論處理好政府與市場關系的基本前提

董建中

十八大報告指出，經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系。要在實踐中真正做到處理好政府和市場的關系，就必須首先在理論上，對處理好二者關系的決定因素，有一個深刻的、真正科學的認識。

一、政府和市場關系的基本問題

政府和市場的關系，在本質上是政府和市場為解決市場的有效性這一基本問題，而發生的一種必然聯系。其內在動因，源自于政府的責任和市場行為的需要。

（一）政府責任

政府責任包含兩個方面的含義：一是政府應該干什么，二是政府應承擔什么責任。前者規定了政府的義務和存在的意義，后者規定了政府的職責和執政的本質。政府責任的價值取向，在任何時候都應當體現政府執政的正當性、合理性與合法性。

一般來說，政府職能作為政府責任的客觀性依據，既是體現政府責任的施政內容，也是評價政府責任的客觀標準。雖然政府職能會取決于不斷變化的經濟社會發展需要，并隨之而改變，而且呈現出不斷增加的總趨勢。但政府責任卻主要體現在三個方面：一是公共政治責任，不論什么時代，政府都會受其公共政治屬性的規定，承擔其執政的政治責任；二是經濟發展責任，由于政府的執政基礎和利益訴求與社會的經濟發展相關，因而對經濟發展負有責任是政府的內生需要；三是社會發展責任，社會發展不僅與經濟發展相輔相成，也與政府的治理能力和公共道德相聯系，所以政府也承擔著社會發展的責任。

由于這三大責任，都體現了政府執政的內在需要，因而也是任何一個理性政府在主觀上愿意承擔的。而且在現實中，如果政府真能夠切實地負起這些責任，并且措施得當的話，客觀上也確實能促進經濟社會的發展，成就國泰民安、繁榮富強、文明進步的局面，從而增強政府執政的合理性、正當性與合法性。因此，幾乎所有的政府，都會宣稱自己是一個負責任的政府，并盡可能地通過職能的不斷調整，以及各種政策與措施來努力負起這些責任。

在這些責任中，政治責任雖是首要的，但經濟發展責任卻是最重要的根本責任。經濟發展不僅是政治責任的一種體現，也是政府的政治利益得以實現的必要條件，同時也會為政府承擔社會發展責任提供物質保障。因此，促進經濟發展，從來都是政府施政的重要任務。

（二）市場行為

全社會普遍的市場行為，作為基于市場的牟利活動，相對于市場來說，具有兩重性：一是市場行為的集合，既構成了市場，也構成了市場化的社會經濟運行體系，形成了商品經濟的社會經濟形態，或者說生產方式；二是市場行為本身，又依賴于市場。不僅其行為決策需要價格這個市場信號來引導，其交易行為也需要有市場運作的規則體制來規范，也就是說必須要有完善的市場經濟體制。

市場行為的這種兩重性，使得市場與市場行為之間，又相互產生了兩種現象：一是市場的充分性與市場行為的積極性成正比。市場越充分，市場機會越多，市場行為的積極性也越高，市場行為也越增多。二是市場的規范性與市場行為的有效性成正比。市場越規范，市場競爭越有序，市場信號越真實，市場行為的預期也越確定，市場行為的選擇也越理性，市場行為越有效。而且這兩種現象之間也存在著緊密相關、相輔相成的關系。

這兩種現象以及所蘊含的內在關系，一方面，反映了市場所具有的兩種機制，激勵機制和調節機制。其不僅激勵著所有的市場行為，促進了社會生產力的快速發展與提高，同時也調節著所有的市場行為，極大地提高了資源配置的效率。這也是市場經濟具有更高效率的根本原因。另一方面，也反映了市場行為對市場的兩種需要，充分的市場開放和完善的市場規則。其不僅有利于市場行為的逐利機會最大化，最大限度地追求利益最大化，同時也有利于實現交易成本最小化，最大限度地保證權利與財富的損失最小化。這也表明，充分的市場開放和完善的市場規則，是市場的激勵機制和調節機制得以形成的必要條件。

（三）基本問題

從市場經濟的不斷發展中，我們可以看到一個基本面，就是人們對市場有效性的不懈追求。而市場是否有效，又要看市場的激勵作用和調節作用的有效性。可以說，如何解決這個問題，不僅貫穿了市場經濟理論與實踐發展的始終，也是解決其他經濟問題的基本點。所以這個問題，也是發展市場經濟必須要解決的基本問題。

對于這個問題的解決，人們最初的認識，首先是鎖定在市場上，主張要形成一個充分開放、自由選擇、等價交換、公平競爭的市場經濟體制。從而可以通過市場行為的自由化、交易規則的公平化和市場監管的法制化，最大限度地保障市場充分而有序的競爭和運行，以保證商品生產的價值規律、競爭規律和供求規律，能夠得到充分而真實的體現，達到增強市場的激勵機制和調節機制、提高市場行為的效率和效益的最終目的。

但是，市場經濟發展的歷史證明，充分的市場開放和完善的市場規則，雖然是市場經濟發展的基本前提，可其作用更多的是增強了市場的激勵機制，而對市場缺陷導致的市場“失靈”現象，卻難以克服，往往出現宏觀經濟失調現象。盡管從斯密的“看不見的手”理論，到薩伊定律，都揭示了自由經濟條件下，市場具有自我調節的機制。可事實證明其作用是有限的，對市場行為雖能起到有效的微觀調節作用，宏觀調節能力則不足，至少是不及時、不經濟。所以，市場的調節作用只是突出在微觀層面，在宏觀層面則有效性不足。

凱恩斯主義的出現，為解決這個問題提供了一個新的思路。其最大貢獻，一是在方法上，跳出了市場的局限，去從市場之外來找解決之道。二是在認識上，看到了政府責任與市場行為二者之間的內在聯系，提出了政府干預市場的必要性。三是在作用上，區分了政府和市場，在解決市場有效性問題上所起的不同作用，反映了二者之間的不可替代性。四是在責任上，賦予了政府以新的經濟職能，并規定了政府干預市場的方式和邊界。五是在效果上，也由于政府的必要干預，大大增強了市場的有效性。

誠然，凱恩斯主義也有自己的“短處”，即“政府失靈”問題，所以，反對的聲音也一直沒有斷過。但不管怎樣，市場缺陷的客觀存在以及政府干預能增強市場有效性的事實，已讓政府干預市場的必要性，成了大多數人們和政府的共識。如果說還有分歧，也主要是集中在政府干預的方式、邊界、時機和程度等問題上。

所以，處理好政府和市場關系的問題，也就是政府和市場圍繞如何增強市場有效性——這一基本問題，各自應發揮什么樣作用的問題。

二、政府和市場關系的作用模式與困境

政府和市場的關系，實質上是一種互為前提的、動態的相互作用關系，不同的前提會形成不同的作用模式和效果。

（一）相互作用的前提

增強市場的有效性，作為政府和市場關系的基本問題，或者說發生關系的交集點，決定了政府和市場的關系，必然是一個動態的相互作用的關系。作為互動關系，政府和市場就必定要互為前提，而且各自前提的狀況也必然決定著互動的效果。

從政府來說，前提是市場經濟體制的狀況，或者說市場的發育水平。這有兩種情況：一種是完善的市場經濟體制，一種是不完善或不成熟的市場經濟體制。在研究如何處理好政府和市場關系的問題時，許多人都習慣于把前一種情況作為當然的前提，可這顯然不符合現實中的實際情況。所以，我們一定要注意區別這兩種不同的情況或前提。

從市場來說，政府的狀況，或者具體說政府的經濟管理體制是前提。這也有兩種情況：一種是政經分明、職能明確、法治完善的政府，一種是政經混合、職能模糊、法治欠缺的政府。同樣，許多人也習慣于把前一種政府狀況，作為當然的前提，來大談特談如何處理好政府和市場的關系，結果往往會缺乏現實針對性。

完善的市場經濟體制，也是解決市場有效性的基礎性前提。不僅市場的構成要素要完備成熟，而且市場的規則和治理，能確保市場行為的公平和公信。這樣，市場行為才可能在利益驅動、相互制約、規則約束的作用下，形成“競優博弈”，從而造就市場優化配置資源的自組織能力。

不完善或不成熟的市場經濟體制，其不完善或不成熟可能表現在多個方面。市場經濟發展初期的國家，大多表現為市場結構、體系、規則和治理手段的不完備，而像我國這樣經濟體制轉型的國家，則主要表現為市場的“雙軌制”。在“雙軌制”條件下，市場不僅具有不充分、不完備的特征，也存在政府限制、控制和扭曲市場作用的現象。特別是易于權力和利益結合，形成排斥公平競爭的市場潛規則，引導市場行為進行“競劣博弈”，從而削弱了甚至會瓦解市場優化資源配置的調節作用。

政經分明、職能明確、法治完善的政府，通常在問責制的約束下，難以將自己的利益凌駕于政府責任和公眾利益之上，因此，其干預市場的決策、方式和政策措施，也會更謹慎、更合理、更負責，也更可能取得預期效果。反之則不然。

（二）不同的作用模式和效果

為了方便表述，我們在這里權且把完善的市場經濟體制稱為完善市場，把不完善或不成熟的市場經濟體制稱為不完善市場；再把政經分明、職能明確、法治完善的政府稱為完善政府，把政經混合、職能模糊、法治欠缺的政府稱為不完善政府。

那么，當這四種不同情況，在政府和市場的互動過程中，互為不同組合的前提時，就有可能會出現以下四種不同的相互作用模式和相應的不同效果：

第一種作用模式，完善政府和完善市場互為前提。在這種情況下，由于市場是完善的，市場的激勵作用和微觀調節作用充分且有效，只是因為市場缺陷而宏觀調節作用不足，政府對市場的干預只在于彌補市場缺陷。由于政府也是完善的，政府的作用通常都會達到預期效果。雖然在現實過程中，可能會出現一些曲折，但是，政府和市場互動的結果通常都會增強市場的有效性。這種模式最為理想，處理起來也相對簡單。

第二種作用模式，完善政府和不完善市場互為前提。在這種情況下，由于市場是不完善的，市場的激勵作用和微觀調節作用都不充分和有效，另外，還可能存在市場不公正、市場缺陷更為突出的現象。因此，政府對市場的干預，就不能僅限于彌補市場缺陷，還要致力于對市場的培育、建設和治理。但由于政府是完善的，在與市場的互動中，又是具有能動性的主要方面，所以對市場的干預，往往能取得良好的效果，使市場的有效性有可能會隨著市場的不斷完善而趨于增強。

第三種作用模式，不完善政府和完善市場互為前提。在這種情況下，雖然政府的職能或對市場的干預，只要彌補市場缺陷即可，但由于政府是不完善的，政府的決策和作為，都有可能受到政經混合、職能模糊、法治欠缺的影響而出現失誤。特別是政府權力與政府責任相脫節時，不受約束的公權力，不僅會成為追逐私利的武器，而且會無視市場規則，使本已完善的市場逐步變異為混亂的市場。因此，其結果極有可能導致市場有效性趨于削弱。

第四種作用模式，不完善政府和不完善市場互為前提。在這種情況下，由于政府和市場都不完善，因而在二者的互動中，極有可能會出現相互之間不僅不能互補，反而是互害的現象，造成政府腐敗和市場混亂同時存在，其結果只能是市場有效性的不斷削弱。

需要指出的是，上述第一種作用模式，正是我們通常所說的、要處理好的政府和市場的關系，即只需要彌補一般意義上的市場缺陷的關系。而第二種和第三種作用模式較為少見，因為在現實中，政府和市場的完善與不完善，總是相輔相成的。另外，第四種作用模式也有轉變的可能，只要政府和市場對其不完善之處予以積極改進，不僅政府和市場會逐步趨于完善，轉變為第一種作用模式，而且市場的有效性也自然會隨之得到增強。

（三）利益與道德沖突的困境

從上述情況可以得知，要處理好政府和市場的關系，增強市場的有效性，首先要有一個必須的前提，那就是政府和市場都必須是完善的。

完善市場，即完善市場經濟體制，主要包含兩個方面的內容，一是要構建完備成熟的市場要素、市場體系和市場結構；二是要形成法治化的市場制度、市場監管和市場管理體制。特別是后者，不僅是市場形成公平競爭和“競優博弈”的體制保障，也是推動前者不斷向更高水平發展與完善的促進力量。但問題的關鍵是，誰能承擔任務？

很顯然，市場本身沒有這個能力。一方面，組成市場的千千萬萬個市場行為，其主體既是分散的，也是各不相同的，不僅難以形成廣泛一致的市場規則，更難以形成公平的，并具有公權力權威的市場管理體制。另一方面，即便是每一個市場主體，都有完善市場的良好愿望，但傾向于選擇搭便車的普遍現象，卻使得這個愿望難以實現。更何況在現實中，市場主體還普遍存在著不正當經營的偏好。也就是說為了降低成本，或為了謀取超額利潤，市場主體往往希望能通過利用市場的不完善，來獲得市場“投機”的機會，或形成某種不正當的市場勢力以控制市場，甚至不惜違反市場規則，逃避市場監管，進行不正當的市場競爭。市場主體的這種內在缺陷，通常都會與市場不完善、市場缺陷緊密相連，形成惡性循環，使市場愈加趨于不完善。

完善政府，即完善政府經濟管理體制。同樣也主要體現在兩個方面：一是要構建切實有效率的管理機制，二是要形成切實負責任的管理體制。前者要求政府高效，后者要求政府正確。但遺憾的是實踐證明，政府本身同樣無法保證能夠做到這些。

首先，政府本身具有執政利益，政府的經濟管理機制體制，以及所做出的任何決策，都會與增強其執政地位相聯系，并不總是出于維護公共利益的需要。其次，政府作為生產和提供公共產品與服務的主體，也同其他生產者一樣，要考慮成本和收益最大化，因而也具有偏好經營的天性。最后，政府的工作人員，包括各級官員，也同其他職業的人一樣是普通的社會人，也同樣受各種利益激勵和競爭所左右，并不必然具有更崇高的道德。所以，政府既不是“天使”，也不是按照預定程序和目標而自動精確運行的機器，反而會受其自身特性的局限，難以保證能夠出色的承擔起政府責任。

因此，政府和市場都存在著難以自我完善的困境。

三、處理好政府和市場關系的前提

對于政府和市場都還不完善的國家來說，要處理好政府和市場的關系，相對要復雜和困難得多。在這種情況下，不僅要彌補一般意義上的市場缺陷，還要盡快完善政府和市場存在的體制“缺陷”。尤其完善后者的“缺陷”更為重要。這不僅是發展市場經濟的基本前提，也是處理好政府和市場關系的基本前提。

（一）完善市場經濟體制

完善的市場經濟體制，在總體形態上，體現為市場制度和市場運行的統一，核心是要能夠有效地增強市場機制、提高市場效率。

由于市場本身難以做到自我完善，所以完善市場經濟體制的責任，必須要由政府來承擔。這也表明政府的作為，對完善市場經濟體制起著決定性的作用，這也是處理好政府和市場關系的基本點。

通常情況下，政府主要是通過制度安排，即制定市場制度，并借助于相應的管理結構和措施，在市場制度的框架下，培育市場要素、構建市場體系、保障市場運行，從而建立起完善的市場經濟體制。但市場在運行中，能否真正形成有效的市場機制，關鍵還要看，市場制度的合理性、市場構建的完整性和市場運行保障的規范性。

市場制度的合理性，首先，體現在市場經濟的定位上，如果不把市場經濟定位為基本的生產方式，市場制度也就不能成為社會基本經濟制度，市場也就不可能成為社會資源配置的基礎性方式，那么，市場機制也就無足輕重了。其次，體現在市場規則的制定上，如果不利于形成充分開放、自由選擇、公平競爭的市場環境，市場必將充斥著管制、歧視、壟斷和特權等反市場機制的現象，削弱市場機制的有效性，造成市場效率損失。再次，是體現在市場交易的管理上，如果不能有效減少市場交易的成本，將會使市場機制產生逆效應，催生大量的地下經濟和灰色經濟，瓦解正常的市場運行和市場體系。

市場構建的完整性，體現了現代市場體系的基本要求。社會化大生產要求市場配置資源的基礎性作用，必須實現全社會各種資源的總體性配置，因此，市場的構建和發育也必須是完整的和均衡的，包括完整的市場要素、市場體系和市場結構。只有這樣，才能形成統一開放競爭有序的現代市場體系，防止割裂市場和國民經濟的內在聯系、阻礙生產要素流通、扭曲價格信號和競爭機制等現象，增強市場有序和穩定運行的自組織能力，以及資源配置的有效性。

市場運行保障的規范性，主要是針對保障市場運行的各種政府行為，例如對市場運行的基礎設施建設保障、市場秩序治理保障和經濟波動的調控保障等，無論是在決策上，還是在實施的方式上，都要求必須按照相應的法律依據和法定程序，做到制度化和規范化。以防止政府投資和干預市場的主觀性和隨意性，扭曲市場機制的作用，以及濫用權力侵害市場主體權益，確保市場的正常運行。

（二）完善政府經濟管理體制

由于政府在處理政府和市場關系中要起主要作用，所以完善政府經濟管理體制，就顯得格外重要。但政府和市場一樣，并不天然具備自我完善的特性和功能，因此，完善政府經濟管理體制的基本點，或者說首要的，也是最重要的，就是要在國家治理的權力結構中，建立一個能確保政府不斷完善的改進機制。這個改進機制對政府要有法律規定性的約束力，能夠有效地督促政府經濟管理體制，在不斷的改進中，實現以下四個完善目標：

第一，政府責任與市場經濟的發展相一致。要把市場經濟的發展，作為經濟社會發展的基本方式和途徑，把發展市場經濟作為發展國民經濟的根本保證。要把政府責任從單純追求經濟增長，轉變為促進市場經濟的發展，落實到加快市場化進程，提高市場經濟水平，增強市場配置資源的基礎性作用上，要營造更公平的競爭環境，創造更多的市場機會，打造更高的市場效率，為增強經濟社會的均衡和可持續發展能力提供市場條件。

第二，政府職能與完善市場的責任相一致。完善與成熟的市場作為市場經濟發展的基本前提，決定了政府發展經濟的責任，還必須要落實到完善市場的具體任務上。要把完善市場明確定為政府必須承擔的責任，并由此來確定政府的經濟職能，達到政府職能與完善市場的責任相一致。尤其是要把完善市場制度、構建市場體系、治理市場秩序、保障市場運行、提高市場水平，作為政府最基本的，同時也是最重要的經濟職能。

第三，政府作用與增強市場有效性相一致。市場作用突出的是私人性，不缺乏激勵和微觀調節作用，政府作用要與市場作用相匹配，要突出公共性和社會性，要體現在完善市場和彌補市場缺陷這兩個方面，要通過完善制度體制、提供公共產品與服務、宏觀調控經濟運行和改善外部經濟，增強市場的有效性，提高市場優化配置資源的宏觀效果和整體效果，使市場能夠最大限度地達到私人性和社會性的統一。

第四，政府措施與市場經濟的法治要求相一致。等價交換所體現的平等原則，決定了市場經濟在本質上也是法治經濟。政府任何作用于市場的措施，無論是行政行為措施，還是市場行為措施，都應該按照法治的要求，依據法律的規定、授權、程序和方式來實施。政府措施所體現的政府權力，不能超越法律，更不能破壞法律，只能維護法律、完善法治，提高市場經濟的法治水平，增強市場的公平性和公正性，實現法制化的社會經濟管理方式。

（三）完善政府作用市場的決策機制

由于政府作用于市場的任何工具措施，無論是制度法令、經濟政策，還是財政支出、資產運作，都有一個效果問題。都會對市場運行、資源配置、收入分配，乃至經濟社會的發展預期，產生這樣或那樣的影響。這些影響既有可能會提高市場的有效性，增強經濟增長的內生能力，促進經濟社會的發展，也有可能效果不明顯，甚至產生負面作用。而且，這些影響最終都會體現在利益問題上，是整體受益，還是局部受益？是長期受益，還是短期受益？是大多數人受益，還是少數人受益？這些都是政府在決策時，應該充分考慮和慎重選擇的。

可以說，政府在決策時，要認識到應該基于什么樣的考慮，做出什么樣的選擇，才是正確的，并不是很難的問題，難的是如何才能確保政府總能得出正確的認識，尤其是總能把正確的認識變成行動，做出正確的選擇，形成正確的決策。因為政府受其政治屬性和自身特性的局限，并不能保證必然會總能做出正確決策。這既是政府確保正確決策的難點，也是處理好政府和市場關系的一個難點。

要保證政府決策的正確性，也應該像確保政府完善的改進機制一樣，在國家治理的權力結構中，建立一個能夠評估、審議和批準政府決策的糾正機制。這個機制同樣要有法律規定性的約束力，能夠有效彌補和糾正政府決策的不足之處，從而能與政府從動議產生、問題調研、方案制定，到準備實施的決策過程合為一體，形成完善的政府決策機制。

這個糾正機制最主要的作用，就是評估政府決策的正確性，并糾正其不正確之處。但正確與否的判斷，總是與利益緊密相連，尤其是政府的經濟行為決策，最終的受益者是誰？受益面有多大？會對今后的經濟社會發展產生什么影響？必然會成為判斷的依據。而不同的利益群體，利益訴求不同，判定的結果也自然會有分歧，所以，這個糾正機制也應該是各方利益博弈的機制，是不同利益群體參政、議政、決政的機制。

這也決定了，這個糾正機制應該是由不同利益群體的代表組成的、少數服從多數的、具有約束政府行為能力的國家權力機構。