黨內民主責任的制度取向及路徑選擇

吳 萍

（福建中醫藥大學黨委組織部，福建 福州 350122）

十八大報告指出，形勢的發展、事業的開拓、人民的期待，都要求我們以改革創新精神全面推進黨的建設新的偉大工程，全面提高黨的建設科學化水平。不斷提高黨的領導水平和執政水平、提高拒腐防變和抵御風險能力，是黨鞏固執政地位、實現執政使命必須解決好的重大課題。其中，黨內民主建設是執政黨的生命、活力和優勢所在。近年來，黨內民主建設無論在理論上，還是在實踐上，都在不斷深化，黨內民主發展已經成為全黨及公眾的價值期許和現實追求。然而，黨內民主要實現進一步發展，還有一些問題需要解決和改進。如，使黨內民主內化為黨內責任，并用制度來確保責任的落實與回饋就是一個重要的突破口。“任何政府都需要建立一套責任機制……對于任何主張民主的社會而言，責任機制都是最基本因素。成為民主社會，需要建立一套適宜的制度基礎”[1]（p268）。同樣，作為執政黨的中國共產黨，伴隨黨員隊伍的壯大，黨員層次與結構、利益訴求與資源稟賦的異質化，若缺乏民主責任機制的植入與滲透，將導致混亂與弊病。在諸多保障民主的約束路徑中，制度也許不是最好但也不是最壞的選擇。因而，厘清黨內民主責任制度性保障的法理基礎，在道德與制度雙重約束機制中比較優劣，實現協同效能不失為理論研究的一個重要觸點。

一、制度規則的重要性

在黨組織內部，如果都能負責任地保障民主的貫徹與執行，外在的約束便失去了存在的必要；同樣，若組織內成員都不愿為民主負責，建立保障這種民主的制度規范也將不可能實現。因而，保障黨內民主責任的邏輯基礎便是強調制度規則的重要性。既然民主的行動選擇是制度約束的函數，那么，通過設定或改變某些制度要件，是獲得黨內民主行動的不二選擇。受制于制度，在制度設定的刺激和機會中做出行動選擇，是保障黨內民主的法理邏輯。所以，不論是從馬克思主義黨建理論角度看，還是從當代西方主流政治學理論角度看，制度規范建設的意義與價值都是得到普遍認可和推崇的。

二、黨內民主責任的雙向維度

黨內民主作為必要的規范機制，對于如何確保黨內民主的貫徹實施，歷來有兩種不同的爭論:一種認為，黨員不同于普通公眾，他們經過嚴格的程序和選拔進入黨員隊伍或者成為權力的執行者，因而他們可以通過自身素質與涵養的提升來自覺維護黨內民主，這是典型的道德論，也是摒棄制度的良好托詞。另一種觀點則認為，依靠自覺行為來使掌握權力者遠離權力帶來的福利與誘惑顯然是不完善的，在權力的邏輯世界，公益與私利之間的界限會因掌權者的信息優勢而變得模糊，必須要有明確的規范和約束機制，讓公眾明了公益和私利的邊界，以便能夠依據規范來糾偏，這便是制度邏輯。

道德論拋棄了制度的工具性價值，從人性本善的邏輯推演，依靠道德良心的激發與個體自省、品德修養與道德境界的提升來為黨內民主履行內生性責任，顯然，與制度規則的預期與實踐相比，道德屈服于權柄甚至淪為自我辯護的工具并不鮮見。在此，道德論抽離了黨員作為社會人的屬性，認為黨員（官員）是天生的道德高尚者或具有超越常人的道德更新與修復能力。事實表明，這只是一種良好的期待。制度論的“低要求、高效率”比道德論的“高期待、低效率”有效得多。依靠制度來維護黨內民主，不能稱之為最好，但卻是最不壞的選擇。制度在其作用領域，具有以下明顯的優勢:一是制度具有穩固性，為黨內民主正確行動和合理預期提供了參照和范本，制度規范具有操作指南和規范依據的雙重功效。二是制度可以有效抑制道德風險。合理健全的制度設計，為維護最低限度的表現開辟了空間，抑制了道德自由裁量的底線，為制度化的行為肅清了道德屏蔽的灰色地帶。三是制度可以規范統一組織和個人的行為。人性惡假設的制度邏輯，打破了信任和依賴的基礎，為人情、關系和恣意行為戴上了制度枷鎖，從而使游離在制度之外的組織和個人難以逃離制度統一性規范的制裁。

三、黨內民主責任的路徑選擇

現階段談論黨內民主，必須上升到民主責任的高度，找尋合理的責任實現路徑，把黨內民主內化為黨內自覺的行為。構建行之有效的制度網絡，把黨內民主約束在制度框架之內，把黨內權力監督制度、權責一致的制度、黨內民主責任的具體化制度、全方位的信息公開制度和行政道德倫理制度有效結合起來，構筑制度網絡，確保黨內民主責任的實現。

（一）深化黨內權力監督機制

在權力的利益和能動性誘導下，絕對的權力將導致絕對的腐敗和非民主狀態，“把絕對權力放在責任的集中營里”[2]（p342），讓權力約束在責任的制度框架下，實現權力制約和監督的良好制度規范。在全黨大力推進民主化建設進程中，對黨內權力的監督是促使民主的必要手段，“使黨內的權力處在嚴密規則的限定之下，任何人都不能為了一己之私改變或取消這些規則。”[3]（p287）。在保證監督權力的同時，有效的制度安排必須賦予監督者必要的防范措施和救濟機制，否則監督本身將流于形式，民主的張力就無法觸及核心和要領。一個政黨，“民主的成分越多，就意味著對權威的監督越多，信任越少”[4]（p22-23）因而對權力執行者的不信任是監督的首要邏輯，唯有如此，才可能有效約束權力，構建起對立、相互競爭的制度結構，使相互之間都有抵制對方隨意侵犯與干預的手段，避免權力的過度集中和專斷，進而達到每個人在自由追尋自身利益的同時，個人利益的張力范圍最終會服務于公共利益。監督固然重要，而如何確保監督有效性，離不開監督權的獨立和對監督能力的保障，沒有獨立就會被權力掣肘，沒有能力就會陷入監督的附庸。換言之，黨內權力的監督機制，在促使民主化的目標之下應滿足以下幾個要件:（1）確保監督者有足夠的監督動力。確保黨內民主就需要廣大黨員和人民群眾具有監督黨內權力運行的足夠動力，能夠認識到黨內民主是促進政治民主的重要保障，公眾在行使監督權力的同時，也是實現自己合法權益的過程，對該條件下權益的有效保護是監督動力的主要來源。（2）確保監督者有足夠的監督能力。黨內民主的監督機制，需要廣大黨員干部和人民群眾監督的合力效能，把單個人或部門的監督上升到監督網絡的范疇，改變監督者的弱勢地位，用合力來保證重重監督的內在威懾性，形成有效的監督能力。（3）監督者要掌握行之有效的監督技術和方法。黨內民主監督的制度范疇，必不可少的就是監督的途徑和方式，其核心和要義就是監督者能夠深入到監督對象之中，掌握被監督者的切實信息。因此，要確保黨務的透明度和公開性，掃除監督信息的盲區，為監督者找到合適的監督切入口。（4）被監督者需要為非理性行為付出必要的“代價”。監督不在監督本身，而在監督的效果，在保證以上要件的同時，必須使被監督者受到積極或消極的“代價”，否則監督只是找到問題而難以解決問題。

（二）建立權責一致的制度規范

黨內民主的實現必須建立權力與責任相一致的制度規范。因為權力的自然與社會屬性加之個人私欲的膨脹，個人或組織難免會把權力作為謀求私利、滿足欲望的工具。“責任是權力的孿生物，是權力的當然結果和和必要補充。凡是有權力的地方，就有責任”[5]（p24）。權力與責任匹配，是抑制權力膨脹和保障黨內民主的必要手段。沒有黨內權力與責任的相互掣肘，制約就沒有實質的民主。權力與責任脫節，是對民主的踐踏與傷害。黨內權力與責任的分離，帶來權力濫用和專斷獨行，在一定程度上影響黨的形象和公信力。權力評定與架構的滯后性，使得權力只有在行使過程中或結果之后，才能實施評價和監督，責任的承擔和追究往往滯后，阻滯了黨員干部責任意識的建立。因而需要把黨內民主的責任意識上升到權責匹配的制度邏輯之下，使黨員干部在行使權力之前能夠預見到權力行使產生的后果，用積極或消極的方式來約束權力行使的邊界。權力與責任的匹配意味著要根據黨內人員掌握權力的性質、種類和大小的不同，來擔負其權力行使過程和結果的切實責任，這是民主的應有之意。權力與責任的辯證統一，具體化到黨內民主的目標路徑中，權力應讓位于責任。為實現公共目標和人民群眾利益的執政黨，在建立起來的目標和實現手段之間應該建立起責任鏈條，黨內民主的手段和目標應該服務于公共利益和意志，用人民群眾的滿意程度來檢驗權力行使的正當性和合法性。

（三）生成黨內民主責任的具體化制度

實現黨內民主，發揮制度規則的作用，離不開民主責任的明晰化、具體化，亦即要為非民主行為下的消極后果承擔具體的責任，把責任落實到具體的承擔者，才能產生威懾性。“那些由法院和司法人員所實施的刑法或懲罰，顯然只能應用于個人”[6]（p75）。只有如此，制度對個人的行動才能發揮實際的規范約束作用。民主本身很容易被泛化，在“集體極化”的影響下，個人行為的后果由集體承擔的分散效應，會將民主責任推演為“人人有責，人人不擔責”的境地。人人應該為民主負責是理想狀態，問題是當民主因子缺失的時候，其關鍵是能夠糾察到誰應該為它負責，“如果不能確認個人責任，責任就會被無情的摧毀”[7]。因而黨內民主責任的真正歸屬和載體是個人，民主責任的制度設計其邏輯是:“一人單獨負責，自然會產生更切實的責任感，和對自己聲譽的關切，他將更強烈地感到自己有義務、以更大之關注細心考查職務要求的各項條件，更易排除私情，遴選具有最佳條件的人任職。”[6]（p356）民主責任的具體化制度，會時刻提醒人們注意和追問“誰來負責”、“誰負有責任”、“誰的責任有多大”，在這樣的內在和外在的心理壓力和自問中，民主本身就有了必須進行下去的威懾力，加之個人對自身在民主中擔任責任有明確的認知，任何逾越黨內民主的不當之舉，都能夠受到及時的制約與糾偏，民主才會內化為自覺的行動。

（四）健全全方位信息公開制度

民主源自信息的公開與溝通的順暢，任何監督與責任的追究都離不開信息的獲取。信息的缺乏和失真，對組織和個人的績效評價將缺乏經驗性的材料和事實，沒有確切的行動信息，就難有客觀公正的評價，對黨內民主的程度和效度就無法做出理性的評估。“如果一個政府真正是民有、民治和民享政治的話，人民必須能夠詳細地知道政府的活動，沒有任何東西比秘密更能損害民主。”[8]（p959-956）因而，黨內民主要義之一便是信息的公開和透明，確保人民群眾知情權，在透明、確實的信息面前，方能消除質疑，讓政黨政治的運行處在陽光之下。為此，可以從以下三個方面著手:一是加強黨的信息自由立法，促進民主的實現。在《中國共產黨黨內監督條例（試行）》、《中國共產黨紀律處分條例》基礎上，通過加強黨務公開立法，保護公眾的知情權。作為執行政黨意志的政府機關，是黨內民主的重要載體，“政府機關應該積極主動的告知公民他們根據信息自由法和隱私法所擁有的權力，這一點可以作為檢驗政府是否確實真心真意為提高行政公開、透明度和問責而努力的證明”[9]（p332），更是作為黨內民主校驗的外在考量指標。通過立法，建立起復議的權利和強制性做法，把信息公開的績效和黨內民主掛鉤，進而強化民主政治、防止政黨腐敗，促進黨風廉政建設和政府效能建設，確保黨內民主意志得到有效貫徹執行。二是加強對黨內民主信息的公開進行監督。民主在一定程度上是每位公民的責任，公民都應該參與其中，而不僅僅是政黨自身的行為。現代黨內民主責任制度的跟進，把這一職能過渡給大眾媒體，獨立而自由的新聞媒體，是評價政黨是否開放、自由和先進的重要尺度。新聞媒體的介入，降低了信息不對稱程度，增加了信息的社會效應，同時將政黨及其行為放在陽光之下接受公眾的檢閱與審視，為社會問題的公開討論提供了不可或缺的平臺，有效提升了執政黨的民主性和回應力，從而拓寬了黨內民主的范疇和張力。三是增進公眾參與。黨內民主不是自導自演的鬧劇，也不僅僅是黨組織的事情，“公民的參與，不僅可以增強官員的回應性，而且可以提升政府公共服務的績效”[10]（p23）。公民參與其中，才能發出滿足和追求的信號，形成對民主追求的內在壓力，增進政黨的透明度，強化黨的民主責任。

（五）強化行政倫理的自我約束制度

如上所述，如何確保黨內民主責任的問題，制度確保的是民主客觀責任的實現，是解決民主責任的常規辦法。制度規范作為人類的產物，不可能窮盡所有而完美無缺，在制度無法觸及的領域和空間，道德倫理的自我約束可以抑制可能被法律制度接受但不被道德準則和倫理準允的行為。道德倫理為制度的良性執行奠定了基礎和條件。因為“不僅制度的結構包含有重要的人格決定，而且即使是最好的制度……也很大程度上依賴于相關的人”[11]（p237）。鑒于此，一方面要提高黨員和組織的責任倫理。在制度剛性之外，構筑起內心責任意識，為自己的行為過程和結果承擔起義無反顧的自覺責任，把責任意識內化為職業道德和人格特質的一部分，而不是法律制度威懾下的不得已或無奈。另一方面要增強黨員和組織的信念倫理。黨員和組織應把黨內民主的價值訴求作為追求的理想和信念，把全心全意為人民服務的宗旨貫穿于行為的始終，一切從人民群眾的根本利益出發，增強在新形勢下的拒腐防變能力，加強理論的學習和思想信念的培育，提升黨的建設科學化水平。

制度論和道德論并非水火不容的，對二者的討論也并非為了做出非此即彼的選擇，而是要約束黨內民主責任的兩種手段各自的局限性，比較優劣，選擇最佳的作用場域，形成正確指導。道德與制度應該是合理協同，彼此共同服務于黨內民主這個共同的價值目標和實踐要求，確保責任在黨內民主中的張力與效能。

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