基于源頭創新目標的政府科技資金配置導向與方式

林 祥

科技資金配置導向與配置方式對于科技創新起到關鍵作用。改革開放30多年來，我國科技資金包括政府科技資金主要投向產品開發或一般性技術改進、模仿創新等方面，例如2007年我國R&D經費支出，基礎研究占4.7%，應用研究占13.3%，實驗發展占82.0%，[1]而用于核心技術攻關、原始創新、源頭創新的資金并不多。這樣的科技資金配置導向，主要是由于我們的產業鏈處在低端，基礎研究薄弱，核心技術攻關能力低，我們有限的科技資金只能重點支持企業產品開發、技術改進和模仿創新。當前，我國產業鏈已經逐步向高端爬升，模仿創新、集成創新已經積累了豐富的經驗，源頭創新將在不久的未來順勢而成。因此，我們要對政府科技資金配置結構進行改革。在這里需要說明的是，O E C D國家政府在采用科技補貼形式時，就金融手段而言，主要包括五種形式：撥款或無償性預付款、利率補貼、貸款、貸款擔保、參股。我國政府主要采用撥款、貼息和資本金投入。本論文探討的政府科技資金配置是指政府科技撥款。

一、轉變政府科技資金配置導向

（一）大幅減少政府科技資金對接近生產的研發的資助

減少對接近生產的研發、模仿創新的資助是為了順應WT O規則的要求。WT O規則對政府支持科技研究的行為有所約束，即所謂“紅”“黃”“綠”規定。對于基礎性技術研究，政府可以100%支持（綠燈）；對于競爭前技術研究開發，政府可以30%-70%范圍內支持（黃燈）；對于接近生產的研發創新則不得有政府補貼，否則會遭受“反傾銷”起訴（紅燈）。過去，我們不僅競爭前技術研發能力比較低，而且接近生產的研發創新能力也不高，因而政府資助不得不進入接近生產的研發環節。如今在我國GDP總量位居世界第二、科技綜合創新能力大幅進步的背景下，沒有理由再繼續大力支持接近生產的研發了。政府對接近生產的產品開發和模仿創新的支持會對企業本身的研發投入產生擠出效應。如果政府進入本該企業自身完成的研究開發領域，政府投資不僅沒有增加企業總的研究開發費用，反而減少了企業自身的研發投入。接近生產的產品開發和模仿創新，屬于企業自身的不具有外部性的私有品，屬于沒有政府的資助企業也會開展的活動。政府用于產品開發的資助應當減少，是許多國家通行做法。例如，美國政府的研究開發投入中，試驗發展（此概念與接近生產的產品開發有所不同）所占的比例從1957年的71.83%下降到2003年的33.60%，而基礎研究所占的比例則從1953年的不到10%上升到2004年的接近40%。[2]綜上所述，我們應當采取如下措施：一是停止或減少對接近生產的產品開發的資助。對于小企業的產品開發以及有創新價值的模仿創新，政府可以繼續給予適當的資助，但應當逐漸減少。二是產品開發和模仿創新應當主要由社會資本支持。鼓勵風險基金、資本市場資金進入企業用于產品開發或模仿創新。

（二）大力資助自然科學基礎研究

按照WT O規則，政府可以100%地支持基礎性技術研究，更可以100%地支持原理性自然科學基礎研究。首先，原始創新、源頭創新、核心技術主要來自基礎研究。就基礎研究成果來看，它一般體現為重大科學發現、重大理論突破和重大技術及方法發明三種類型。重大科學發現是指獲得新的經驗事實，一般表現為對自然規律的揭示，如牛頓第一、二、三定律，能量守恒定律等；重大理論突破是指概念、觀點或理論上的創新，表現為推翻舊的科學傳統，代之以嶄新的科學傳統，如量子力學、相對論等；重大技術和方法發明表現在技術原理層面提出了新的解決途徑，如晶體管的發明等。[3]現在世界各國都把諾貝爾獎作為科學獎勵的最高榮譽和科技水平的重要標志，最根本的一個原因是諾貝爾獎成果是對自然規律、自然現象和新技術的最初發現和發明，即源頭創新是諾貝爾獎成果的首要特征。[4]也正因為如此，美國非常重視基礎研究，2004年美國政府科技資金配置到基礎研究的比例占40%。美國國家科學基金會（N S F）和美國能源部（D O S）是資助自然科學基礎研究最重要的兩大機構。據統計，1950-2004年54年間，美國共有72人次獲諾貝爾物理獎獲，其中有18位只受N S F的資助，有17位只受到過D O S的資助，有31位同時受到N S F和D O S的資助。[5]其次，基礎研究需要龐大的資金。科學發展證明，充足而持續的經費支持已是重大原始創新研究的重要條件。高端的研究設備和反復實驗耗費的材料需要大量資金支持。科研人員和國際同行尤其是世界一流科學家交流，在國際上宣傳自己的研究成果需要大量資金支持。同時，重大原始創新研究周期長，需要持續地投入資金。另外，自然科學基礎研究屬于公共物品。自然科學基礎研究成果往往以發表論文形式出現，產生高程度的外部性，具有公共物品的屬性，個人投資者往往無法獨占創新成果的全部收益，降低了私人投資于基礎研究的積極性。為了克服這一不足，自然科學基礎研究需要政府投入。因此，我們應當采取以下措施：辦好研究型大學，努力提升大學的基礎研究水平，引進基礎研究尖端人才和領軍人才，改革高校科研體制。促進重點研究院所大力開展基礎研究，通過體制改革提高基礎研究水平。制定基礎研究發展規劃，加大對基礎研究的投入，政府科技資金用于基礎研究的資助應當占30%以上。鼓勵高校和研究院所積極承接國家自然科學基金課題和其他國家級基礎研究重大課題，政府給予資金配套支持。

（三）目前政府應重點資助前沿性應用研究

目前我國應當重點資助前沿性應用研究，主要是由于我國基礎研究力量還比較薄弱，而應用研究力量比較強。一般來說，大學主要從事基礎研究，研究機構主要從事應用研究，企業主要從事產品創新開發研究。與世界一流大學比，我國從事基礎研究的機構雖然比較多，但研究水平不高，至今都沒有誕生諾貝爾自然科學獎，我國國家科學技術獎一等獎經常空缺，而從事應用性基礎研究、應用研究的力量相對比較強。例如，我國神舟飛船工程研究機構，還有深圳光啟高等理工研究院、華為技術公司、中興通訊公司等等，都在前沿性應用技術研究方面具有豐碩成果，具備了從事前沿性應用研究的世界水平和能力。在別人基礎研究成果基礎上開展前沿性技術應用研究能夠取得事半功倍的效果。例如，X射線X光照相原理雖然由德國物理學家倫琴發現，但利用X光實現計算機斷層圖像創新研制的卻是英國科學家。水稻高產研究始于日本，但我國科學家袁隆平通過野外雄性不育株的發現，最先成功實現了雜交水稻的培育。原子核裂變最初由德國科學家發現，原子彈爆炸原理由匈牙利物理學家西拉德等人提出，而最終由美國率先研制成功。火箭技術最初由德國人研制，但蘇聯人加以改進，實現了人造衛星的發射。核磁共振核心技術——高分辨率核磁共振分光法首先由瑞士科學家恩斯特發明，但核磁共振成像技術卻由美國人實現。[6]我們完全可以通過利用歐美國家基礎研究的豐碩成果來大力發展自己的前沿性應用研究，實現跨越式發展。前沿性應用研究具有高風險性與外部性。將基礎研究發現的科學原理轉化為先進技術，這是前沿性應用研究的任務，這一研究任務無疑具有不確定性、高投入、長周期的高風險特征。應用研究不論在研究過程中，還是研究成果，都不可避免產生被模仿、被盜用、被學習超越的外部性現象。因此，政府應當加大對前沿性應用研究的支持力度。以政府力量引進世界級研究團隊，建設若干所一流的新型研究開發型科研院所。促進研究開發院所購置世界先進的實驗設備，政府應當簡化科研設備進口程序，提高科研設備進口速度。推出系列重大研究項目，加大關鍵技術、核心技術的研究經費投入，政府科技資金用于前沿性應用研究的資助比例應當逐步提高到50%左右。

二、完善政府科技資金配置方式

（一）對一般性基礎研究和一般性應用研究采取開放式資助方式

所謂開放式資助，就是大面積地對符合申請要求的科研項目進行資助的方式。成功的創新沒有固定的途徑，在這個世界上，有一半的偉大創新源于偉大的洞見，另一半源自偶然事件，按計劃表實現的創新一件也沒有，[7]正所謂“有意栽花花不成，無心插柳柳成蔭”。因此，大面積撒網式科技資助，不僅能夠推動科技繁榮，而且會帶來意外收獲。開放式資助具有如下特征：一是資助面比較寬，國家自然科學基金一般要每年資助上千個研究項目，地方自然科學基金一般每年要資助上百個研究項目；二是資金規模比較小，我國開放式資助一般200萬元左右為宜；三是資助對象主要是個人或小企業、小研究團隊；四是一般需要同行通訊評審；五是寬松自由；六是個人和企業可以保留成果的知識產權控制權。美國對小企業的科技創新還制定了階段資助計劃。例如，第一階段資助10萬美元，支持某一想法的可行性調查；第二階段可以資助高達75萬美元，用以使想法發展成為原型；第三階段提供更多的資金支持小企業的科技走向市場。[8]

要學習借鑒美國開放式資助方式，建立以國家、省市自然科學基金為主導的開放式資助方式，除國家外，省政府自然科學基金每年要向社會推出上百個一般性研究項目（包括基礎研究和應用研究），鼓勵社會研究人員或研究團隊申報。建立公平公正公開的評審程序。政府主管部門依靠同行科學家、工程師對所有申請進行匿名通訊評審，在此基礎上舉行由專家組成的評審委員會的評審會議做出決定。開放式資助的研究成果的知識產權歸研究人員或研究團隊所有。對創業型小企業申報成功的研究項目，政府管理部門或者委托相關科技研究機構，幫助小企業制定階段性研究計劃和資助計劃，提高小企業科研水平。

（二）對重大研究項目采取針對式資助方式

所謂針對式資助，就是有目標、有重點、有聚焦地對一些認為有可能取得突破的重大科技項目（包括重大基礎研究和重大的前沿性應用研究）的資助。一般來說，將重大科學發現和重大理論突破的研究成果轉化為技術的應用研究，需要針對式資助。例如，原子核裂變原理和原子彈爆炸原理出現后，需要根據這種成熟理論研制原子彈，就需要龐大的經費資助。火箭技術原理出現后，要將這種理論轉化為火箭技術，就需要制定工程計劃，投入龐大的經費資助。針對式資助具有如下特點：一是資助面比較窄。國家層面上一般每年資助幾十項重大科技項目，地方層面一般每年資助十來項重大科技項目。二是資助資金比較大。重大工程多可達百千億，如載人航天工程，少則幾千萬元。三是需要調配一定規模的科技資源。肩負特定任務的重大科技項目需要將大批科學家和工程師集中起來，有的項目需要遵循工程運作模式來操作。四是項目往往由科技主管部門自行決定。一般性科技項目也需要同行匿名通訊評審，重大科技項目經過專家充分論證后由科技主管部門研究決定。五是有比較嚴格的工作進度要求和監督流程。例如美國曼哈頓工程制定了嚴格的工作進度表，并且有監督機構全程監督。六是知識產權屬于國家。美國能源部（D O S）資助模式屬于針對式資助，D O S資助項目更多地取決于國家的長期發展目標，它的立項一部分需要經過同行的通訊評審，但與N S F比較，其主管部門具有更大的決定權，而且注重項目跟蹤和長期資助。深圳市政府2010年資助深圳光啟高等理工研究院計劃就屬于針對式資助。

我國針對式資助，應當采取以下主要措施：有實力的地方政府每年要推出10個左右比較重大的科技項目。重大科技項目要經過認真的科學的論證過程，要征求國內外著名科學家、技術家的意見，既不能好高騖遠，也不能落伍尾巴，而且避免嚴重的重復研究。重點科技項目可以直接委托具有雄厚實力的研究機構承擔，也可以在小范圍內進行項目招投標。重大科技項目的研究成果知識產權應當由政府和科研機構共同所有。政府管理部門應當遵循工程運作模式，對重大科技項目的實施進行科學管理，并且注重跟蹤檢查。

（三）對企業自行開展核心技術攻關的項目可采取配套式資助

前面已經論述到，政府對企業開展接近生產的技術研究的資助，會對企業的研發投入產生擠出效應，部分資助被企業轉化為利潤收入。然而，如果沒有政府的資助，企業對開展核心技術、關鍵技術的研究就會裹足不前。因為企業開展核心技術、關鍵技術攻關，不僅承擔巨大的不確定性風險，而且承擔被模仿、被盜用的外部性，因此，政府應當對企業開展核心技術攻關進行適當資助。要確保政府的資助不產生擠出效應，應當采取配套式資助，即以政府資助激勵，鼓勵企業加大研究開發投入。例如，美國自然科學基金會2007年資助許多大學參加的企業大學聯合研究中心50個，合作的企業多達500家，為了保證研究中心的正常運行，要求每一元的國家科學基金會的資助，企業要提供相應的10元配套資助。配套式資助的特點是：一是資助對象是企業或者產學研中心；二是用以開展核心技術、關鍵技術攻關；三是以一定比例要求企業提供配套資金；四是知識產權歸屬問題由各方協商解決；五是政府投入形成股份或者以適當形式退出。

因此，我們應當以配套式資助方式激勵企業開展核心技術攻關，為此需要做好如下工作：政府制定核心技術關鍵技術研究配套資助辦法，配套式資助的科技研究成果知識產權歸企業所有。鼓勵企業或者產學研聯盟向政府科技主管部門申請核心技術和關鍵技術攻關計劃。政府經過專家論證評審，選出政府資助核心技術攻關的企業名單，以協議合同方式，根據研究總預算，按照配套比例向企業或產學研聯盟按進度提供資助資金。政府要定期檢查企業匹配資金到位情況。

（四）對具有挑戰性的科技項目采取懸賞獎勵式資助

懸賞獎勵方式用于科技創新特別是應用研究中也能發揮重大作用。18世紀美國議會為鼓勵人們找出確定公海位置的方法，創辦了“經度獎”。此類獎項中最著名的一個是X獎，創辦于1996年，若有人第一個制造出私人載人航天飛行器，即可獲得此獎。2004年，微軟共同創辦人保羅.艾倫資助的一個團隊拿出了“太空船1號”，奪得了1000萬美元的獎金。如今，基因學和節能汽車領域的X獎正處在激烈競爭當中。該基金會還與谷歌聯手設立了一個獎項，支持機器人登月比賽。[9]懸賞獎勵式資助的特點是：一是多為政府發起，主要是解決全國性重大技術難題；二是只獎勵結果不獎勵研究過程；三是任何個人或研究團隊都可以參加；四是研究目標應當是懸而不決、富有挑戰性的科技項目；五是獎金具有比較大誘惑力；六是主要使用在科技應用研究方面。當前，我國重點發展互聯網、生物技術、新能源、新材料等戰略性新興產業，面臨許多新的關鍵技術攻關難題，不妨采取懸賞獎勵式資助方式。

為此，可以根據我國實際設計出關鍵技術攻關懸賞獎勵式資助流程：第一，將戰略性新興產業需要解決的關鍵技術攻關項目向社會公布；第二，對申請項目的個人和團隊進行評審，挑選一批研究團隊或個人給予適當前期補助；第三，獲得補助者和未獲得補助者開展項目研究競爭；第四，對第一個獲得成功突破的個人或團隊進行重獎；第五，明確成果知識產權歸政府與研究團隊（個人）共同所有。

三、政府科技資金的研發后資助方式

研發后資助是指科研機構組織開展科技研發活動，完成后并達到規定條件的，或取得規定科研成果，由科技管理部門按照相關程序直接給予一定額度補助資金的資助方式。研發前資助存在著一些弊端，如重過程輕目標、重立項輕驗收，立項過程長、手續繁雜，存在信息偏差和道德風險等，而研發后資助與前資助比較，最大的不同之處是其是在事后確認達到規定條件后才撥付資金。2004年沈陽市科技部門試行農業科技成果轉化與推廣后補助辦法，設立了專項經費。2006年，深圳市出臺《深圳市企業研發投入資助計劃操作規程》，采取后資助制對本市高新技術企業、科技創新型企業上年度的研發投入進行資助。此外，云南、江蘇、湖北、山東等地也在不同層面上實施后資助制。研發后資助分為活動類后資助和成果類后資助兩種，活動類后資助是指科研機構實施研發活動或項目后，科技管理部門給予一定的資金資助，主要目的是引導科研機構增加科研投入；成果類后資助是指科技管理部門針對科研機構取得指定科研成果后給予一定的資金資助，主要目的是鼓勵科研機構獲得爭取特定的成果。一般來說，研發后資助制不適合于財務實力較弱的研究機構、承擔高風險的高科技研究項目、基礎研究和共性技術研究項目。[10]開展關鍵技術攻關的研究機構一般實力比較雄厚，對所承擔的風險具有明確的評估，因此適合采取研發后資助方式。

為做好研發后資助，應當修改完善研發投入資助計劃操作規程，制定關鍵技術攻關研發后資助方法，對資助對象、資助標準、資助方案等做出規定。關鍵技術攻關后資助應當與前面所述的開放式資助、針對式資助、配套式資助、懸賞式資助等方式結合起來，可以分為定額類和比例類。比例類是指按照研發投入的一定比例進行資助，此方法要求對申報單位的科研總投入或成本進行審查；定額類是指每次、每項資助的額度固定，不以研發投入或成本為依據。應當做好申報單位的資格審查。資格審查分為前審查和后審查，前審查是指在科技研發活動開始前進行資助申請的資格審查，后審查是指在科技研發活動結束后進行資助申請的條件審查。

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