困擾與化解:農村基層民主政治建設中的主要關系分析

蔣英州

（中共重慶市委黨校政治學教研部，重慶 400041）

來自全國多個農村地區的實際調查研究表明，以村民自治為中心的農村基層民主政治經過30年來的建設，在取得很大成就的同時也存在很多嚴重問題。調查顯示，即便是經濟較為發達、村民自治成效較為顯著的東南沿海，村民自治依然困難重重；而在相當一部分地區，村民自治實際上已經陷入困境，民主治理的機器始終沒能在鄉村地區有效地運轉起來。盡管造成這種狀況的原因是多方面的，但從農村基層民主政治建設的現實來看，其與農村經濟發展、黨內民主、國家民主以及農村宗族勢力等之間剪不斷理還亂的復雜關系可能是主要的限制因素。如何認識并化解這些關系中的問題與困擾，決定著農村基層民主政治的未來發展。

一、農村基層民主政治建設與經濟發展之間的關系如何處理

諸多調查研究證明，農村經濟的發展有助于民主政治的建設。對福建廈門市和壽寧縣經濟發展水平不同的村自治情況的比較分析表明，經濟較為發達的地區的村委會選舉更為激烈，村民參與程度更高，村委會組織法及相關法規能夠得到更好的貫徹實施[1]。同時，基層普遍反映，實行村務公開、召開村民代表會議、理財小組查賬等活動都需要錢，而村級經費很緊張，尤其是集體經濟薄弱的村，在一定程度上對村民自治顯得有心無力?！盁o錢辦事”成為困擾兩委有效運行的大難題[2]。

從這個角度看，似乎發展經濟是農村基層民主政治建設的先決條件，只有經濟搞上去了才有利于實行村民自治。但是，并不是所有的案例都能驗證“經濟發展一定會促進政治民主化”的結論。因為“總的來說，二者之間不存在任何正的或負的關系的假說”[3]。也就是說，農村經濟的發展只是為村民自治的展開提供了一種可能，是否推行村民自治還取決于鄉村各種力量的多重博弈結果。從現實來看，村民自治制度實踐場域被視為一場游離于政府、鄉鎮干部、村干部和普通村民之間的四方博弈，四個行為主體均從各自利益出發來擬訂策略[4]。由于村民所需的民主管理、民主決策、民主監督至少還未像民主選舉那樣廣泛建立與運轉起來，結果使很多農村的村民自治流于形式，也由此造成經濟發展與民主政治建設之間出現一種奇異的困擾:村集體經濟貧困的話，無法推進民主政治建設；而集體經濟富裕的話，村民又怕村干部貪污腐敗，出現分光集體財產的訴求。這就是一學者在廣東與河南等地調研時從農民中聽到的流行說法:分光吃光身體健康[5]。這說明，農村基層民主政治建設與經濟發展之間的關聯既松散，又相互困擾。

而另外兩種現象也體現了農村經濟發展與民主政治建設之間的困擾關系，進而可以說與村民自治的民主本質背道而馳。其一是具有灰色甚至黑色背景的強勢能人，既利用自己的經濟實力，又利用自己明顯的或暗示性的暴力當選村干部。他們靠個人能力化解了農村資源性與體制性的雙重資源困境，使鄉村經濟與村莊面貌發生改變。但這類能人更多的是把村莊建設作為謀取私利的工具，為個人事業搭建平臺[6]。在這種能人強硬的工作作風下，村民基本上喪失了表達能力，變成“沉默的大多數”。當前，在農村基層中壓制和打擊民主的現象十分普遍。普通老百姓沒有發言權、知情權，干部損害農民切身利益的現象屢見不鮮，老百姓只能忍聲吞氣[7]。但這種現象一旦超過極限，群眾就很容易將其訴求極端化，迅速演變為群體性事件。2011年廣東陸豐烏坎村“9·21事件”即為例證。因此，對農村社會的穩定與發展而言，經濟發展固然重要，但基層民主政治建設也許更重要。

其二是經濟精英對村莊的公司化管理。在廣東珠三角地區的農村村治模式中，以農村股份合作制為形式的法人主導型村治模式的比例達到50%[8]。這種村莊公司化管理對經濟發展可能是有用的，但是否有助于農村基層民主政治建設呢？從位居河南省與湖北省模范村委會之首的南街村與幸福村的調查來看，兩村在村民自治方面均沒有特別突出的成就。多數這類經濟發達的先進村都依賴一個勤勉敬業和公道正派的支部書記，村委會的功能基本上為公司所取代，也不存在村民代表會議等村民參政議政組織。由于村民們對村務管理的參與不足，對村莊精英監督乏力，這種靠個人威權治理的發達村莊隨時可能演變成“家天下”，使民主成為民眾可望而不可即的奢望[9]。

因此，化解這種困擾的途徑在于:一方面，農村需要努力發展經濟，為民主政治建設提供更多的物質支持，但同時必須將經濟發展與擴大村民民主權利相結合，否則經濟的發展反而會強化個人專斷或威權式的統治方式，從而與村民自治的民主本質背道而馳；另一方面，民主政治建設需要有經濟上的發展與支持，否則難以為繼。重慶市開縣麻柳鄉創造的“八步工作法”，成功地改善了農村的交通醫療教育等公共服務問題。但財政資源嚴重短缺的問題已經影響到了“八步工作法”民主治理方式的深化和推廣[10]。這說明，“要喚起民眾的服從與參與，民主必須產生實質性結果:它必須為所有相關的政治力量提供機遇以改善它們的物質福利”[11]。也就是說，對農村來說，在經濟發展與基層民主政治建設之間，無論哪個先行，另一個都必須跟進。我們也不需被動地等待經濟發展到某個特定階段后再來推行村民自治，也不需要在經濟發展與民主政治建設之間進行艱難的取舍——因為經濟發展與民主政治建設之間既不是非此即彼的對立關系，也不是相互替代的關系，也不存在誰決定誰和誰應該先行的問題。我們需要注意的是，傳統的治理方式已經不能適應民主時代的到來，無論是富裕，還是貧困，人的基本民主權利都需要得到維護與彰顯，以此化解農村基層的嚴峻矛盾。對于維護農村社會的穩定與發展，民主政治建設顯然比經濟發展更有說服力。

二、農村基層民主與國家民主之間的關系如何協調

部分學者從民主的應然理解出發，對農村基層民主政治建設抱有很高的期望。他們認為，以農村基層民主建設為起點提升城市民主程度，政治上的民主進程也應該從基層發展到高層、從農村進展到城市[8]。因而，村民自治的推行揭開了我國農村政治體制改革的序幕，并將成為整個國家政治體制改革的突破口[12]。但是，持實然觀點的學者認為，這種放大村民自治政治意義的態度可能多少背離了中央倡導村民自治的初衷。一旦以直接選舉為中心的基層民主政治建設不能在短期內承載起這種使命，就會使人們對村民自治產生質疑和迷茫。鄉村政治改革應該是全社會政治變革的最后一個環節，鄉村社會很難產生推動全社會政治變革的力量[13]。因此，我們不能對村民自治寄予過分的期望，希望通過農村改革尋找到一條全國普遍適用的政體改革模式[14]。

學界這種相互對立的觀點，困擾著人們對農村基層民主的功能認識與建設信心。相較而言，實然觀點可能更符合中國政治的現實——是國家民主決定基層民主而不是相反。認識到這點，可能有利于我們化解這一困擾。

首先，基層社會的民主一定要在國家控制與許可的前提下才會存續。我國村民委員會制度是人民公社解體后填補農村基層政權真空的產物，它的產生和發展始終在國家高層的推動下實現的。因而，盡管村民自治從一開始就具有極大的內源動力，在發展過程中農村也極大地爆發出自治要求，但整體上村民自治還處在由國家啟動和主導的階段，迄今為止村民自治取得的成就在很大程度上仍有賴于黨和政府的支持與倡導[15]。從實際來看，往往村治推行得較好的地方，基本上都離不開某個縣鄉黨政領導人的大力支持。作為全國村民自治示范第一村的湖南臨澧縣合口鎮白鶴村的個案研究，揭示的是村民自治的實踐仰賴于國家力量的提升和推進[16]。正因為具有這樣的特點，在國家民主未成熟之前，中國農村的民主政治建設就廣泛地存在“人走政息”的現象。因而，在國外學者看來，盡管經過多年的民主實踐，但基層民主依然面臨極高的退卻風險，中國高質量的民主所依賴的并不只是良好的村民選舉[17]。

其次，村社組織與黨政機構各自有著不同的政治運行規則。村是按照自治模式進行，而鄉鎮及其以上是按照官僚體制與權力授予方式進行。一個在村一級被證明正確有效的民主執政手段，在推廣到鄉鎮一級時會遇到更多的困難。個中緣由恐怕不完全是干部的素質不高，既得利益的阻礙，而關鍵是自治與非自治的政治運行機制是不同的。因此，在鄉鎮還沒有實行直接民主選舉的今天，把“八步工作法”嫁接在原有的鄉鎮黨委政府的管理體制上，是會水土不服的[10]。

再次，縣級政府以上的選舉多重間接性，以及村莊與國家政權之間自上而下的權力行使的單向性，導致基層民眾對國家政治的影響力大為弱化，基本上不可能對國家民主產生多大的推動力。因而農村基層民主即使有了發展，它也并不與國家民主的推進有必然的聯系。要想基層民主有真正的發展，實際上必須也只能依賴于國家民主的發展[18]。同時，國家民主政治中的縣鄉政府是否把可由社會履行的權力讓渡或回歸村社組織，也成為基層民主政治建設的一大關鍵點。

最后，從最新法規來看，村民自治也無法抗拒來自縣鄉黨政的不當干預。從2010年修訂后的《村民委員會組織法》第31條、第36條的第2、3款規定來看，對村委會不及時或不真實公布村務以及不依照法律、法規的規定履行法定義務的行為，村民只能借助于鄉鎮政府或縣級政府及其有關部門來解決。從2011年7月頒行的《農村基層干部廉潔履行職責若干規定（試行）》來看，村黨組織領導班子成員與村民委員會成員有違反本規定第二章所列行為的，由有關機關、部門依照職責權限予以處置。這就反映出，村民既要仰望黨委政府的權力來解決自治事務，又不排除縣鄉黨政在此過程中對村民自治事務不當干預的可能性。而在地方政府與村干部利益勾連時更不能排除這種可能性。

由此，化解進一步推進基層民主政治建設的困擾問題，重要的是建立起一系列民主規則和程序，并通過運用民主規則和程序的民主實踐形式，訓練民眾，使民眾得以運用民主方式爭取和維護自己的權益[19]。這就意味著，民主化涉及兩個方面:國家權力的改造和公民社會的重構。“只有認識到一個雙重民主化過程的必然性，自治原則才能得以確定。”[20]（p396）因此，中國的民主政治建設既需要基層民主向上延伸，也需要國家民主向下沉垂，單靠某一個方面來實現中國民主的宏圖大業只是一種幻想。

三、村民自治與農村基層黨內民主之間的關系如何統一

關于村民自治的進一步發展，一直有兩種爭論:一種認為應當通過草根民主推進村民自治，另一種認為應該通過黨內民主推進村民自治。這種爭論的實質就是如何處理村委會與村黨支部之間的政治法律關系，換句話說是在農村如何處理黨內民主與人民民主之間的關系。從現實來看，村黨支部與村委會之間政治法律職能的模糊與交疊，一直困擾著農村基層民主政治的建設與發展。

從黨的十三大以來關于黨內民主與人民民主的關系規定來看，中央的態度是:發展黨內民主，以黨內民主帶動人民民主是中國民主政治的發展路徑。再從中國共產黨自身來看，身兼執政黨與領導黨的雙重角色，聚集了中國社會廣大的政治、經濟和文化精英。同時，截至2008年年底，中國共有農村村委會60.1萬個，村委會成員240萬人，其中黨員占70%，村委會干部中黨組織書記、村委會主任兩個職務“一肩挑”的占到61.9%[21]。這就意味著，黨內民主關系到國家民主和人民民主的發展程度，自然也就關系到農村基層民主的質量與走向。

但是，黨內民主不是也不應該是中國共產黨追求民主的終極目的。黨的十三大已明確指出，社會主義民主政治的本質和核心是人民當家作主。因此“以黨內民主帶動人民民主”這一命題本身就已說明:中國民主政治建設的最終目標不是黨內民主而是人民民主。如果一定要片面地或教條式地堅持先黨內民主后人民民主的話，就意味著黨內民主是人民民主的決定性條件，也就在某種程度上抹殺了人民的歷史主體性地位；放在基層的話，就與村民自治的本質存在沖突。因為基層社會的黨員畢竟是極少數人，以少數人的民主來決定多數人的民主本身就違背了民主的原則，違背了人民當家作主的價值設定。因此，“在農村基層民主政治建設過程中，必須堅持先黨內再黨外原則”[22]的觀點也就值得商榷。我們不能完全寄望于先把黨內民主搞好了再去搞人民民主?？赡苷_的觀點是:黨內民主應該對人民民主起帶頭和示范作用，但不能把人民放置在被動地位，人民民主的發展也可以反過來促進黨內民主的發展；黨內民主也不是獨立于人民民主之外的超然物，它的發展應融匯于人民民主的發展潮流。要使黨政干部真正做到為人民服務和黨內民主化，僅靠黨章和法律規定是完全不夠的，還需要人民大眾對他們形成一種強大的外在壓力。

因此，在農村基層民主政治建設中，村黨支部在憲法和黨章的規范制約下，應更多地代表和維護村民利益，反映和支持村民的合法要求。從根本上說，不存在代表廣大村民利益之外的黨的利益，黨組織反映和代表廣大農民的切身利益，就是代表和維護了黨的利益，二者是一致的。因而村黨支部必須積極支持和保證村民自治的工作，不可片面強調超出憲法給予村民自治權力之外的所謂政治“領導核心”作用[23]。黨-村關系要求我們處理好村黨支部在本村的核心領導地位與村委會自治組織地位之間的關系。在很難明確劃分兩者權力邊界的情況下，村兩委“一體化”不失為一個較好的選擇。從目前來看，全國有20多個省市實行了“兩票制”或者“兩推一選”的試點，其中四川省和重慶市更是達到95%以上。在兩票制的基礎上，各地也不斷創造出許多類似的選舉方法，力求在干部任職上采取“一肩挑”[24]。

但隨之而來有三個問題需要重視。一是黨支部書記和村委會主任合一的體制，等于默認“兩委”的集體領導制度和村民代表會議的民主元素都要讓位給一個權威人士，并沒有化解村民自治的體制性障礙。村莊治理的效果和村民們的福祉能否充分實現，仍取決于能否有一個好書記。二是在這種情況下，如何協調黨內監督和村民監督的問題，使這個書記是真正為村民服務的村干部。三是我們在調查中發現，一些農村地區村支部發展黨員很緩慢，甚至有意識地控制或劃定指標，結果有些農村地區多年未發展新黨員（甚至出現“三個黨員四顆牙”的現象），或者村支委成員發展的黨員多為自己的親朋好友。解決這些問題，可能在于賦予村民真正的自治權力，尤其是監督權與知情權，在此基礎上以人民民主推動黨內民主的發展。

四、農村基層民主政治建設與宗族家族勢力之間的關系如何融合

幾乎所有的調查都表明，宗族家族勢力困擾著農村基層民主政治建設，其消極影響十分明顯。如何擺正宗族家族勢力與農村基層民主政治建設之間的關系，是村民自治不得不面臨的棘手問題。但宗族作為一種正式權力組織隨著社會主義政權的建立已經消失了，而且社會主義法制日趨成熟，黨的基層組織與村民自治組織作為合法的、正式的組織已廣泛存在并在發揮作用，日益頻繁的農村社會流動也在動搖宗族家族存續的基礎，在這種背景下村民的宗族情結為何難以割舍？這就不單純是宗族的積極或消極作用所能解釋的。它的堅韌性可能有更深層次的原因。

我們需要注意到，宗族在中國歷史上不僅僅是一種曾經長期存在的基層社會組織，更關鍵的是它已經演化為一種中國人的文化傳統。這種文化傳統一直在國家與社會之間起連接作用。民國時期杜贊奇在華北的調查中就發現宗族的這種作用不是想消滅就可以消滅的。他認為，“由于切斷宗族與鄉村政體的紐帶，使新的村政權失去舊有的在文化網絡中的合法性，同時，國家政權亦堵塞了一條傳達其旨意予鄉村社會的渠道”[25]（p101）。即使到今天，這種文化傳統依然是農村凝聚人心、尋求心理皈依的精神紐帶。中國人的姓氏絕不僅僅是一種個人存在的標志，它還暗含了宗族家族的認同意識。隨著改革開放對社會思想管制的放松，以族為居的大體地理格局并沒有打破，農村家譜文化也再次熱起來。因而作為一種文化傳統，宗族家族組織及其活動是無可厚非的。

但“一般來講，宗族勢力越強，其在政治中的作用則越活躍”[25]（p92）。為何村民需要借助于宗族家族來介入政治？培育村級公益性和互助性組織，完善社會自治功能，是黨的十七屆三中全會推進農村改革發展的一個重要決定，也是社會管理創新的需要。但華中師范大學“百村十年觀察”項目組對23個省205個村莊的調查表明，沒有村級合作組織的為93個，占樣本總數的46%；有村級合作組織的為112個，其中經濟類、政治類、娛樂類組織分別占樣本總數的29%、20%、5%[24]。這就說明，村民的政治類尤其是維權類的組織極為稀缺。因而在農村社團組織稀缺的背景下，宗族家族也就以一種正式的或非正式的組織形式的替代物出現，既在傳承歷史文化傳統，又在現實中起作用。事實上，宗族家族作為一種客觀存在，并不必然與農村基層民主政治建設產生沖突，也并不必然產生促進作用。可供選擇的是，在中國農村，政治民主必然與農村社會血緣和地緣因素相對濃重的具體實踐相結合；農民和農村宗族積極參與村民自治，農民努力實現自我組織，這是鄉村政治民主和現代化進程中傳統組織的利用或草根民主的體現，不是村民自治和現代民主政治的對立物[26]。需要指出的是，推進農村基層民主政治建設，需要打破村委會這一農民自治組織的唯一性，從而建立起多元化的農村社會組織。如果將村民自治組織作為主要的、甚至唯一的組織資源，則不利于村民自治的成長[27]。因而宗族家族的存在有著一定的合理性。村民在這里既可以找到文化心理上的歸依感，也可以尋求到政治心理上的集體行動力量感。

根本的問題是，為何宗族家族意識再次風起云涌？來自西北地區的一組調查數據或許可以略窺一斑。對村委會換屆選舉，在調查對象中選擇原來村干部的占74.5%，選擇經濟能人的占57%，而選擇家族長者的只占21%。這說明，在正規的政治參與中，村民的宗族情并不明顯。但當問到“對于上級不合理的要求進行抵制的時候，哪些人是挑頭？”這一問題時，選擇村干部的占21.3%，選擇經濟能人的占34.6%，選擇家族長者的占59.4%——比例最高[28]。這就直接體現出，當村民利益受到侵害時，他們不太相信村黨支部和村委會的干部，而更愿意相信宗族家族的力量。由于當下村民的社團或組織缺乏，當他們無法抵御來自村兩委以及鄉鎮及其以上的黨政機關的侵權時，宗族家族便可能是他們最后的組織化的抗爭形式。即便在沒有遭到侵害的情況下，村民也可能借助宗族家族力量來爭取保護或獲得更多的權益。這就是農村宗族家族深入鄉村政治的主要原因。因此，化解宗族家族對農村基層民主政治建設消極影響的根本之策，可能不在于消除宗族家族正式與非正式的組織與行為，而在于通過黨的科學執政、民主執政、依法執政和政府的依法行政把村民的利益訴求納入法制軌道與組織表達，塑造農村基層社會對國家體制與法律的信任感。在此基礎上，讓宗族家族回歸到它的道義與倫理的人文本位，從而將宗族家族組織融合進農村基層民主政治建設中去。

五、結語

馬克思曾說:“民主是什么呢？它必須具備一定的意義，否則它就不能存在。因此全部問題就在于確定民主的真正意義。”[29]對于中國村社基層民主來說，真正意義就在于依法保障村（居）民的知情權、參與權、表達權、監督權，充分將人民的民主權力回歸并在村社自治中發揮作用。這是村社基層民主政治建設的核心。盡管《村組法》使用的“村民”一詞，我們很難斷定它與憲法上的“公民”表述是否具有相同的涵義，但村民作為“公民”的基本權利一定要在基層民主政治建設中得以彰顯?！叭绻裼凶鳛楣穸e極行動的實際權利，也就是說，當公民享有一系列允許他們要求民主參與并把民主參與視作一種權利的時候，民主才是名副其實的民主?！盵20]（p398）從中國的現實來看，基層民主要成為名副其實的民主，需要有黨內民主提供的政治支撐與國家民主提供的法制保障，來化解村民自治中的種種困擾，以此切實推動和促進農村基層民主政治建設。

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