論轉變經濟發展方式對領導干部政績考評機制創新的訴求

吳大兵

（重慶社會科學院，重慶 400020）

轉變經濟發展方式是我國經濟社會領域的一場深刻變革，它必然貫穿于經濟社會發展的全過程和各領域，是一項系統工程。轉變經濟發展方式需要通過各種途徑來推動。領導干部的政績集中體現在對經濟社會發展所作的貢獻之中。作為在這一推動作用中最主要的主體而言，領導干部政績考評于其中具有關鍵作用。因此，深入研究轉變經濟發展方式對領導干部政績考評的訴求，不僅是更好地實現經濟發展方式轉變的需要，也是更好地完善領導干部政績考評機制之必要。

一、轉變經濟發展方式呼喚領導干部樹立正確的政績觀

領者，帶路也；導者，指引，啟發也。在革命戰爭年代毛澤東同志針對黨的領導干部曾指出:“我們是革命戰爭的領導者、組織者，我們又是群眾生活的領導者、組織者。組織革命戰爭，改良群眾生活，這是我們的兩大任務。”[1]在社會主義現代化建設過程中，江澤民同志強調:“領導干部對黨和人民的事業負有重要領導責任。”“所謂領導，最根本的就是要把黨的理論和路線方針政策貫徹到群眾之中，為群眾所掌握，從而實現對群眾的領導。”[2]這就是說，在社會主義現代化建設中，領導干部是龍頭，是舵手，是推動經濟發展方式轉變的關鍵所在。經濟發展方式的轉變自然是經濟社會發展到一定階段的必然產物，但實現經濟發展方式的轉變歸根結底是依靠人這個因素來實現和保障的。領導干部特定的職責和使命，使其成為經濟發展方式轉變的關鍵所在，特別是領導干部的政績觀，直接影響和制約經濟發展方式的轉變。政績，是指領導干部施政的成績和貢獻。政績觀，是指對領導干部施政成績的總體看法和根本觀點。政績觀不僅直接反映領導干部的思想認識，同樣也集中反映領導干部的行為價值取向。因此，不同的政績觀，勢必對領導干部的思想和行為產生重大的影響和作用，進而關系到黨和國家事業的興衰成敗。評價領導干部政績觀的唯一標準就是看它是否符合科學發展的基本要求。轉變經濟發展方式，是立足我國經濟社會發展的實際作出的科學判斷和實踐發展的必然選擇。思想是行動的先導。領導干部的觀念無疑是影響經濟發展方式轉變的重要因素之一。

在當前的實踐中，有的領導干部的政績觀念還存在或多或少的不足乃至錯誤，比如，不能正確處理經濟社會發展“好”與“快”的關系；缺乏從整體和全局的視角上理解和把握轉變經濟方式的目的和要求。于是有的領導常常為了不正確的政績觀的實現而脫離實際，重眼前，輕長遠，重速度，輕效益。在這樣急功近利思想的指導下，搞表面文章、形象工程。改革開放30多年的成功實踐昭示我們，改革本身就會有一個陣痛過程，改革是否成功，最重要的是如何克服一些阻礙發展的思想觀念。很明顯，轉變經濟發展方式的難點就在如何樹立正確的政績觀。也就是說，領導干部應該在經濟發展過程中，通過深刻把握和遵循經濟發展規律，深刻理解和準確把握環境的變化，緊密結合實際和發展的目標要求，切實樹立科學發展理念，進而科學判斷、科學決策，促進和保障經濟發展方式轉變的實現。

樹立領導干部科學的政績觀，除了學習教育、實踐鍛煉外，就當前來說，還有一個最重要的環節就是要科學運用領導干部政績考評的結果來引導和“倒逼”。具體來說，可從以下幾個方面來實現:

一是嚴格運用考評結果，檢查目標的實現。考評的首要目的就是檢查既定目標工作的實現情況。領導干部政績考評從內容上看是對其“德、能、勤、績、廉”的全盤評價，說到底就是對領導的素質、能力與行為結果的全面衡量，這樣的衡量使領導干部的“言”、“行”過程始終置于各考評主體的審視和監督下，從而促進領導干部在公權的使命要求下與自我價值的實現中，努力規范自己的行為，創造自己的政績。做好科學分析和評定考核結果，一方面，要科學地認定政績。按照既定的計劃、目標要求，通過科學的考核指標、考核方法、考核主體等的共同作用，一一切實檢查目標的實現度。另一方面，要科學地評定考核結果。影響領導干部創造政績的因素是多樣的，如自然條件、基礎條件、主觀動因等，因此考核機構在認定政績時要充分考慮領導干部條件的差異、主觀努力的程度、工作后勁、執行政策情況，努力做到全面客觀準確，特別是在認定政績時，要正確處理好領導干部的“功勞”與“苦勞”、“顯績”與“潛績”、“實績”與“虛績”、“個人政績”與“集體政績”等之間的關系，也就是說，要從科學發展的需要，從轉變經濟發展方式的實現需要，看“真績”，這樣真正使能者上，庸者下，調動廣大干部的積極性。

二是嚴格運用考評結果，作為選用干部的依據。對領導干部政績考評的本身僅僅是工作的環節，但考評的過程和結果，不僅是對考評對象工作成效的評價，更是與考評對象的進一步晉升、獎懲直接相連。這樣，考評對象就會通過考評的監測、引導、激發、督促和推動，更好地開展工作，爭取更大更佳的成績，這是考評工作本身所具有的激勵功能。一段時間以來，領導干部的政績考核沒能合理運用，或者僅僅重視“顯績”，忽視“隱績”，或者重近期，輕長期，這些都是轉變經濟發展方式前行中必須解決的問題和突破的困境。就檢查目標的實現來看，領導干部政績考評結果的運用，應當集中做好以下四個方面的工作:把政績考核結果作為干部升降選調的重要依據，把政績考核結果作為干部教育培訓、提高素質的依據，把政績考核結果作為發現和選拔后備領導干部的重要渠道，根據政績考核結果形成激勵約束機制。

三是嚴格運用考評結果，促進工作的開展。通過政績考評，可以讓考評對象時刻警醒，及時發現自己的長處、了解自己的不足以及潛在的優勢，進而使考評對象進一步理解政績的內涵，明確自己的方向，規范自己的行為，成為合格的領導和更成功的領導。在當前實踐中，要通過獎懲制度的建立和完善，促進領導干部工作的開展和推進。如通過把領導干部的實績考評與領導干部的年度考核工作結合起來，直接把實績考評結果轉化為領導干部的年度考評結果，并把實績考評結果與獎懲掛鉤，可以把考核結果與領導干部的評優評先、獎金等掛鉤，以教育失誤者，鞭策后進者，懲處違法亂紀者，使領導干部真正從思想上認同轉變經濟發展方式的理念，從實踐上切實踐行。

二、轉變經濟發展方式呼喚領導干部政績考評內容的拓展

實現經濟發展方式的轉變，既是對傳統發展方式的革新，又是對傳統發展方式的超越，如果說傳統的經濟發展方式重在“以經濟建設為中心”，那么科學的發展方式更當關注“以人為本”的發展導向。這種新的發展方式的轉變和實現，必然催生領導干部考評內容體系的變化。一是領導干部科學的發展意識、發展理念成為考評的重要內容。實現經濟發展方式轉變的過程，實質上就是由經濟發展的舊模式向新模式轉換的過程，這就要求領導干部確立新的發展理念，真正代表人民的利益，實現經濟社會發展的可持續性。因此，在領導干部的考評內容體系中，領導干部的思想觀念、品行修養等自然會成為重要內容。二是領導干部的知識結構將成為考評的重要內容。轉變經濟發展方式，重在又好又快，這就要求領導干部要加快自身知識結構的轉型和更新。加快領導干部的知識結構轉型并使之趨于合理化，既是實現經濟發展方式轉變必要的知識保障，同時也是領導干部創新能力提升與培養的必要前提。三是領導干部的工作創新能力成為考評的重要內容。在轉變經濟發展方式過程中，領導干部既是實踐者又是領導者，履行著預測、決策、組織、調控、應變和激勵的職能，在一定程度上他們就是實現轉變經濟發展方式的決定因素，因此，實現經濟社會方式的轉變更離不開其創新能力的推動作用。

就當前來看，適應轉變經濟發展方式的需要，領導干部考評指標體系的主要內容應該包括:領導干部的基本素質、領導干部的創新能力和領導干部的工作實踐成效。其中，領導干部的基本素質是前提和基礎，領導干部的創新能力是關鍵，領導干部的工作實踐成效是根本性。

一是提高領導干部的基本素質。干部的素質是干部良好工作的基本前提，同樣也是促進經濟發展方式轉變的基礎。遵從轉變經濟發展方式的客觀要求，當前提高領導干部的基本素質主要包括:思想政治素質，即有堅定正確的政治方向、堅定的政治立場、嚴明的政治紀律、政策理論水平、思想品德、密切聯系群眾、堅持依法辦事、堅持原則；正確的政績觀、權力觀、利益觀和地位觀，識大體、顧大局；健康的身體素質；良好的工作作風等。這些素質的具備和提高必將為領導干部工作能力的提升打下堅實基礎，進而為經濟發展方式的轉變提供保障。

二是提升領導干部的創新能力。就當前來看，領導干部除了應該具備和進一步提高思維能力、判斷能力、溝通能力、語言表達能力、業務能力、政治技能外，還要適應轉變經濟發展方式的需要，努力提升政策理論水平、戰略思維能力、依法行政能力、科學決策能力、判斷事務能力、制度執行能力、組織協調能力、開拓創新能力等能力特別是調整經濟產業結構、協調社會發展、加強自主發展與對外交流三個方面能力，這些能力的提升比任何時候都顯得緊迫和重要。

三是重視領導干部的工作實績。對領導干部的考評歸根結底要看其實效，這是最為根本和核心的。從宏觀視角看，要測評他們對促經濟社會發展所作的貢獻；從具體形式上，不僅要測評他們對工作任務指標的完成情況，也要測評他們的“貢獻”在老百姓“心稱”上的分量。具體來說，領導干部的工作實績考評內容應當包括經濟、政治、文化、社會、生態等各項建設，從實現經濟發展方式轉變的需要來分，當前我們應當高度重視和關注以下三項指標:第一，經濟發展指標。在考核指標的設計上，GDP依然是不可忽視的重要指標，但應該考慮GDP指標的持續性和結構性，設定相應的約束指標。第二，文化指標，如每萬人口大學生數及文盲率、科技進步作用方面的指標、科學技術綜合效果的指標等。第三，社會條件指標，如物質基礎指標、社會福利指標、生活條件指標、環保指標等，其能充分體現“以人為本”的發展取向，有利于維護社會的公平與正義。

三、轉變經濟發展方式呼喚領導干部政績評價方式的創新

經濟發展方式的轉變在本質上說到底也是對傳統經濟發展方式的一種決裂。這一種決裂要求對領導干部考評機制進行革新。我們要以完善政績考核評價機制為抓手，增強加快經濟發展方式轉變的自覺性和主動性，不斷在經濟發展方式轉變上取得實質性進展，成為順應經濟社會發展規律之必須。推進領導干部評價機制改革，重要的是，在考評的理念上，要實現從“物本考核”到“人本考核”的轉變。切實把關心“人”的發展、促進社會全面進步、保護生態環境等，量化為對領導干部的政績考核評價指標，體現科學發展觀的精髓和本質。就當前來說，最緊要的是要體現以人為本、關注民生的基本理念。在考評的手段和方式上，考評要從“官本位”轉向“民本位”。各級黨政領導干部應從思想上理性認識轉變經濟發展方式的必要性，并結合經濟發展方式轉變的實踐，破除傳統的對領導干部的“官本位”考評政績的機制，尤其是要破除唯經濟GDP的單一考核和任用干部的標準；破除干部考核任用中的唯官、唯上而無視群眾參與的機制和做法。努力把民情、民意、民愿等因素納入領導干部政績考核及用人的因素，促進考核主體的多元化發展，努力促進考評走向經常化、制度化、規范化、操作化[3]。

創新是一種動力。轉變經濟發展方式的需要呼喚領導干部政績考評方式的創新。這里的創新在本質上是對既有考評方式的完善和發展。時代發展的需要和考評方式本身所固有的規律性，需要我們理清基本思路、遵循一些基本的要求、拓展一些新的路徑。

一是創新領導干部政績考評方式，要體現“三個統一”。第一，考評要實現重過程與結果運用的統一。目前我們在考評領導干部政績方面，已經建立了比較程序化的運行機制，如“各責任單位自查申報——確定檔次——主管領導審核——公布政績考核評價結果”等環節，但在具體環節的運行中也還有不少不容忽視的問題，其中之一就是政績考核評價結果不能及時反饋給考核評價對象，同時在反饋中還出現報喜不報憂、報得不報失、報好不報壞等現象，使考評本身的教育導向功能弱化。其中之二是不能有效地將政績考核評價結果與獎優罰劣結合起來，與干部的選用和干部的評先結合起來，從而弱化了考評固有的評價功能和激勵功能。不讓老實人吃虧、不讓高素質人吃虧，不讓作出貢獻者吃虧，理當要有效實現重過程與結果運用的統一，這是政績考核評價發揮“指揮棒”作用的關鍵。第二，考評要實現內部考評與外部考評的統一。內部考評是指領導干部的考評由考評主管部門對政績進行考核評價，外部考評是指這一考評工作的完成依托于第三方來完成。長期以來，領導干部的政績考核評價常常是通過內部主管部門考核評價來實現的，突出的特點是對上不對下，重視領導“意志”，忽視人民群眾的監督和“要求”，直接的后果就是形象工程、面子工程等屢禁不止。促進經濟發展方式轉變，需要積極構建領導干部政績考核評價機制，尤其需要在領導干部政績考核評價方式上，突破傳統的僅僅依靠內部考核評價方式，積極地向第三方考核評價轉變，如增加人民群眾的評價，第三方代理機構的評價等，以求從多個側面和角度對領導干部的政績進行科學測評考核評價。第三，考評要實現從政府保障與法制保障的統一。民主執政、科學執政、依法執政是現代領導必備的理念。領導干部作為政府職員理應履行相應的責任，接受政府的監督、考評和人民的評判。當前，在領導干部的政績考核評價上，大多以政府頒布的文件為主要依據，政績考核評價雖然有客觀標準，但在具體操作和評估上仍然是一項主觀性的工作，如果沒有法律和制度的保障是很難做到客觀公正的。同時，目前政績考核評價程序和方式相對比較原始、簡單，主要是聽匯報、看總結，單位內部群眾投票，沒有一個對重要的政績事實和數據核實、驗證的過程，更沒有法律和制度的制約和監督，這也是造成政績考核評價失真的原因之一。因此，構建促進經濟發展方式轉變的政績考核評價機制，在政績考核評價制度上，應當實現從注重“政府保障”向注重“法制保障”轉變[4]，努力實現兩者的有機統一。

二是拓展考核主體。經濟發展方式的轉變，促進了領導干部考評內容的拓展，內容的拓展及其要求的變化，迫切要求在對領導干部考核的行為主體上突破傳統的僅靠主管部門負責的一元主導方式，走向多元主體的評價模式。近年來，重慶在探索領導干部考評中推出的“三維考核”模式。即，一方面，實績考核、民主測評、民意調查三個維度相互促進、有機聯系，形成“提出任務目標（實績考核）→干部推動任務落實（民主測評）→檢驗工作成效（民意調查）→根據群眾訴求提出新的任務目標（實績考核）”閉合式循環系統；另一方面，通過“三維考核”，在干部選用上形成“組織選拔任用干部→干部服務群眾→群眾對干部滿意度反饋組織→組織選拔任用干部”的干部評價系統。顯然，考核主體已由單一的組織部門考核延伸為組織、干部、群眾多元的考核了。從當前來看，為適應經濟發展方式轉變的需要，重點要做好專業考核、中間考核和社會考核。

三是創新考核具體方式。轉變經濟發展方式的新要求，同樣需要在領導干部考核過程中推出考評方式的創新，使考評工作的本身更為全面、客觀，使考評的功能盡可能發揮。第一，對考評的結果要注重“三個結合”:要把平時考核與年度考評相結合，把定量考核和定性考評相結合，把工作考評與生活考評相結合。第二，對考評方法要堅持繼承傳統與發展創新相結合。在多年的工作實踐中我們積累了許多成功的經驗，如在考評工作中使用的個別談話、民主測評、民主推薦、案卷查閱、實地考察等傳統方法，取得了明顯實效。但是，隨著形勢的發展和實踐工作的不斷積累，政績考核的方式方法也應當不斷創新，在考核程序上要進一步規范，在現代科技手段和方法上應進行大膽的探索和運用。第三，要掌握一些具體的方法。當前對領導干部進行政績考評過程中常用的具體辦法有:圖尺度考核法、直接排序法、對偶比較法、強制分配法等。隨著轉變經濟發展方式的要求，一些新的有效辦法舉措也正創造出來并廣泛運用。比如，在當前一些地方推出的行政成本效益考核法，就從成本效益的視角開啟了一種新的評價體系。

參考文獻:

[1]毛澤東選集:第1 卷[M].北京:人民出版社1991:139.

[2]江澤民文選:第2 卷[M].北京:人民出版社2006:141.

[3]祝福恩，繆靜.轉變經濟發展方式必須完善領導干部考核機制[N].學習時報，2010-08-03.

[4]王愛英.構建促進經濟發展方式轉變的政績考核評價機制[J].中國井岡山干部學院學報，2010，（6）.