公共政策制定要重視整體性和可持續性

余立功

本人赴美學習培訓期間，以“公共政策制定與社情民意調查”為主題，重點關注了美國政府在公共政策制定方面的一些做法。雖然中美兩國政治制度不同，但美國政府在公共政策制定方面的一些經驗，值得我們學習和借鑒。

一、重視制度的整體設計

重視制度的整體設計，就是制定一項制度，必須兼顧與之相關聯的其他領域，比如上下游、左右界，并盡可能相互配合，而不僅僅是一項孤零零的具體政策。這樣做的好處，是既有利于該項制度的實施，也有利于整個社會協調發展。

如有關教育制度的設計，美國政府就很好地把學校教育與職業規劃銜接起來。美國實行的是12年義務教育，孩子必須上完高中。與此同時，美國的高等教育也非常發達，共有5758所大學院校。其中最具特色的是1100多所社區學院。社區學院為兩年學制免學費，只收幾十元雜費，高中畢業生都可以去。所以，對大多數美國學生而言，其實是十四年義務教育。社區學院的教學內容，一是職業技能，二是大學基礎。職業技能教育方面，社區學院相當于我國從技工學校到職業學院的跨度，重點是為學生進入社會就業培養一門技能。通過社區學院的學習，美國青年都可以獲得從事自己喜愛專業的專門技能。而他們完成這個受教育過程，基本就可以正常就業了。在大學基礎教育方面，社區學院與四年制大學學分互認，學生在社區學院修完相應學分，便可直接申報進入四年制大學三年級學習。美國有一半的四年制大學學生一年級是在社區學院接受高等教育的。

二、重視制度的可持續性

重視制度的可持續性，就是制定制度必須既立足當前，又著眼長遠，確保制度的相對穩定，能夠在相當長時期發揮作用，而不是不停地廢改。

美國政府遵循自1776年獨立以來的憲法精神，而且十分重視各種制度的可持續性。比如城市規劃。現在美國的城市規劃大多是二戰結束后制定的，70多年過去了，至今尚無大的改變，只是一些小的修改與完善。如洛杉磯市當時的總體規劃只有80多頁，現已增加到了800頁，但多是修修補補，基本要求和核心內容沒變。這跟我們的規劃天天制定、天天推倒重來形成了強烈對比。自1995年以來，全美排名前50位的城市，有22個對總體規劃進行了修改，都成功地使城市功能更加適應現代需要。

三、制度設計交由第三方完成

制度設計交由第三方完成，最大的優點就是擺脫了政府和部門利益的羈絆，甚至部門綁架政府和民眾。同時又能發揮各種社會組織的智力和人才優勢，使制度設計更加科學、更加專業，更有合理性和可操作性。

據統計，全美150多萬個NGO組織遍布各地，服務領域涉及社區服務、文化、教育、治安、衛生、就業等各領域，他們承擔著大量社區安全、區域規劃、婦幼保健、老人照顧等社區的日常工作，彌補了政府和社會各個階層各個環節的缺位與不足。其中有大量智庫機構，專門做咨詢和制度設計工作。美國大量的制度設計，都不是某個政府部門單獨制定的，而是委托智庫完成的。如洛杉磯市政府近兩年花800萬美元，請智庫機構重新做了城市發展總體規劃，但為慎重起見，該規劃仍在征求意見中，尚未交付議會審議。

四、廣泛吸收公眾意見

制定制度的初衷，是要用來規范政府和民眾行為的。而一部制度能否得到民眾的擁護，被民眾認可并自覺遵守，關鍵看該制度是否體現了民意，是否具有民意基礎，而不在于它的強制性。

美國是個民權社會，美國政府的任何國內政策，都必須建立在尊重民權的基礎之上。所以，不管是各級政府出臺政策，或者參眾兩院選舉，都盡可能地爭取民眾支持，甚至把一些法案提交全體民眾表決，盡量避免激起民眾反感。州、郡、市議會都設有大量的旁聽席，并提前公布討論議題，感興趣的市民都可旁聽，并發表意見，且通過有線電視向民眾直播。美國民眾也對國家和地方事務表現出極大的熱情。如我們到國會參議員芭芭拉設在加州灣區的辦公室訪問時，得知民眾每年要求芭芭拉反映的各種意見建議，其中許多是對一些法案的看法和建議，多達300萬件之巨，有6個人專門處理。

五、以法律形式予以確認

以法律的形式予以確認，是制度具有可持續性的重要保證，真正做到了“不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變”。

美國大量的制度，都是以法律的形式加以確認的。美國除了有完善的聯邦法律，還有各州甚至各市制定的法律，法律內容幾乎覆蓋所有領域，有法可依、守法自覺、違法必究、執法必嚴，已成為整個國民的一種基本常識。而且，美國法律簡單明了，普通百姓都讀得懂，也易于遵守。如洛杉磯郡法律規定，私人房屋從結構到外觀都不能隨意改變。如果要改變，要先征集周圍鄰居的意見，如果大家都同意，才能到建設局去申請；如果有一戶反對，那就變不了。所以，美國的私人房屋雖然動輒上百年，但仍然保持原樣，因為大家只是把壞的部分作些更新，并不影響房屋的整體結構。

六、社區的高度自治

社區的高度自治，就是政府只從宏觀上給予指導，提出社區治理的原則意見，把社區能夠做好的事情交給社區自己管理。實現社區自治的前提，是政府轉變職能及其運作方式，真正簡政放權。

美國的社區治理一直被當作一種公民自治的典型形態，社區并不是作為政府的一個基層管理單元（行政區劃）而存在。聯邦各州乃至各個市、鎮，都有其獨特的社區治理方式，但是社區發展和管理上基本都采取了“政府負責規劃指導和資金扶持，社區組織負責具體實施”的運作方式。他們將具體事務交給社區組織和民間團體，政府只負責宏觀調控。在社區的日常運作中，社區委員會、社區主任、專業社區工作者、非營利組織和社區居民、志愿者均是社區治理的主體，對社區建設和社區發展負有職責和義務。如洛杉磯郡鄰里委員會是全美最大的社區組織之一，而其中400多萬人口的洛杉磯市，就有95個鄰里委員會。鄰里委員會的主要任務是維護公民權利、維護政權穩定、推動政府形成更好的決策和制定更好的項目、教育公民更好的參與技能和素養。鄰里委員會雖然沒有權力，但提出的建議有權威，因而常常受到政府的重視和采納。

七、運用立體方式整體推進

運用立體方式整體推進，就是對于已經制定的公共政策，輔之以相關的保障和激勵措施，動員社會各方面力量，形成整體合力，促使公共政策落到實處，實現社會管理方式的創新。

美國在社會管理方面形成了“三只手”，即政府之手、上帝之手和民眾之手的立體管理優勢和特點。政府之手，主要通過建立健全較為完備的社會保障制度，并充分運用財政支出的傾斜手段，從經濟基礎層面有效調和社會矛盾；上帝之手，主要通過發揮宗教中的積極因素作用，營造有利的宗教道德土壤，從思想文化層面有效地穩定民眾思想；民眾之手，主要通過發揮眾多的NGO組織的協調和橋梁作用，提供政府做不到、做不好的服務，從民眾自治層面提升社會管治水平。美國的社會組織做了很多為政府兜底、為社會兜底的事業。在發揮N G O組織作用的過程中，很多政府機構除給予資金資助和業務指導外，還加強與其合作。如為解決無家可歸人員的問題，圣莫卡尼市檢察長辦公室、警察局、人力服務部門等眾多政府機構就與相關慈善組織合作，并形成了固定的合作機構。他們的觀點是，對這類問題的救助，在早期介入比后期的危機處理成本要低得多。

深圳作為我國改革開放的先鋒城市，作為擁有地方立法權和特區立法權的城市，作為綜合配套改革先行先試的城市，完全有條件也有可能在公共政策制定方面進行探索，并走在全國前列的。比如按照《綜合配套改革方案》有關積極推進社會領域改革的要求，制定一套涵蓋教育、醫療衛生、就業、社保、住房、文化制度等方面的綜合改革方案，以法律的形式予以確認，繼而采取具體可行的措施，動員全社會的力量強力推進，一定能夠取得預期效果。