深圳社區治權的來源與分配研究

曾宇青

學界關于我國城市社區治權的研究，主要從國家——社會兩分范式出發，研究國家公權力和自治權對社區的治理，屬于“兩權”范式。近年來受治理理論影響，許多學者推崇社區共治（夏建中，2008；鐘裕民，2010；馬海龍，2007），但仍沒有突破“兩權”范式。本文從全國社區制改革以來深圳社區治權的來源和分配的研究中，觀察到社區治權中的三種基本權力，即國家公權力——共治權——自治權，進而對“共治權”進行深入的分析和理論抽象，以此為基礎提出不同于西方的中國特色的城市社區民主秩序，即“三權共治”的“共治民主秩序”。

一、社區制改革以來深圳社區公共治權的來源和分配

關于社區公共治權的來源，我國學者的研究重點是“分權”。肖林（2011）指出我國學界大都從兩個方向研究“分權”：一方面，國家公權力向社區讓權、還權、授權，成為社區自治的“第一推動力”；另一方面，草根涌現追求自治的公民行動和政治參與，推動“分權”的發展。本文為了研究方便，主要分析國家分權。

在全國社區制改革的浪潮中，深圳將政府所掌握的公共治權重新進行分配，主要有兩個階段：2000年以來通過分權在社區形成國家——自治“兩權共治”階段；近年來在社區探索國家——社會——自治“三權共治”階段。

（一）深圳“兩權共治型”社區制的構建

深圳社區制改革從2000年開始試點，2005年全面實施。

1.縱向分權：社區替代單位成為國家治理的單元

2005年深圳市區兩級黨委和政府部門將大量公共權力以“費隨事轉”的方式向街道和社區分權。這些公共事權，原來主要由單位承擔，或經過市場經濟體制改革后由各級政府承擔，現在則向社區分權。例如，黨建、社保、文化、安全監督等。向社區下移的公共事權多達100多項。

下移到社區的100多項公共事權幾乎全部由政府承擔了：深圳在社區設立街道辦的派出機構——社區工作站。公共事權下移到街道，街道再將其中的絕大部分下移到社區工作站，無法下移的由街道承擔。

2.橫向分權：社區有了選舉權和微弱的監督權

2005年，深圳居委會完全實現了去行政化。之所以能夠實現去行政化，是因為有社區工作站“兜底”，即原居委會的行政職能及其成員全部移交給社區工作站，居委會成員則以直選或社區工作站成員兼任（兼任者也需要有一定數量的選票才能當選）。2005年深圳鹽田區居委會實行全員直選，到2011年全市居委會直選率99.7%。這是社區自治權中選舉權的實現，社區真切地擁有了選舉權，這被學界稱為“社區民主的跨越式發展”。

然而，除了選舉權外，社區自治權還應該包括監督權、決策權、參與權等。深圳積極探索賦予居民監督權，如鹽田區賦予居委會代表居民對相關政府機構進行年終考評，其分值占總考評分值的一定比例。但總體而言，居委會對公共權力的監督、參與、決策等權力都幾乎沒有得到配置，經費也稀缺。在體制設計上，深圳實行居站分設（居委會與社區工作站分設），二元并列，居委會對社區工作站基本沒有形成制約。居委會的地位作用呈現出邊緣化狀態。

3.“兩權共治型”社區制形成

盡管學界和有關官方機構對深圳社區居委會邊緣化狀態頗有微詞，但不可否認深圳社區民主的巨大發展，社區居民真正擁有了選舉權（在如此大的范圍內賦予社區居民直選權，在國內是唯一的）和一定的監督權。從社區權力配置的角度看，這種改革也反映了深圳在全國社區制改革的浪潮中，一方面不斷地加強國家公權力改革，另一方面不斷地完善社區自治權，呈現了朝著國家公權力——社區自治權“兩權共治型”社區制方向改革的試圖。

（二）積極開展“三權共治型”社區制探索

“三權共治”主要源于深圳將社區治權向社會組織橫向分權的探索。得益于國際公共管理理論和實踐的發展，也得益于香港經驗和深圳社會組織的迅速發展，以及為了克服“兩權共治”的弊端，根據深圳實際，從構建和諧社會出發，深圳在對社區公共管理權細分的基礎上，積極探索了向社會組織授權。

1.將國家公權力所承擔的社區公共治權細分

細分為：便民服務類、信息管理類、執法審批類、維穩安監類（見下表）。

2.向社會組織授權的初步探索——設立社區服務站

深圳以“場地由政府供給”的方式，在全市100多個社區設立了社區服務中心，將原來由社區工作站承擔的“便民服務”類職責，以購買服務的方式，移交給社會組織，社會組織進駐社區服務中心實施所承接的工作。在深圳社區發展“十二五”規劃中，規定了“十二五”期間建設750家社區服務中心。

3.向社會組織授權的“突破性”試驗——取消社區工作站

經過“社區服務中心”近一年的試點，深圳南山區招商街道進一步將其屬下的花果山社區工作站“信息管理”類工作，以項目購買的方式，交由社會組織“實施”。對“執法審批”類工作進一步細分后，將初次審批和協助執法交由社會組織實施。對維穩安監類工作，收歸街道；部分安監類工作收歸街道后，由街道向具有專業資質的社會組織購買服務。

4.“三權共治型”社區制的推進

深圳向社會組織授權的探索，效果較好。例如，招商街道花果山社區安全檢查工作向專業的社會組織購買，其工作效果比社區工作站做得更好、更快、更徹底。花果山社區服務中心（該中心由社會組織承辦）所提供的服務與招商街道其它社區由社區工作站所提供的同質服務相比，不僅居民好評率高，而且降低了上百萬元成本。

向社會組織授權的試驗證明了目前以國家科層治理形式承擔的100多項社區公共事務，大多數可以以“政府負責，社會協同”的方式承擔，并且績效好，政治支持度高。因此，深圳擬在全市范圍內積極推進社區治權向社會組織分權。

二、深圳社區治理中的共治權研究

深圳將國家公權力所掌握的社區治權，以橫向分權的方式，向社會組織授權，這一試驗引致了社區權力秩序嬗變，一方面社區自治尚未做強，另一方面國家公權力迅速“退出”社區，與此同時，共治權迅速登臺唱主角，成為社區治理最重要的要素之一（至少是三要素之一）。其突出特點，是社區權力秩序從“兩權”結構蛻變為“三權”結構，即從“（國家）公權力——自治權”的權力秩序結構，蛻變為“公權力——共治權——自治權”結構。如何認識這一嬗變？需要我們進一步研究共治權的性質及其內涵外延。

（一）共治權是與國家公權力、自治權相對應的權力

共治權在性質上與公權力、自治權都屬于公共治權，即對公共事務治理的權力。傳統上，國家等公權機關（下簡稱國家）和有自治權的居民及其組織（下簡稱“自治”）同樣可以行使公共治權。當國家和“自治”授權給社會組織，并以某種合作方式共同行使某項公共治權，那么原來國家或“自治”行使的這項權力，就演變成了共治權。由國家行使的公共治權稱為公權力，由“自治”行使的公共治權稱為自治權，由國家和（或）“自治”與第三方共同行使的公共治權，稱為共治權。

共治權以社會組織的加入為特點。社會組織是指非營利、非政府組織。從權力來源上，共治權可以來源于國家授權，也可以來源于自治權的讓渡。但我國與美國等西方國家不同，美國社區是高度自治的，因此，“自治”向非營利、非政府組織授權是常事；我國自治發育不成熟，自治權很小，可讓渡給社會組織的權力幾乎沒有。從長遠看，我國自治會成熟完善，因此本文在研究共治權的結構、特征時，同樣將自治權視為可讓渡的權力。

共治權的權力結構可以是二元、三元。二元可以是國家——社會組織的組合，也可以是“自治”——社會組織的組合。但典型的組合是三元（國家——社會組織——“自治”）組合，三元組合中典型的分工形式是國家授權——社會組織治理——“自治”監督。

（二）共治權具有公權力和自治權都不具備的特征

競爭性。由于共治權的主體多元（國家、社會組織、居民），社會組織要想與國家、“自治”共同行使共治權，從長期看，需要競爭取得（短期內由于社會組織不發達，可能缺少競爭性），同時，在行使共治權的過程中，面臨其他社會組織的競爭，干不好就面臨退出和被替代。因此，共治權雖然也屬于公共治權，卻改變了公共治權的壟斷屬性。從而改變公共品供給的效率。

開放性。由于共治權是采用類似市場合約的方式由國家或“自治”授權的，國家或“自治”與社會組織是相互獨立的契約主體，必然要對共治權中各方權力作詳細約定，并加以公布，這就使共治權的開放性遠高于國家，或高于西方國家選舉制下“自治”獨自行使的公共治權，使之更容易受到監督，更容易提高效益。契約性是與公開透明平等緊密聯系的。

民主性。無論是國家行使的公共治權，還是自治行使的公共治權，其治理質量、效率都不易被衡量，加上政治因素（如我們不能反政府、也不好反“自治”），公民對其進行監督的難度很大，因而公民參與監督的積極性也小。共治權的行使卻不一樣，國家、“自治”、居民、被服務對象、企業等，都樂意監督社會組織，監督成本也小，社會組織行使公共治權的競爭性也迫使其不斷改善服務。因此，公民的參與性遠高于國家獨自行使的公共治權時，也高于西方國家選舉制下的“自治”行使公共治權時。西方國家20世紀70年代以來，傳統的選舉民主向參與民主發展，其中，共治就是最主要的方式。

三、中國特色的社區權力秩序：共治民主秩序

西方社區權力秩序經歷了選舉民主秩序向參與民主秩序的轉變。長久以來選舉（代議制）民主都是西方主流民主模式，也是社區權力的基本秩序。20 世紀50 年代以亨特為代表的精英論和20 世紀60 年代以達爾為代表的多元論，以及20 世紀70 年代精英論與多元論的熾熱化爭辯,昭示了公民參與地位的低微，并召喚卓有成效的改進。此后，充分強調“參與”和“共治”的各種理論流派應運而生，帶來了民主模式的創新，形成了“參與式民主秩序”（董石桃，2010）。1970～1980 年代風靡西方的參與式民主理論（Carole，1988），1980 年代興起的協商民主理論（Bernard，1987；Joshua，1989），以及城市機制理論（也稱賦權理論）（何艷玲，2008），尤其是20 世紀90 年代的治理理論，將“參與”的研究推向高潮。治理理論的創始人奧斯特羅姆（1990）發現了多中心秩序，證明了直接民主權力秩序的巨大功效。多中心框架下，大中小規模城市（社區）政府與非政府組織通過競爭合作，在實現秩序的同時還發揮著高水平的績效。與治理理論相聯系的伙伴制理論(Lester M.Salaman,1995)，“掌舵而不是劃槳”理論（Osborne 和Gaebler,1996），網絡管理理論（Rhodes，1997）等，都提供了實現參與（共治）式民主權力秩序的理論框架、方式途徑等。這些研究反映了西方社區權力秩序創新變化的基本脈絡，即從選舉秩序向以選舉秩序為基礎的參與（共治）秩序變化發展。

與西方國家“自治基礎上的共治秩序”不同，“深圳試驗”可能會導致“共治民主秩序”，使共治成為社區民主的最重要形態，這是源于中國實踐對理論的特殊要求，對中國民主的發展有更強的契合性和說服力，是西方理論不易想象，也是我國“權力兩分”研究難以解答的。

與“兩權共治”相比，“三權共治”是更適合我國國情的社區民主秩序。

第一，社區的主體組織發生了變化

在兩權共治條件下，深圳街道辦的派出機構——社區工作站承擔了100多項社區公共事務，而居委會被邊沿化，社區主體組織實際是作為政府機構的社區工作站，受到了多方批評。如深圳政協委員在提案中建議，確立居委會在社區中的主體地位，社區工作站實際擠壓了居委會的社區自治功能，應該恢復居委會在社區中的法定地位。

在三權共治條件下，由于社區工作站將100多項公共治權全部（如花果山社區）或部分向社會組織授權，取消或逐步取消社區工作站，由街道辦代表政府與社會組織、自治組織合作共治，這樣，政府對社區不再直接管制，而是依靠共治和自治，也不設派出機構，而是在共治中依靠社會組織和自治組織，這無疑是深圳社區民主的第二次跨越式發展（第一次是居委會去行政化并全面直選）。

第二，極大地有利于居委會民主、社區參與民主的發展

居委會在我國具有極高的政治地位，是憲法賦予的城市居民自治的法定機構，而基層群眾自治是我國基本政治制度之一。因此，學界和政府有關部門在社區權力秩序、社區管理體制的制度設計中都非常重視發揮居委會的作用。但在兩權共治條件下，受我國國情多種因素的制約，居委會在自治作用難以發揮。深圳曾經探索將社區工作站置于居委會的決策和監督之下，但作為政府機構的社區工作站承擔了上百項社區公共治權，要受由業余人士組成的居委會決策和監督的約束，幾乎完全不可能。相反，在三權共治條件下，幾十項、上百項的公共治權授權給社會組織，無論是政府，還是“自治”，或是企業、獲得服務的個人和組織等，都非常樂意行使決策和監督權，社區民主、自治的制度設計業相對容易。例如，居委會與社會組織的關系設計可參照業委會和物業管理公司的關系，居委會民主、社區參與民主必然獲得較大發展空間。

第三，有利于從根子上改善政府與居民的關系，保障社區自治

在兩權共治條件下，國家既要“掌舵”，又要“劃船”，不僅有勝任危機，難以盡職盡責，而且容易越權替代自治，“侵犯”民主，甚至面臨要政府還是要民主的兩難選擇。

在三權共治條件下，國家明確與社會組織建立伙伴關系，構建有限政府。明確規定，凡是可以由社會組織承擔的社區公共服務管理事項，皆盡可能由社會組織承擔。政府關鍵是做好服務，提供好對管理者的管理；政府不是直接管理經濟社會中的具體事務，而是通過社會組織實現社會管理。還有利于推動社會自治的發展。

第四，共治一直是黨領導社會建設的追求

黨的十七大報告提出要“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”。這一要求一直指導著我國社區建設，共治成為我國社區建設的理念追求和社區治理的行動追求。同時，從國家——社會合作視角研究社區共治，是我國理論界研究社區建設、社區自治、社區參與的主流思想，對社區建設有重要的理論指導作用。加之，共治有中華民族傳統的和諧文化作為基礎，易于為政府、自治、居民、企業各方接受。

總體而言，共治成為社區民主的最重要形態，但應該是“三權共治”，而不是“兩權共治”。