倍增農民收入的戰略選擇:城鄉發展一體化

劉慧娟，汪 上，楊文兵

（1.安徽科技學院，安徽 鳳陽 233100；2.滁州職業技術學院，安徽 滁州 239000；3.紹興文理學院，浙江 紹興 312000）

十八大報告提出:“到2020年實現城鄉居民人均收入比2010年翻一番”這個收入倍增目標，比《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》提出到2020年農民人均純收入比2008年翻一番的目標起點更高。在十八大提出“收入倍增計劃”之后，各省市均積極響應，部分省市普遍將為期10年（2010—2020年）的收入倍增計劃，濃縮為5年提前至“十二五”末完成。

一、我國農民收入增長的現實

（一）農民人均收入穩定增長，城鄉居民收入絕對差距不斷加大

據國家統計局2006-2011年的統計數據①因已出版的國家統計年鑒對東、中、西部及東北地區人均純收入差異只統計至2010年度，故本文只選取2006—2010數據加以研究。顯示（見圖1、圖2），農村居民人均純收入穩步增長，從2006年的3587元增長到2011年的6977元，平均年增長幅度為9.3%（剔除物價因素影響的實際增長率），農村居民年平均收入為5088元。同時期城鎮居民DPI從2006年的11759元增長到2010年的19109元，城鎮居民年平均DPI為15522元，平均年增長幅度為9.5%。由此可見，農民人均純收入無論在絕對量上還是在實際增速上都落后于城鎮居民平均DPI。單就2010年及2011年的統計數據看，農村居民人均純收入實際增長率分別是10.9%和11.4%，連續兩次超過城鎮居民的可支配收入實際增長率7.8%和8.4%，但絕對收入差距呈進一步拉大趨勢，到2011年底城鄉絕對收入差距拉大至14833元。

圖1 2006-2011年農村居民人均純收入及其實際增長速度

圖2 2006-2011年城鎮居民人均收入及其實際增長速度

（二）農民的收入構成呈多元化方向發展

農民的收入主要由工資性收入、家庭經營性收入、財產性收入和轉移性收入構成。近年來，伴隨財政支農政策力度的加大、土地制度的改革、農村“三化”建設等，我國農民的收入正在發生結構性變化（如表1）

表1 2006-2011年度農村居民人均純收入構成及其比重

從表1可以看出，農民從農業中獲得的純收入穩中有降，從非農業獲得的收入逐年大幅度增加，占純收入的比重也逐年上升。農民收入結構中，家庭經營性收入仍為人均純收入主要構成部分，但家庭經營性收入所占比重逐年縮小，由2006年的53.8%下降至2011年的46.2%，這其中還包含不斷增長的農民從事“二三”產業的經營性收入，農民直接從農業中獲得收入的比例下降幅度更大。而工資性收入比重則呈逐年遞增趨勢，由2006年的38.3%上升至2011年的42.5%。財產性收入和轉移性收入占的比重比較小，但所占比重也分別由2006 年的2.8%、5.0% 增長到2011 年的3.3% 和8.0%，基本呈逐步提升趨勢。

（三）農民收入總量和收入構成區域差異大，增長速度區域差異相對較小

據國家統計局2006-2010年度統計數據顯示①（見表2），我國東、中、西部及東北地區收入差異較大。從總量來看，收入最高的區域為東部地區，西部地區最低，2006-2010年，東部與西部地區農民絕對收入差距由2599.86元上升到3734.87元，呈逐年擴大趨勢。從收入構成看，東部地區工資性收入比重占總收入一半以上，而西部地區和東北地區家庭經營性收入比重大大超過工資性收入，占總收入的近50%。但從近五年得平均增速來看，各區域之間農民收入增長差異不大，東部地區、中部地區、東北地區和西部地區分別為10.6%、11.7%、12.1%和12.3%。

表2 2006-2010東、中、西部及東北地區人均純收入及其構成表

（四）農村低收入群體收入增速較快，農村居民人均純收入基尼系數升中有降

按人均純收入五等份分組，2010年農村低收入組、中低收入組、中等收入組、中高收入組及高收入組人均純收入分別為1870元、3621元、5222元、7441元、14050 元，增速分別為20.7%、16.4%、16%、15%和14%。由于農產品價格快速上漲和低收入組農戶獲得的無償扶貧款、最低生活保障金以及養老金等方面的收入增長速度也較高等原因，由低收入組和中低收入組組成的低收入群體收入增速相對較快。高收入組和低收入組人均純收入的比值從2009 年的8.0:1 下降為2010 年的7.5:1。2011年農村居民人均純收入基尼系數為0.3897，比2010年上升0.0114（見圖3）。農村居民人均純收入基尼系數近十年間基本呈逐年上升趨勢，除2006年與2010年下降以外。

圖3 2002-2011年度農村居民人均純收入基尼系數圖

二、倍增農民收入的困境

從上述我國農民收入增長的歷程和現狀可以看出，近年來雖然我國農民的收入穩定增長，收入構成也逐漸多元化，但當前要實現“十八大”提出的倍增農民收入的目標還受到諸多因素的制約。

（一）家庭經營性收入增長受制

受農民經營成本上升、農業生產條件較差、農產品價值實現能力低等因素的影響，農民家庭經營收入增長受制。

近年來，農業生產資料價格不斷攀升，農資物流費用提升，農業生產經營成本大幅上漲，間接制約了農民家庭經營性收入的增加。據有關資料統計顯示，農民家庭經營費用占總收入的比重由2000年的36.6%上升到2011年的45.8%，即接近收入的一半[1]。

在農業生產條件方面，我國人均耕地資源極度稀缺，僅為世界平均水平的37%，并且包干經營，條塊分割嚴重制約了農業生產的潛力。同時，由于農業技術落后，農業生產粗放式經營，可利用的耕地質量差，在不考慮其他因素影響到情況下，農業生產力呈邊際遞減趨勢。我國土地資源在數量與質量上不足的現狀，直接導致我國農業生產效率難以提升，在一定程度上阻礙了農民經營性收入的增長。

另外，當前我國農業生產仍處于傳統農業改造的初期，農業生產結構是傳統農業生產與現代化農業生產并存的“二元”結構，傳統的生產方式占主導地位，農業初級產品標準化程度低，質量也不高。同時農產品加工企業不發達，農產品加工深度不夠，農產品附加值低，農業綜合經濟效益不高。這些因素直接導致我國農產品價值實現能力不高，制約了農民家庭經營性收入增長。

（二）工資性收入增長受阻

近年來，農民工資性收入不斷上漲，已成為農民收入的重要來源與支柱。但由于一些主客觀因素的制約，阻礙了農民工資性收入的持續增長。

以戶籍制度為核心的二元體制，對城鄉居民實行不公平的國民待遇原則[2]，直接導致農民就業待遇的不平等，農民從事的大多是“重、臟、累、強”的體力活，工作環境較差，待遇較低，保障程度低，尤其是工作變動頻繁導致收益不穩定。在農民不斷文化覺醒（如身份認同，為了下一代與家庭等）的進程中，這種體制性因素所產生的身份的低人一等與家庭分裂等，將直接影響農民進城的欲望，從而影響農民工資性收入的可持續增長。

我國農民普遍受教育程度低，農民自身科技文化素質不高，以及由于財政對于農民教育培訓投資不足，造成農民技能不高、文化水平較低。據有關統計，我國農民平均受教育年限7到8年，其中，文盲半文盲占7%，小學文化程度占25.8%，初中文化程度占49.4%，大專以上文化程度僅占1.1%。文化素質不高與專業技能的缺失致使農民普遍就業能力不強，影響工資性收入的增長。

2008年金融危機發生以來，城市升級、產業結構創新調整、企業技術改造以及國外市場疲軟等因素影響，不少一線及二線城市企業尤其是一些吸納農民工為主的中小企業開工不足、規模縮小，導致對于農民務工人員需求量下降。另一方面，進城務工人員在城市生活成本較高，不少務工人員返鄉，這也在一定程度上影響了農民工資性收入的提高。

（三）財產性和轉移性收入增長乏力

農村社會保障體制不完善也是制約財產性和轉移性收入增長的因素之一，目前我國農村的社會保障事業還很落后，社會保障覆蓋面還很窄，各類保險制度不健全，這些都使得農民所能獲得的轉移性收入難以增加。目前，在一些經濟比較發達、財政實力雄厚的地區進行相關保險制度試行之外，很多地方的農村還沒有開始或沒有真正實施基本的保險制度。很多地方政府由于財政困難，社保運行中仍然存在很多問題。作為最為基礎的保險制度的農村養老保險，開展也并不十分順利，覆蓋面還是沒有達到預期的要求。農村社會保障事業發展的滯后，對于我國農村地區經濟發展和農民增收都有很大的影響作用，對增加農民收入極為不利，阻礙了農村經濟的發展。

現行的土地流轉制度也同樣制約財產性收入增長。《土地承包法》規定農民擁有土地的使用權、收益權，以及農地流轉權，并給予法律保護。按照產權理論，農民實際上成了農地農業用途的所有者，集體只是一個“名義所有者”。這時的產權應該說是非常清晰的，但農地的農業利用率并沒有明顯提高，農地流轉速度并沒有因此而改善。事實上，集體土地產權并不明晰，并造成農民的土地收益有限。在我國，土地承包權本身是一種財產權，所以，農民土地的承包經營權本來可以成為農民獲取財產性收入的一個重要來源，但由于制度性的原因，目前農民的土地承包經營權還很難充分流轉起來，土地的規模效益還很難發揮出來。雖然土地承包經營權流轉已經在全國很多地方實行，但問題在于失去土地承包權的農民，其權益往往會受到侵害。這其中的主要原因是農民承包地所有權的代表是“村集體”，這種產權主體的“虛化”狀況使農民的土地承包經營權益容易受到一些“代理人”的侵犯。集體所有權不明晰使得許多農民并沒有意識到土地承包經營權是自己的一個財產權利。這一點正是當今農村土地集體所有制的根本性缺陷，如果不能克服這種制度性的缺陷，任何土地集體所有制實現形式的創新對于農民來說都是沒有實際意義的。所以，不加快土地制度改革，創新體制機制，真正實施農村土地流轉戰略，那么提高農民的財產性收入就難以實現[3]。

上面，我們從農民收入的組成部分著手，分別從影響家庭經營性收入、影響工資性收入、影響財產性和轉移性收入入手，對制約農民各部分收入增長的因素進行了分析，這些影響因素若能夠得到有效的解決，那么倍增農民收入就不是空談。

三、倍增農民收入的戰略選擇:統籌城鄉發展一體化

倍增農民收入是一項系統工程，需要在宏觀戰略層面整體設計，形成體系，在微觀層面結合實踐，創新方法，規范操作，科學推進。其中，破除體制性障礙，統籌城鄉一體化發展是解決“三農”問題的根本途徑，是當前及今后一個時期倍增農民收入的戰略性舉措。而要實現城鄉統籌發展，倍增農民收入，具體可以實施以下戰略工程。

（一）堅持“四化”同步發展，重點實施農業現代化戰略，促進家庭經營性收入持續增長

黨的十八大提出“工業化、城鎮化、農業現代化、信息化”“四化”同步發展戰略要求，加快形成城鄉經濟社會發展一體化新格局，為農村勞動力向非農產業和城鎮轉移以提高工資性收入和財產性收入等提供了新的空間，更有利于農民家庭經營性收入的增長。當前，我國農業現代化發展滯后，制約了農民收入的增長。筆者認為，當前實施農業現代化戰略，重點要抓住以下幾點。

一要創新農業經營體制，提高農民組織化水平，推進農業產業化發展。農民好比是“沒有用麻袋裝起來的土豆”，競爭力比較低下，因此要在堅持以家庭聯產承包責任制的基礎上，創新農業經營機制體制，把農民有效組織起來，大力發展家庭農場與現代農業企業，形成強大的具有“合格市場主體地位”、“平等社會地位”、“先進生產力載體地位”的微觀經濟主體[4]，同時積極指導微觀經濟主體組建農民專業合作社、股份專業合作社、社區股份專業合作社等，通過合作社經營，降低成本，提高農產品競爭力，增加農民收入。積極發展農業產業化，鼓勵和引導農業龍頭企業、農民專業合作社參與農產品基地開發，發展“訂單農業”，探索“股份制”、“企業＋基地＋農戶”、“企業＋專業合作社＋農戶”等農業產業化經營的組織形式，加快形成規模化家庭經營與農民專業合作社、農業龍頭企業相結合的新型農業經營機制，大幅度提高農業勞動生產率與農業的經營水平，提升經營性收入。

二要轉變農業發展方式，優化農業產業結構，構建現代農業體系。發揮市場機制在農業發展方式方式中主導作用，堅持中國特色的農業現代化道路，加大農村人力資本建設，改造傳統的農業生產方式；加大農業產業結構調整力度，大力發展特色高效農業，加快發展觀光農業、休閑農業等新型農業業態，提升農業規模化、產業化、標準化和集約化水平；加快構建以現代裝備為基礎、現代農業科技為支撐、現代經營為特征，勞動生產率高、土地出產率高、綜合效益高的現代農業體系，提高農業綜合經營效益；大力推進以農田水利的標準化建設為基礎的農業園區化建設、農業科技推廣體系的建設、農產品質量安全體系建設、農產品現代物流體系建設和現代農業政策保障體系建設等一系列工程建設措施，形成完整的現代農業產業體系。

（二）實施農村勞動力轉移戰略，加速農民市民化，推動工資性收入快速增長

提高農民的工資性收入有兩條重要路徑:一是農村勞動力通過向非農產業轉移就業促進整體工業化進程；二是向城鎮轉移就業推動人口城鎮化進程。

首先要大力發展二、三產業，促進農村勞動力向非農產業轉移。充分利用各地資源，立足市場需求，因地制宜地發展特色產業群和農產品加工企業，通過農產品精深加工、包裝、儲運和批發等，延長產業鏈條，提高吸納農村富余勞動力的能力。同時，要培育壯大鄉村旅游產業，重點發展農業休閑觀光、鄉村旅游和農村服務業。此外，大力發展個體私營經濟，進一步提高私營經濟在農村經濟中的比重，有序引導懂經營、會管理的農民從第一產業進入商貿、餐飲、旅游、娛樂、物流等服務行業。

其次，加快小城鎮建設，促進農村勞動力向城鎮轉移。以現有的縣城和有條件的建制鎮為基礎，科學規劃，合理布局，以二三產業的集聚發展帶動更多的農村勞動力轉移就業和農村人口向城鎮遷移，并進一步消除不利于城鎮化發展的體制和政策障礙，引導農村勞動力合理有序流動。

再次要深化戶籍制度改革，放寬城鎮落戶條件，促進農民市民化。近年來，我國各地統籌城鄉綜合配套改革的實踐也表明，區域中心城市、縣域中心城市和中心鎮的擴容是城市帶動農村、工業反哺農業的重要載體。因此，要以科學發展觀來統領“以人為本”城鎮化的建設，把務工經商農民的市民化，特別是幾億農民工的市民化作為推進城鎮化的核心任務。著力提升縣城和重點中心城鎮的經濟發展水平，逐步推進基本公共服務的均等化，完善配套設施和服務功能，提高綜合承載能力，使其成為吸納農民就業落戶的重要載體。此外，充分發揮中心城市、縣城以及中心鎮對區域經濟社會發展的支撐作用和對農村經濟社會發展的帶動作用，積極推進城中村、鎮中村的整體改造，通過以農戶宅基地、農房置換城鎮經濟適用房或建設農民公寓小區等改革舉措，積極引導有條件的城郊、鎮郊的農民向城鎮集居，促進更多的農戶到城鎮安居樂業，加速實現農民市民化進程。如蘇州等地通過實施建設用地增減掛鉤、萬頃良田建設工程，引導農民以宅基地置換城鎮住房、土地承包權置換社會保障、農村集體資產置換股份，實現了工業向園區集中、土地向規模集中、居住向城鎮集中，不僅改善了農業生產條件、實施了規模經營，而且使農民的住房轉變為資產、農民轉變為市民。同時也為農民進城創業、就業提供了新的渠道。

（三）實施農村產權改革戰略，穩步提高農民財產性收入

我國農民的財產性收入主要來源于土地、房屋和資金等三方面。其中，來自土地的財產性收入主要是通過土地征用和土地承包經營權流轉獲得的收入，來自住房的財產性收入主要是通過房屋出租、出售和拆遷補償等獲得的收入，來自資金的收入主要是通過民間借貸獲得的風險收入。因此，統籌城鄉一體化化發展，應著力推進農村產權改革戰略，變農民手中的財產為資產，實現資產收益，為農民財產性收入增長創造條件和空間。

一要加快農村土地產權制度改革，賦予農民土地財產權。在堅持農村土地集體所有的前提下“還權賦能”，明確所有權，強化農民現有土地的長期使用權，放活經營權，落實處置權，保障收益權，并通過法律手段保證土地使用權的合理流轉，推動農村土地產權資本化、市場化，盤活農村土地資本存量，從而有助于農民獲得更多的“地租”，提高財產性收入。

二要加快土地征用制度改革，切實保護農民利益。改革以政府定價劃撥為特征的土地征用制度為按市場價格收購的土地購買制度，調整土地利益分配結構，提高農民在土地增值收益中的分配比例，明確補償安置最低標準，給予失地農民及時合理的補償。

三要鼓勵有條件的地方推進農村集體經濟產權制度改革。積極發展農村土地股份合作及社區合作、專業合作等合作形式，鼓勵農戶以土地承包權、技術、資金、農機設備等入股，拓寬農民租金、股息、紅利等財產性收入渠道[5]。

（四）堅持工業反哺農業，實施強農惠農戰略，提高農民轉移性收入

新世紀以來，我國逐步加大工業反哺農業的力度，并建立健全了以農產品生產補貼和農民收入補貼為主要內容的農業補貼制度，以“三補一減”（糧食直補、良種補貼、農機補貼和農業稅減免）等政策性收入為主要來源的轉移性收入對農民收入增長起到了積極推動作用。國家“十二五”規劃明確提出通過大力增加轉移性收入，增加農民收入的要求，而要大力增加農民轉移性收入，關鍵在于調整國民收入再分配，徹底改變農業對工業的“剪刀差”，探索工業反哺農業的新模式與方式，完善強農惠農政策。

一方面，健全覆蓋城鄉居民的社會保障體系。加大公共財政投入力度，做到財政支出重點向農村農民傾斜，提高政府各項補貼和養老退休金標準，促進城鄉社保一體化。低保要應保盡保，醫療、養老等保險，要在全覆蓋的基礎上不斷提高保障標準。

另一方面，在繼續實施農產品價格保護政策的同時強化實施對糧食、農機、良種的直接補貼政策。要根據我國中期經濟發展水平和國家財政狀況，改革補貼方式，逐步建立一套完善的農業補貼政策。改變支持方式，把部分過去與農民收入沒有直接聯系的支出項目，改為直接向農民進行貨幣或者實物補助，從而直接提高農民的收入水平。

（五）實施農民自主創業戰略，實現農民收入持續增長

從我國不同地區情況看，具有濃厚創業傳統和氛圍、農民自主創業行為較為普遍的地區，如長三角和珠三角部分地區等，既是農民收入水平相對較高也是城鄉收入差距相對較小的地方。與財政補貼等相比，創業是一種使農民收入長期持續增長的內生機制和長效機制。應鼓勵農村勞動力從務工潮向創業潮躍升，進一步挖掘農村發展的內生式原動力，通過農民自主創業，實現農民收入的持續增長。要通過改善工商注冊、稅務登記等基礎條件，建立金融支持、稅收優惠、創業培訓等扶持政策，探索通過設立創業引導資金、對農民創業活動提供財政補貼或以獎代補等有效辦法，引導和鼓勵農民創業，形成創業和創業帶動就業的政策支持體系，營造農民創業的良好環境，努力構建農民增收長效機制，促進農民持續快速增收，加快縮小城鄉居民收入差距。

此外，依托農民專業合作社、專業協會開展創業培訓，著力培養新型農民。圍繞發展現代高效農業，加強對種養殖專業大戶、家庭農場經營者、農民專業合作社負責人培訓，培養一批具有較多技能、較強創業能力的現代農業生產經營者，圍繞先進制造業和三產服務業，重點加強對返鄉農民工、進城務工經商農民和家庭服務從業人員的培訓，培養一批高素質的熟練工人，提高農民在就業、晉升、加薪等方面的條件。

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