權力之善如何可能
——基于公權與民權均衡關系的分析

唐土紅

（中國社會科學院哲學研究所博士后流動站，北京 100732；長沙理工大學馬克思主義學院，長沙 410004）

公權與民權是政治生活中的孿生姊妹，二者的博弈與均衡也構成了政治生活的最主要內容。可以說，在現實社會生活中，公權與民權是否均衡和諧的問題既是個法律問題，亦是個道德問題，其博弈的焦點在于公共“善”與個體“善”的沖突與平衡。社會和諧，首先就要公權與民權和諧。如何厘定權力界限，促進公權與民權的均衡，維護公共權力的權威性與至善性，是構建良好政治生態的重要舉措。

一

“權力”在英語國家的表述是“power”，意為有一種特殊的影響力，“權利”在英語中則為“right”，系指人與生俱來的資格。權力與權利，即公共權力與公民權利，簡稱公權與民權，是一個矛盾的統一體，它們演繹著不同的道德邏輯。從實施主體看，公權實施的主體是國家機關，民權實施的主體則是普通民眾。從活動領域看，公權面對的是特定的公共領域和公共事務，民權面對的是公民個體價值的訴求與實現，民權有自身既定公權不能干預的私人空間，如個體信仰與自由。從利益關系看，公權反映的是國家利益，通常是打著“公共利益”的招牌實施特定的行為，民權代表的更多的是公民個人的利益，是公民對個體利益、自由尊嚴的價值訴求。從運行方式看，公權運行盡管蘊含有意識形態等非強制性因素，但它的存在一般以強制性為前提，多少依仗著“強權即公理”的話語霸權，這種情況在專制社會尤為明顯。與之相反，民權并不具有強制性，它只是民眾利益表達的一個載體，如果說權力代表“強勢”，權利體現的則是“弱勢”，就力量比較而言，民權遠不如公權。公權是“把自己的意志強加給他人行為的可能性”[1]，但民權只是“自我保護”的可能性。

另一方面，公權與民權又演繹著同一性的道德邏輯。這主要表現在:從二者的淵源看，權利是權力的基礎，公權源于民權并保障民權，公權應為民權服務并為公民騰出廣闊的自由空間；從目的看，公權是為了公民個體合理利益的實現，其目的在于“保護自己和其余人類”的自然權利，“當它為官吏所有的時候，除了保護社會成員的生命、權利和財產以外，就不能再有別的目的或尺度。”[2]

從應然視角分析，權力源于權利的讓渡，無權利便無權力，權力保護權利是其應有的道德義務。但從實然看，由于社會資源的稀缺性與有限性，公權與民權此消彼長的沖突與博弈難以避免。這是因為，在現實政治生態中，公權強調的是集權，體現強力；民權強調的是分權，體現的是公民個體之自由。一般而言，代表國家意志的公權相較于民權更有優勢，因而有必要對公權加以法律與道義的限制，因為“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一種經驗，有權力的人們使用權力一直遇到有界限的地方才休止。”[3]

二

正是公權與民權的殊分與同一，造就了二者的博弈與均衡。公權與民權的糾纏從兩個層面展開:一是實踐層面，公權永遠是社會實際的最強音，是一個巨大的“利維坦”，民權難敵公權。二是理論層面，由于公權力量異常強大，私權萎縮，強調權利，限制權力思想一浪高于一浪。典型代表是“權利本位”理論，即強調個體自由，突出個人權利的至高無上性，國家甚至只充當自由市場的“守夜人”角色。如耶林認為，“為權利而斗爭是權利人對自己的義務……人不但是肉體的生命，同時其精神的生存至關重要，人類精神的生存條件之一即主張權利。人在權利之中方具有精神的生存條件，并依靠權利保護精神的生存條件。若無權利，人將歸于家畜，因此羅馬人把奴隸同家畜一樣對待，這從抽象的法觀點來看完全首尾一致。因此，主張權利是精神上自我保護的義務，完全放棄權利（今日不可能，但曾經可能過）是精神上的自殺。”[4]“權利本位論”認為，權利關乎民眾生命，公權與民權發生沖突，首要的價值目標就應保障公民權利與自由。就此，博登海默論到，“如果一個公共行政制度只注重結果而不關心人權，那么它就有可能導致獨裁與壓迫。某些集權主義國家的例子清楚地證實了這一點，即一個純粹行政統治的國家不會對人格的尊嚴給予應有的尊重。因此，為使法律規則在社會中得到維護，行政裁量權必須受到合理的限制。”[5]公權代表國家，強調集權；民權代表個人，強調分權與自由，社會組織（公民社會）強調二者的均衡。公權與民權相互依存又此消彼長的景觀，必然涉及到二者如何科學定位與合理配置的問題，這是公權與民權籍以實現均衡的關鍵，也是實現社會和諧總鏈條中最為關鍵的環節。

以公權與民權的和諧促社會和諧一直是階級社會以來的一大主題。誠然，公權是民權的衍生物，公權應契合民權并與民權維系均衡狀態。但從實然看，權力一旦產生，便與民權發生沖突，存在博弈。博弈的結果是使二者由“不均衡→均衡”的演變過程。從歷史維度看，公權與民權的博弈是市民社會與政治國家沖突的反映。在古希臘城邦社會，城邦與社會同構，城邦既是國家又是社會，政治生活與社會生活是融為一體的，公權與民權分化并不明顯。中世紀后，“舊的市民社會直接地具有政治性質，就是說，市民生活的要素，如財產、家庭、勞動方式，已經以領主權、等級和同業公會的形式升為國家生活的要素。”[6]社會生活普遍披上政治的外衣，政治國家幾乎攫取了全部權力，市民生活湮沒于政治生活之中。“神權、王權和貴族權領先地位憑借領主分封制，把政治原則徹底社會化，使得市民社會直接地具有政治性質。私人生活領域、私人利益和要求完全屈從于政治，從而形成了國家對市民社會的包容、吞噬和同化。”[7]探求公權與民權的均衡發展一度成為資產階級的歷史使命。隨著新興資產階級的崛起，反封建的呼聲日益強烈。他們在經濟上主張公平自由競爭，在政治上要求共商國事，真正的市民社會便應運而生，并與政治國家形成此消彼長的關系。民權對抗公權，公權契合民權一度成為時代的最強音，“天賦人權”、“主權在民”、“分權制衡”也成了新興資產階級最響亮的口號，“權力至上”也被“權利至上”所取代，公權與民權的極度不平衡也逐漸走向平衡。就此，有人認為，“一部憲政史，就是權利不斷與權力斗爭，從而不斷壯大與權力抗衡的歷史。”[8]

公權與民權的博弈與均衡也是充分整合社會資源，實現個體利益與公共善的最優化的需要。公權與民權的博弈與沖突其實質是利益的沖突，利益沖突是二者失衡的根源，利益平衡自然也是二者達成平衡的路徑。利益總是呈現“失衡→平衡→失衡”的曲線，與之相對，公權與民權的關系也在大多數情況下呈現“失調→協調→失調”的過程。從經濟社會發展而言，公權與民權的利益沖突外化為兩個層面:一是以民權作為掩護的公民個人的利益，二是以公權作為掩護的“社會共同利益”。這兩種利益盡管有共生性，但要知道，利益也是種稀缺性的資源，任何社會，利益都具有恒定性，資源利益的有限性決定了二者沖突的恒久性和斗爭的不可避免性。甚至可以說，階級社會的歷史，也是一部權利與權力爭奪資源的斗爭史，這種斗爭即是導致階級社會政局動蕩不穩的主因。就力量對比而言，公權是直接與國家機器相聯系的，是把一個人的意志強加于他人行為之上的能力[9]，民權永遠趨于弱勢。保護民權，限制公權也永遠是階級社會的一大主題，誠如博登海默所言:“不受限制的權力乃是世界上最有力的、最肆無忌憚的力量之一，而且濫用這種權力的危險始終存在。”[5]（P347）

另一方面，公權是民權的“同意”與“授權”，具有公共性，權力理應為權利服務。但從實踐而言，不管多么“民主”的社會和“普選”的政府，權力最終還是要回歸到個體“經濟人”手中，也就是說，公共權力的所有者（公民）和權力的行使者（政府）是分割的。權力的實際行使者不是“天使”，他總是帶著利益欲求的現實的個體。人性的弱點與外界的誘惑，使權力的實際掌控者面臨著超越正義和道德界線的誘惑。就此，德國歷史學家弗里德里希·邁內克認為:“一個被授予權力的人，總是面臨著濫用權力的誘惑，面臨著逾越正義與道德界限的誘惑。人們可以把它比作附在權力上的一種咒語——它是不可抵抗的。”[5]（P362）所以，現實中的公權時常呈現出侵犯性、腐蝕性與破壞性，而民權在與之角斗中更多的是呈現無奈的嘆息。

公權與民權的沖突直接影響了政權的延續與社會的和諧，尋求權力與權利的合理定位，探求二者契合的合理性的證明引起諸多學者關注。如資產階級學者盧梭從權力與權利的淵源出發，認為無論從種的發生還是從個體的誕生上說，人們最先擁有的不是權力，而是作為萬物之靈長的生命對自身以及對地球資格的占有資格，這種“資格”便是權利。權利優先于權力，這是二者共生的道德基礎。任何權力要長久，均要得到民眾的“認可”，即建立在民眾對個體利益讓渡的容忍上，否則，權力大廈會因合法性的喪失而崩潰。上世紀以來，隨著民主法制深入人心，公民社會日益壯大，西方各國政要也都意識到了民權的重要價值，逐漸將視線從過去強調公權與民權的對抗轉移到如何實現二者的合作上來。

三

社會主義社會，公權同樣源于民權，無民權便無公權，一切權力屬于人民。但是，從實踐看，長期以來，公權與民權常常處于錯位狀態，這種錯位往往影響社會的穩定與和諧。

我們知道，在中國封建社會，“普天之下莫非王土，率土之兵莫非王臣”，權力歷來受到無限膜拜、吹捧與放大，權利則毫無例外成為政治國家的犧牲品，“公權”徹底湮沒“民權”。由于傳統宗法制度的影響，傳統中國，人倫、人情與人緣糾結于一體，公權成為專制的工具，“公共性”權力模式一直未能建立起來。在公權與民權的極不對稱的博弈中，百姓生靈涂炭，無法安居樂土，最后不得不揭竿而起，農民運動一浪高于一浪，造成社會的動蕩與不安。解放后，權力從階級統治的殘酷中解脫出來，成了為人民服務的工具。但是，高度集中的計劃體制，又將權力推向極致，公權在政治體系中依然把持至尊地位。一言堂、極權主義等封建“人治”的色彩極為嚴重，導致了政治系統內部與外部均不協調，社會一度發生動蕩。改革開放以來，黨致力于公權與民權的重置，如建設社會主義市場經濟體系，發展社會主義民主政治，改變傳統的“人治”模式，建設社會主義法制國家，擴大民眾的話語權等等。緊張的權力與權利關系趨于平衡并有所緩和。但上世紀末以來，隨著改革開放向縱深發展，利益分化明顯，貧富差距拉大，政治體制改革相對落后，政治參與渠道不暢，干群關系一度緊張，公權與民權不協調的因素在增長，社會不和諧的因素也隨之加大。

今天，經過改革開放幾十年經驗的積累，中國在經濟上取得了巨大成就，與之相應，政治上的進步也功不可沒。但是，“命令—服從”式權力模式依然沒有根本改觀，“民主—協商”式權力模式依然匱乏，“權利優先”理念要深入人心仍需一個長期的過程，維系公權與民權的和諧任重道遠。就權力系統與公民權利關系而言，存在的問題主要表現在:①價值觀念上，官本位思想依然嚴重，“強權力，弱權利”局面仍然沒有得到根本改觀，公權與民權平等對話的機制依然沒有建立起來。②制度設計上還不完善，權力的邊際效應遠沒有形成，“小政府，大社會”的社會治理模式遠未完成，權力濫用、以權謀私等越權現象大量存在。③民權救濟力度不大，公權侵害民權的現象依然常見。公權與民權的不和諧成為橫亙在社會和諧面前的大屏障。

事實上，公權與民權均衡更是促進社會和諧的發動機。在今天，影響和制約中國社會和諧與發展的諸多問題其實均可以歸結為公權與民權關系問題。據統計，從1993年到2003年間，中國“群體性事件”數量已由1萬起增加到6萬起，參與人數也由約73萬增加到約307萬。與“群體性事件”增多相隨的是上訪的大量增加。2004年，國家信訪局受理群眾來信比2003年上升11.7%，接待群眾來訪批次、人次，分別比2003 年上升58.4% 和52.9%[10]。諸多“群體性事件”和上訪事件，其實都是官民矛盾的反映，究其原因，還是公權與民權的均衡問題。

歷史經驗表明，人均GDP1000美元到GDP3000美元的社會發展階段既是經濟快速發展時期，亦是社會矛盾凸現期，我國正處于這一風浪口。盡管影響社會穩定的因素很多，但公權與民權的失衡是影響社會和諧的主因，許多社會矛盾的引發都是由公權與民權的不協調引起的，他們二者的失衡可以說牽一經而動全局。所以，通過協調“公權”與“民權”關系，使之實現良性互動，實現社會和諧社會的重要任務。

現代社會，公權與民權均衡問題其實也是一個倫理道德問題。在現代化的征程中，如果說社會發展中的道德生態境況己經引起人們的關注的話，那么，公權與民權的道德關系問題就更應值得重視。毫不夸張地說，權力的道德問題處于社會道德的主導地位，是一種主體性道德。就此，霍爾巴赫斷言:“再也沒有什么東西能夠像政府那樣對人民的風俗產生如此直接的影響，上行下效，人民總是仿效他們的統治者的生活方式。”[11]因而，要重振社會道德風貌，首先就要改善權力道德生態，重構公權與民權關系，防止權力以“公”犯“私”。當前，諸多學者也意識到了良好的權力道德觀念和優良的從政道德規范之于社會和諧的重要意義與價值。尤其是對權力的正義性問題的考察，引起了學界與政界的普遍關注，這是對權力及其與權利關系正當性的拷問。“正義要求每位成員作為成員對待，即根據個人的需要和能力同時兼顧社會整體利益來分配利益和負擔。”[12]所謂權力正義就是“給予每個人他該得的”，如果用正義的原則審視權力，就要看到權力與責任的對等性；用正義的原則審視權利，就要看到權利與義務的對等性。

今天，在構建社會主義和諧社會的進程中，我們迎來了“黃金發展期”，同時也處于“績效困局”期，勘定權力邊際，重置公權與民權的關系顯得尤為迫切。促進公權與民權的均衡，最為重要的是要處理好以下問題:一是權力的制衡問題，古往今來，諸多思想家提出了制約權力的各種方案，如以權力制約權力，以權利制約權力，以法律制約權力等等。“一個發達的法律制度經常試圖阻礙壓制性權力結構的出現，其依賴的一個重要手段便是通過在個人和群體中廣泛分配權利以達到權力的分散與平衡。當這樣一種權利結構建立起來時，法律將努力保護它，使其免受嚴重的干擾和破壞。”[5]（P344）不管哪種制衡理論，都必須有效地應用到實踐中來。二是民眾的參與問題，按照契約論“主權在民”觀點，公民應具有廣泛的參與權，然而，“從行政管理或決策者的單一視角來審視政策現象和政策過程，構筑政策科學的理論體系，只見行政權，忽視公民權，這是迄今為止國內外政策研究領域的普遍傾向。”[13]因此，權力系統應該保持一個相對開放的姿態，構建現代參與型政府，盡可能滿足公民的價值期待。三是加大政治改革力度，構建服務型政府，主要是借鑒西方新公共管理理論，構建“顧客社會”與“公眾主權”的新模式，即政府實現由權力為中心向服務為中心的轉變，由“全能政府”向“有限政府”的轉變，由“大政府、小社會”向“小政府、大社會”的轉變，搭建公權與民權的話語頻道，讓公共權力回歸社會，并最終實現二者的良性互動。

權力的博弈均衡蘊涵了如何協調社會利益關系的倫理向度，它要求掌權者在權力運作過程中要堅持公平正義，保障民權。我們知道，權力行使過程既是權力持有者道德認識、道德情感、道德行為及其品德人格等道德生態系統展現的過程，也是行政權威確立的過程。在執政過程中，如果整個政治系統政風清明，權力持有者極富道德責任感，那么，政策執行者便會遵循人際間利益差異的“應該”限度，這個“應該”便是人們通常所言及的“合理”、“公平”與“正義”，它預設了“應當”的社會秩序，防止了好的制度形同虛設，維系了公權與民權的平衡。

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