(xiàn)情報信息由“需要提供”向“有責(zé)任提供”轉(zhuǎn)變，努力實現(xiàn)情報信息全警采集、全警共享、全警應(yīng)用。

2.改善區(qū)域警務(wù)合作的物質(zhì)保障條件。物質(zhì)保障是區(qū)域警務(wù)合作的基礎(chǔ)。一是制定區(qū)域警務(wù)合作保障標(biāo)準(zhǔn)?！翱砂凑栈緲?biāo)準(zhǔn)加專項補助的模式，制定區(qū)域警務(wù)合作所需要的經(jīng)費、油料、裝備、器材保障的標(biāo)準(zhǔn)等等”［9］。二是參與區(qū)域警務(wù)合作的各地區(qū)各級公安刑偵部門都應(yīng)根據(jù)偵查協(xié)作的需要并結(jié)合本部門實際，設(shè)立專項經(jīng)費，抽調(diào)部分資金用于相互協(xié)作的費用開支。針對部分部門不愿協(xié)作的問題，可由上級公安部門牽頭，統(tǒng)一進行每年協(xié)作經(jīng)費的統(tǒng)計預(yù)算，根據(jù)工作中實際消耗的資源與經(jīng)費，撥付相應(yīng)資金。

三、以情報整合提升偵查協(xié)作效益應(yīng)處理好的關(guān)系

(一)眼前利益與長遠(yuǎn)利益的關(guān)系

積極配合偵查協(xié)作請求方提供犯罪嫌疑人的背景信息和活動軌跡信息、參與重大刑事案件調(diào)查、協(xié)助異地抓捕羈押等措施都需要以相應(yīng)的人力物力財力作支撐，從眼前利益和本部門利益來看必然會導(dǎo)致資源的消耗和協(xié)作成本的投入。但是從長遠(yuǎn)來看，情報信息的整合在很大程度上優(yōu)化了警務(wù)資源配置，提高了區(qū)域間偵查協(xié)作的效益。特別是大要案件、流竄作案案件、跨境涉毒與經(jīng)濟罪案，其區(qū)域性、流動性特征突出，有針對性地整合各地區(qū)犯罪活動信息，加強刑嫌調(diào)控、陣地控制、疑難案件聯(lián)合研判與偵緝，就會大大提高破案的能力與水平，同時變異地偵查為就地偵查，也降低了偵查資源消耗的成本，從而提高了偵查破案的效益。因此，公安機關(guān)刑偵部門和偵查人員必須立足當(dāng)前，放眼長遠(yuǎn)，從大局出發(fā)，站在戰(zhàn)略的高度，搭建情報交流平臺，有效整合各類信息資源，實行高效率低成本的破案機制，增強打擊犯罪的主動性和積極性。

(二)情報資源效用性與稀缺性的關(guān)系

情報是一種知識，一種資產(chǎn)，其擴散的過程實質(zhì)上是價值的流通、傳播與共享的過程。效用性與稀缺性是情報的兩大屬性，也是影響情報價值的重要因素?！扒閳笮畔⒛芰w現(xiàn)了部門的地位與影響力，情報信息的流轉(zhuǎn)常常意味著權(quán)力的流轉(zhuǎn)，公安部門往往需要運用一些業(yè)務(wù)信息數(shù)據(jù)向上級部門匯報，以獲取相應(yīng)的政治利益”［10］。因此，對于情報的初始擁有者來說，“隨著情報共享范圍的擴大會稀釋其稀缺性，從而危及情報占有人的地位和利益的獲取，但是如果不共享情報，維持其稀缺性，卻難以開發(fā)和利用情報的效用，影響情報價值的最大化”［11］。所以，要實現(xiàn)偵查協(xié)作的合力，就必須處理好情報稀缺性與效用性之間的關(guān)系，在兩者的對立中通過利益的博弈實現(xiàn)價值最大化的平衡。一方面，偵查協(xié)作的被請求方應(yīng)從情報價值最大化的角度出發(fā)，在不損害本部門利益的前提下積極提供有關(guān)案事件和嫌疑人的相關(guān)信息，并積極參與偵查協(xié)作，優(yōu)化警務(wù)資源配置，降低偵查成本，提高偵查效益。另一方面，偵查協(xié)作的請求方也應(yīng)從情報資源稀缺性和價值性的角度出發(fā)，尋找各方利益的需求點和結(jié)合點，在利益的協(xié)調(diào)與平衡中實現(xiàn)情報資源的共享。

(三)情報共享與情報保密的關(guān)系

情報共享與情報保密是跨區(qū)域偵查協(xié)作過程中必須處理好的一對基本矛盾。在地區(qū)間偵查協(xié)作中，只有正確處理好情報共享與情報保密的關(guān)系，才能實現(xiàn)偵查協(xié)作效益的最大化。如果片面強調(diào)情報信息的共享，忽視重要情報線索的保密，則跨區(qū)域偵查協(xié)作只能成為暴露偵破思路、貽誤作戰(zhàn)時機、阻礙案件偵查運行的絆腳石。相反，如果我們過分地強調(diào)情報信息的保密，不善于進行情報的整合與共享，使破案行為變成單打獨斗的活動，無疑會損失一些重要的破案線索，不能進行有效的犯罪現(xiàn)場重建，從而大大提高偵查成本，也會損害偵查協(xié)作的效益。當(dāng)然，在地區(qū)間偵查協(xié)作中，實現(xiàn)情報的整合與共享是一個復(fù)雜的過程，會受到體制機制、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、管理制度等多方面的制約。處理好情報共享與情報保密的關(guān)系，不是要對情報信息哪些需要保密、哪些需要共享去做絕對劃分，而是要通過對情報信息共享與保密的界定來共同服務(wù)于偵查協(xié)作中案件的偵破需要。筆者認(rèn)為，應(yīng)針對具體案件科學(xué)合理地發(fā)揮情報共享與情報保密的各自優(yōu)勢與作用，唯此才有利于偵查人員利用最有效的資源開展偵查協(xié)作工作，以達(dá)到及時破案，提高偵查效益的目的。

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