以社區(qū)照顧為基礎(chǔ)的中國老年人福利發(fā)展路徑

錢 寧

（云南大學(xué)公共管理學(xué)院，云南 昆明 650091）

一、我國人口老齡化的主要特點及老年福利發(fā)展的難題

自1999年開始進(jìn)入老齡化社會以來，中國人口老齡化進(jìn)程加快。2010年第六次全國人口普查提供的數(shù)據(jù)表明，60歲及以上人口為1.78億，占總?cè)丝诘?3.26%，65歲及以上人口為1.19億，占總?cè)丝诘?.87%。同2000年第五次全國人口普查相比，60歲及以上人口的比重上升2.93個百分點，65

歲及以上人口的比重上升1.91個百分點。中國成為世界上唯一一個65歲以上老年人口超過一億人的國家，而且這一趨勢還在繼續(xù)發(fā)展。根據(jù)《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》的預(yù)測，“十二五”時期，隨著第一個老年人口增長高峰到來，我國人口老齡化進(jìn)程將進(jìn)一步加快。從2011年到2015年，全國60歲以上老年人將由1.78億增加到2.21億，平均每年增加老年人860萬；老年人口比重將由13.3%增加到16%，平均每年遞增0.54個百分點。

中國人口的老齡化快速發(fā)展，與中國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型期面臨的各種矛盾和家庭結(jié)構(gòu)的變化緊密聯(lián)系在一起。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況看，雖然經(jīng)過多年發(fā)展，我國的GDP總量已居于世界第二，但是人均GDP仍然靠后，排在世界第89位。“未富先老”作為中國人口老齡化的一個基本特征，決定了國家財力對老年人福利保障的能力與老年人的養(yǎng)老需求之間存在較大差距。而在市場經(jīng)濟(jì)體制建立過程中，原來由企事業(yè)單位承擔(dān)的各種社會福利和生活照顧功能，在企業(yè)改制和行政管理體制改革中轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣＠聵I(yè)，由政府社會福利事業(yè)單位、社區(qū)和民辦機(jī)構(gòu)來承擔(dān)，過去的“單位人”變成了“社會人”，個人福利和生活保障不再依托于自己的工作單位，而必須通過社會保險、購買市場化的服務(wù)、尋求政府援助和個人社會支持網(wǎng)絡(luò)等方式來滿足。在這種老年福利多元化的格局下，老年人養(yǎng)老問題的解決在很大程度取決于個人收入、其所擁有的社會資源和子女親屬的照顧，具有極大的差別。

中國人口老齡化又面臨家庭結(jié)構(gòu)變化的挑戰(zhàn)。自上個世紀(jì)八十年代以來，受工業(yè)化、城市化、計劃生育政策和市場競爭壓力等方面因素的影響，形成了家庭小型化、少子化和空巢化，以及人口劇烈流動產(chǎn)生的大量農(nóng)村老年留守家庭等家庭結(jié)構(gòu)和形式的變化趨勢。家庭結(jié)構(gòu)的這些變化，使家庭贍養(yǎng)老人的能力和養(yǎng)老功能急劇退化，直接影響著老年家庭的福利，給老年福利事業(yè)的發(fā)展帶來極大困難。以工業(yè)化和城市化帶來的家庭結(jié)構(gòu)變化為例，自上個世紀(jì)90年代以來，工業(yè)化和城市化快速發(fā)展，不僅使大量人口聚集到城市，城市人口超過總?cè)丝诘?0%以上，而且使人口的大多數(shù)變成了工薪階層或“打工族”，以工資形式取得個人和家庭的生活所需成了大多數(shù)家庭的謀生方式。適應(yīng)工薪階層謀生方式的核心家庭成為主要的家庭形式。這種家庭形式在各種現(xiàn)代性思潮的影響下，追求個人生活的獨立性和個人生活質(zhì)量的觀念，使人們放棄三代同堂或多子女當(dāng)作理想的家庭模式，而選擇子女成年或婚后不再與父母同住的方式，老年人也更愿意獨自生活來保持自己的“生活習(xí)慣”。這種變化使得以家庭照顧為主導(dǎo)的傳統(tǒng)養(yǎng)老方式失去依托。

家庭結(jié)構(gòu)的變化還與計劃生育密切聯(lián)系。我國實行計劃生育政策已經(jīng)30多年，這對遏制上個世紀(jì)我國人口過快增長的勢頭，實現(xiàn)人口增長與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)起了重大作用。但是，獨生子女政策也產(chǎn)生了大量“四二一”家庭，即一個獨生子女成年后將面臨贍養(yǎng)父母共四個老人的局面。隨著人口預(yù)期壽命的不斷提高，這種家庭結(jié)構(gòu)將越來越普遍，造成家庭養(yǎng)老的巨大壓力，給老年福利發(fā)展帶來了很大的難題。據(jù)統(tǒng)計，我國15歲至30歲的獨生子女總?cè)藬?shù)至少也有1.9億人，15～30歲年齡段的人口死亡率為萬分之四，由此估計，每年15～30歲獨生子女死亡人數(shù)至少7.6萬人，由此帶來的是每年約7.6萬個“失獨家庭”[1]。家庭結(jié)構(gòu)的這種變化使其養(yǎng)老功能大大弱化，對中國老年福利模式的改變提出了新的要求。

除了體制改革和社會福利社會化的發(fā)展給人口老齡化提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，中國老年福利的發(fā)展還面臨高齡化、空巢化趨勢，需要照料的失能、半失能老人數(shù)量劇增，社會養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、老年福利照顧機(jī)構(gòu)數(shù)量嚴(yán)重不足等問題的困擾。2006年中國老齡科研中心《中國城鄉(xiāng)老年人口狀況追蹤調(diào)查》研究報告揭示，中國失能、半失能老人占全部老年人口的比例，城市為14.6%，農(nóng)村為21%，失能的老年人940萬，半失能的約1894萬[2]。王莉莉等人對未來10年中國半失能老年人口增長的數(shù)量預(yù)測，2011年的半失能老年人為2382萬，到2020年將增加到3273萬。如果加上失能老人，需要照顧的老年人將是一個超過4000萬人的龐大群體[3]。

而與此同時，老年人照顧設(shè)施卻明顯無法滿足需要。從全國的情況看，為了應(yīng)對老齡化的挑戰(zhàn)，中國政府投入大量資金，建設(shè)老年照顧機(jī)構(gòu)，截至2010年底，全國各類收養(yǎng)性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有4萬個，養(yǎng)老床位314.9萬張。這與老年人的照顧需求形成巨大反差，難以適應(yīng)老齡化發(fā)展所產(chǎn)生的老年福利需要。

基于上述問題的存在，在老年福利發(fā)展模式的選擇上，由于經(jīng)濟(jì)尚不發(fā)達(dá)，“未富先老”的特點，決定了中國既不能走依靠政府投入發(fā)展大型機(jī)構(gòu)集中養(yǎng)老的路子，也不可能繼續(xù)傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式，靠傳統(tǒng)的個人和家庭照顧老人，更不可能走放任自流的市場化道路。必須根據(jù)中國人口老齡化的特點及其面臨的難題，按照適度普惠社會福利發(fā)展原則，建立一種將政府、家庭和社區(qū)資源結(jié)合起來的社會化養(yǎng)老體系。

二、用社區(qū)照顧的理念建構(gòu)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系

作為理想的中國傳統(tǒng)養(yǎng)老模式，“反哺”式的家庭養(yǎng)老一直是作為中華養(yǎng)老文化的基礎(chǔ)和“孝道”要求而被不斷實踐。在這種模式下，“子女理應(yīng)承擔(dān)起贍養(yǎng)老人的全部責(zé)任，提供經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)和日常照顧”[4]。與此相補(bǔ)充的是“出入相友，守望相助，疾病相扶持”[5]和“老吾老，以及人之老；幼吾幼，以及人之幼”[6]的社區(qū)互助理念，使得敬老、養(yǎng)老作為中華道德規(guī)范而長期影響中國傳統(tǒng)養(yǎng)老方式和老年福利模式，形成了中國社會以家庭照顧為中心、鄰里互助作補(bǔ)充的養(yǎng)老模式。然而，如前所述，在快速工業(yè)化和城市化的背景下，家庭結(jié)構(gòu)的改變所造成的家庭小型化、空巢化，以及留守家庭、單親家庭、失獨、失依家庭、丁克家庭等特殊家庭類型的大量出現(xiàn)，使得傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式失去了家庭的支撐。而在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)全面取代傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)商品經(jīng)濟(jì)和計劃經(jīng)濟(jì)、社會結(jié)構(gòu)和社會關(guān)系發(fā)生了劇變之后，單位制福利解體、社區(qū)解體和社區(qū)關(guān)系疏離問題日益突出，原有的守望相助的社區(qū)互助功能大部分喪失，家庭養(yǎng)老模式失去了社區(qū)的支持。因而在應(yīng)對人口老齡化的養(yǎng)老模式選擇上，按照社會福利社會化的改革要求，需要從現(xiàn)代社會福利服務(wù)的社區(qū)照顧理念出發(fā)，整合家庭、社區(qū)和政府的資源，建立以社區(qū)日間照顧中心為依托的居家養(yǎng)老服務(wù)模式，將老年福利的發(fā)展與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)結(jié)合起來，從而使養(yǎng)老服務(wù)建立在符合當(dāng)代中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和能力的社區(qū)照顧基礎(chǔ)上，就成為當(dāng)代中國應(yīng)對老齡化浪潮的重要福利舉措。

“社區(qū)照顧”（community care）的概念源于十九世紀(jì)英國社會對濟(jì)貧法（the Poor Law）的機(jī)構(gòu)式收容窮人的非人性缺陷的批評[7]（p13）。上個世紀(jì)50年代以后，英國政府將社區(qū)照顧的方式引入老年人照顧，認(rèn)為對老年人而言，最佳的地方就是自己的家，要通過居家服務(wù)來給予他們必要的協(xié)助，以避免他們在應(yīng)對身體衰弱和疾病的時候，不會因此與社會產(chǎn)生隔離[7]（p13）。福利國家危機(jī)爆發(fā)以來，作為克服福利國家在社會福利服務(wù)上過度專業(yè)化，片面發(fā)展大型機(jī)構(gòu)照顧，以至于在照顧老年人和殘疾人的過程中產(chǎn)生非人性和財政負(fù)擔(dān)過重，政府難以為繼，“高稅收、高福利的保障模式遭遇了供給不足和需求旺盛的雙重夾擊”[3]的困境，社區(qū)照顧更是在社會福利多元化和社會化的改革浪潮中，被福利國家廣泛用于解決那些需要長期照顧的失能、半失能老年人和殘疾人的照料問題，使之成為當(dāng)代老年人社會福利改革與發(fā)展的一種基本模式。

對中國而言，把社區(qū)照顧當(dāng)作解決福利多元化和社會化背景下人口老齡化帶來的老年福利問題的主要選擇，不僅是因為中國傳統(tǒng)養(yǎng)老文化中具有社區(qū)照顧的傳統(tǒng)，更重要的是社區(qū)照顧作為一種現(xiàn)代社會福利發(fā)展的重要方式，它的理念和方法有助于彌補(bǔ)傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老和現(xiàn)代機(jī)構(gòu)照顧的不足，改變單純由政府和專業(yè)機(jī)構(gòu)照顧的依賴性老年福利發(fā)展模式，也糾正在養(yǎng)老社會化的改革過程中過度商業(yè)化、市場化等不利于老年福利發(fā)展的傾向，建構(gòu)一種更加具有人性的、符合人們的日常生活特點和可持續(xù)的老年福利發(fā)展模式。

從社區(qū)照顧的內(nèi)涵來看，它是指“社區(qū)中的各方面成員——家人、親戚、朋友、鄰里、志愿者和社區(qū)領(lǐng)袖等組成的非正式網(wǎng)絡(luò)，協(xié)同各種正式的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)，在社區(qū)內(nèi)對需要照顧的人提供服務(wù)的過程”[8]（p101）。因此，對居家養(yǎng)老而言，社區(qū)照顧不同于傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老和守望相助的社區(qū)互助，它是一種在社區(qū)關(guān)系脈絡(luò)下整合資源，將社區(qū)組織起來的活動；它也不同于現(xiàn)代社會福利制度下的機(jī)構(gòu)照顧，過于正式的機(jī)構(gòu)照顧固然有其專業(yè)優(yōu)勢，然而它卻需要大量的財政支持，并且使受照顧者不得不犧牲他的家和鄰里，即他“一生中所擁有的絕大部分”，從而產(chǎn)生對生活的失落感[7]（p34）。社區(qū)照顧意味著“在”社區(qū)里的照顧，它包括將專業(yè)機(jī)構(gòu)引進(jìn)社區(qū)提供的服務(wù)和依靠社區(qū)資源、利用社區(qū)網(wǎng)絡(luò)和個人的社會支持系統(tǒng)形成的非正式照顧。發(fā)展以社區(qū)照顧為基礎(chǔ)的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)將有助于解決中國當(dāng)前老年福利發(fā)展面臨的諸多難題，讓老年人在一個正常的、熟悉的和積極的生活環(huán)境中獲得更好的照顧。

因此，所謂社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，“是指政府和社會力量依托社區(qū)，為居家的老年人提供生活照料、家政服務(wù)、康復(fù)護(hù)理和精神慰藉等方面服務(wù)的一種服務(wù)形式。它是對傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式的補(bǔ)充與更新，是我國發(fā)展社區(qū)服務(wù)，建立養(yǎng)老服務(wù)體系的一項重要內(nèi)容。”（全國老齡辦發(fā)〔2008〕4號《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》）這一社區(qū)養(yǎng)老模式的核心是“建立以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的養(yǎng)老服務(wù)體系”，目標(biāo)是使“80%以上退休人員納入社區(qū)管理服務(wù)對象”（國發(fā)〔2011〕28號《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃的通知》）。而從其內(nèi)涵來看，社區(qū)養(yǎng)老“具有社區(qū)日間照料和居家養(yǎng)老支持兩類功能，主要面向家庭日間暫時無人或者無力照護(hù)的社區(qū)老年人提供服務(wù)”。

具體說，在建構(gòu)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系的任務(wù)目標(biāo)上，國家制定并發(fā)布的《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015）》，明確了具體的建設(shè)規(guī)劃。這就是:在居家養(yǎng)老層面，支持有需求的老年人實施家庭無障礙設(shè)施改造。扶持居家服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展，進(jìn)一步開發(fā)和完善服務(wù)內(nèi)容和項目，為老年人居家養(yǎng)老提供便利服務(wù)。在城鄉(xiāng)社區(qū)養(yǎng)老層面，重點建設(shè)老年人日間照料中心、托老所、老年人活動中心、互助式養(yǎng)老服務(wù)中心等社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施，推進(jìn)社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施增強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)功能，使日間照料服務(wù)基本覆蓋城市社區(qū)和半數(shù)以上的農(nóng)村社區(qū)。在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老層面，重點推進(jìn)供養(yǎng)型、養(yǎng)護(hù)型、醫(yī)護(hù)型養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)。縣級以上城市，至少建有一處以收養(yǎng)失能、半失能老年人為主的老年養(yǎng)護(hù)設(shè)施。在國家和省級層面，建設(shè)若干具有實訓(xùn)功能的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。

而作為對社區(qū)養(yǎng)老補(bǔ)充的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》確定了“家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的養(yǎng)老服務(wù)體系，居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)基本健全，全國每千名老年人擁有養(yǎng)老床位數(shù)達(dá)到30張”的要求，即3%的老年人由機(jī)構(gòu)提供照顧。

這樣，以社區(qū)為依托的居家養(yǎng)老社會服務(wù)體系建設(shè)作為國家“十二五”老年福利事業(yè)發(fā)展的目標(biāo)被確定下來，社區(qū)養(yǎng)老為主、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為輔的老年人照顧模式成為中國養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的基本路徑。

三、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)面臨的問題及其化解方式

構(gòu)建社區(qū)照顧理念下的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系是在中國傳統(tǒng)福利文化脈絡(luò)與現(xiàn)代社會福利體制改革相結(jié)合過程中形成的社區(qū)化養(yǎng)老模式和路徑選擇。也是在中國社會尚未進(jìn)入發(fā)達(dá)國家而“未富先老”的背景下，政府應(yīng)對老齡化危機(jī)的主要政策措施。然而，發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)也面臨一系列需要克服的問題。

一是社區(qū)資源不足。具體包括兩個層面的問題:其一是要實現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老的目標(biāo)，需要社區(qū)擁有相應(yīng)的硬件設(shè)施和滿足老年人日常生活與精神慰籍需求的服務(wù)能力。近年來，盡管中國開展的城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)在社區(qū)服務(wù)設(shè)施建設(shè)方面投入了大量資金，全國各地開展了社區(qū)居家養(yǎng)老試點工作，不少城市社區(qū)設(shè)立了托老所、老年活動中心、老年之家、老年康復(fù)中心等，組織志愿者對孤寡老人、特病老人進(jìn)行探視和護(hù)理[9]，為老年人提供生活照料、醫(yī)療保障、休閑逸情、心理咨詢等方面的服務(wù)。但是，從整體上看，社區(qū)服務(wù)設(shè)施不足，社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)缺乏資金、缺乏專業(yè)服務(wù)人才仍是制約社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的重要因素。其二是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)作為老年人社區(qū)照顧的專業(yè)服務(wù)提供者，在社區(qū)養(yǎng)老體系構(gòu)建中具有不可或缺的地位與作用，然而，在實際的社區(qū)養(yǎng)老中，缺乏必要的服務(wù)機(jī)構(gòu)為居家的老年人，特別是為高齡老人、失能和半失能老人提供照顧，使得社區(qū)養(yǎng)老體系缺失了基本的專業(yè)照顧資源提供者，難以滿足那些需要專業(yè)照顧的老年人的需求。

二是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的組織體系不健全，組織社區(qū)服務(wù)的能力弱。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系的建構(gòu)是一項系統(tǒng)的社會工程，需要有一個健全的社區(qū)組織體系來協(xié)調(diào)、組織養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)，需要有廣泛的社會參與來實現(xiàn)社區(qū)照顧的目標(biāo)。然而，中國的城鄉(xiāng)社區(qū)組織形式較為單一，基本上是一種依托政府的行政組織體系，從事社區(qū)管理服務(wù)的組織機(jī)構(gòu)社區(qū)居民委員會帶有很強(qiáng)的行政管理色彩，所承擔(dān)的社區(qū)服務(wù)職能主要是政府委托的基本公共服務(wù)，如提供最低生活保障、勞動就業(yè)、計劃生育、戶口遷移、環(huán)境衛(wèi)生等方面的管理服務(wù)。這些職能大多屬于政府行政管理部門需要完成的工作。而對于社區(qū)居民所需要的福利性服務(wù)，如老年人和殘疾人的照顧、青少年教育和保護(hù)等，則因為社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)育不良，缺乏組織協(xié)調(diào)性，民間力量參與度不高，以及各種體制性障礙等因素的制約而無法提供。并且造成了社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的組織形式較為單一，基本上是靠政府職能部門投入資金，由民政或其他行政部門組織實施的被動局面。而在社區(qū)老年人照顧中應(yīng)發(fā)揮重要作用的社會服務(wù)組織或非政府組織，則由于它們自身發(fā)展的局限和外部環(huán)境的限制，往往比較弱小且專業(yè)性較差，參與老年人服務(wù)的機(jī)會也較少，使它們成為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系的一個短板，直接影響了社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展，也是造成社區(qū)為老年人提供服務(wù)能力弱，難以實現(xiàn)社區(qū)照顧目標(biāo)的主要因素。

三是政策和制度的制定與實施之間的矛盾。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)作為中國應(yīng)對人口老齡化、發(fā)展老年人福利的重要社會政策，不僅僅需要在政策和制度上加以明確，更重要的是要將已經(jīng)形成的政策和制度轉(zhuǎn)化成社會福利的行動在實踐中貫徹實施。然而，在政策實施和制度落實方面，我們發(fā)現(xiàn)兩者之間存在相當(dāng)大的差距，并且成為制約社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展的重要原因。這種差距主要表現(xiàn)在:第一，國家出臺的一系列老年福利服務(wù)社會化的政策雖然明確了社區(qū)養(yǎng)老在老年福利發(fā)展中的基礎(chǔ)地位、任務(wù)目標(biāo)和行動方案，但是在實施這些政策的過程中，卻面臨著制度建設(shè)滯后、老年服務(wù)體制過于行政化、缺乏有效的運行機(jī)制和經(jīng)費保障不足等方面的限制而難以推進(jìn)，以至于在實踐中往往呈現(xiàn)出人們對發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老的重要性談得多而實際的行動不力，開展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的試點工作多而全面推進(jìn)困難等政策制定與實施間的反差和矛盾。第二，由于中國幅員廣闊，地區(qū)發(fā)展差異大，地方政府在落實社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)政策，為發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老提供必要的制度和財政保障上存在參差不齊的問題。這種情況決定了各地在建立社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系的過程中，只能采取因地制宜的策略，根據(jù)本地的財政能力解決養(yǎng)老服務(wù)面臨的突出問題，難以形成系統(tǒng)和均等化的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系，造成國家政策落實上的東西部地區(qū)和城鄉(xiāng)差別化和事實上的老年福利發(fā)展不平等，極大地影響了社區(qū)養(yǎng)老福利政策的實施。第三，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)需要各種社會力量的參與，“基于福利多元主義、合作主義模式、第三方管理等理論所做出的論述，非政府組織參與居家養(yǎng)老模式具有其合理性和必要性”[10]，扮演著不可或缺的角色。但是，由于非政府組織在中國的發(fā)展還存在諸多制度和體制方面的障礙，其在參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)方面面臨“政府與非政府組織合作關(guān)系不明確”、“制度建設(shè)尚不健全，政策優(yōu)惠與扶持欠缺”、“政府對非政府組織的資金支持力度不足”等方面的問題[10]，在老年福利發(fā)展過程中，難以在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中發(fā)揮主體作用，并造成社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)實踐與政策倡導(dǎo)相脫節(jié)的現(xiàn)象。

上述矛盾和問題的存在表明，在建構(gòu)社會化的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系過程中，還需要體制改革和在制度創(chuàng)新上采取更加積極有效的措施，加快社會福利制度改革的步伐，在以下幾個方面有所突破。

第一，在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建中，加強(qiáng)政策轉(zhuǎn)化機(jī)制及政策行動方式的研究，在國家層面形成的發(fā)展社會化養(yǎng)老服務(wù)政策方針指導(dǎo)下，將社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)重點放在老年社會福利體制改革和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系運行機(jī)制的形成上，著重解決目前普遍存在的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系不完整、缺乏制度保障和相應(yīng)的配套措施等制約社區(qū)養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的矛盾，為發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。

第二，要以實現(xiàn)社區(qū)自治為重點，加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)，增強(qiáng)社區(qū)自我管理、自我服務(wù)的能力，著力克服目前社區(qū)管理和服務(wù)中普遍存在過度行政化、過度依賴政府而缺乏自主性的局限。要減少政府對社區(qū)事務(wù)的包辦和過多行政干預(yù)，讓社區(qū)自己運轉(zhuǎn)起來，開展以強(qiáng)化社區(qū)照顧能力為主要內(nèi)容的社區(qū)能力建設(shè)，使社區(qū)在養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中發(fā)揮主體作用。

第三，要充分認(rèn)識非政府組織在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中的主體作用，按照社會化養(yǎng)老所確定的目標(biāo)，為非政府組織參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)造有利的制度環(huán)境。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)是一項公共物品性質(zhì)的服務(wù)，無法由政府單方面包攬。中國的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)社會資源短缺，一個重要的原因是資源提供渠道單一，主要依靠政府財政投入而缺乏非政府組織的參與。由于中國的公民社會發(fā)育相對滯后，非政府組織的發(fā)展還處在較為初級的階段，其獨立性、專業(yè)性、公共性以及服務(wù)能力與資源獲取渠道等方面存在較明顯的不足。培育和壯大各種公益性、服務(wù)性的非政府組織，使之在參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任，彌補(bǔ)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)社會化的缺陷，應(yīng)該成為老年福利政策的一項基本內(nèi)容。

第四，加強(qiáng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)化，克服目前社區(qū)照顧水平低、提供服務(wù)的人員和機(jī)構(gòu)專業(yè)素質(zhì)差、服務(wù)方式較為簡單、服務(wù)質(zhì)量不高，難以滿足居家養(yǎng)老的老年人多樣性需要的缺陷。現(xiàn)代社區(qū)照顧不同于傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老和鄰里互助的主要特征是依靠專業(yè)人員和專業(yè)機(jī)構(gòu)“在社區(qū)內(nèi)照顧”那些有需要的個人和家庭，是把專業(yè)服務(wù)從機(jī)構(gòu)延伸到社區(qū)和家庭，在社區(qū)的正常環(huán)境中為居家養(yǎng)老的老年人提供個別化和針對性的服務(wù)。這需要服務(wù)提供者具有較高的專業(yè)素質(zhì)和能力，能夠開展多層次和多樣性的服務(wù)。因而，加強(qiáng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)化能力建設(shè)，也就成為發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老事業(yè)必須著力解決的又一重要工作。

第五，要加大社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資金投入，為養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)提供有效的和可持續(xù)的財政保障。目前的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資金來源主要依靠政府財政投入，投入的方式常常是一次性的項目投入，并且是以硬件設(shè)施建設(shè)為主，基本沒有后續(xù)的維持服務(wù)所需要的經(jīng)費。這種投資模式帶來的問題是“有錢搞建設(shè)，無錢搞服務(wù)”，社區(qū)服務(wù)設(shè)施建起來后，“誰來服務(wù)”和“怎樣的服務(wù)”的問題成為困擾社區(qū)養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的基本因素。要解決這一問題，一是政府要建立長期性的財政投入機(jī)制，使社區(qū)養(yǎng)老的政府財政預(yù)算經(jīng)常化；二是建立社會資金投入機(jī)制，疏通社會捐助渠道，讓更多的有社會公益精神的個人和組織參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)；三是引導(dǎo)企業(yè)和私人資本投資社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，建立一種“準(zhǔn)市場化”的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)制，通過發(fā)展有限度的有償服務(wù)來維持養(yǎng)老服務(wù)的品質(zhì)和有效性，實現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。

總之，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)是一項系統(tǒng)的社會工程，也是一項復(fù)雜性與多樣性相伴隨的長期任務(wù)。建立一個開放的、有活力的和可持續(xù)發(fā)展的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系，以應(yīng)對人口老齡化的挑戰(zhàn)，是當(dāng)代中國面臨的重大社會政策議題。開展深入的理論研究和實務(wù)探索，借鑒國際的特別是東亞各國的經(jīng)驗，開拓政策視野，學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗，形成中國特色的社會化養(yǎng)老模式，不僅是應(yīng)對中國人口老齡化的急迫任務(wù)，也是對國際社會福利發(fā)展的貢獻(xiàn)。

參考文獻(xiàn):

[1]我國每年約增7.6 萬個失獨家庭[N].廣州日報，2012-05-09.

[2]中國老齡科學(xué)研究中心.中國城鄉(xiāng)老年人口狀況追蹤調(diào)查[EB/OL].南京人口網(wǎng)，2007-12-09.

[3]王莉莉，陳剛，伍小蘭.社區(qū)照顧理念下的社區(qū)老年人日間照顧中心建設(shè)[J].河南工業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2011，（6）.

[4]陳偉.社區(qū)居家養(yǎng)老模式中日漸照顧中心服務(wù)體系的建構(gòu)[J].河海大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2010，（1）.

[5]孟子·滕文公上[M].

[6]孟子·梁惠王上[M].

[7]黃源協(xié).社區(qū)照顧:臺灣與英國經(jīng)驗的檢視[M].臺北:揚智文化事業(yè)股份有限公司，2000.

[8]錢寧.社區(qū)建設(shè)中的社會工作探索[M].昆明:云南民族出版社，2002.

[9]陳友華，吳凱.社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的規(guī)劃與設(shè)計[J].人口學(xué)刊，2008，（1）.

[10]鐘金玲.非政府組織參與居家養(yǎng)老的優(yōu)勢、問題與對策[J].福建行政學(xué)院學(xué)報，2012，（5）.