對新時期維護公安民警執法權的思考

王孔容

(中共青海省委黨校，青海西寧810001)

對新時期維護公安民警執法權的思考

王孔容

(中共青海省委黨校，青海西寧810001)

新時期公安民警執法權的必然延伸，對維護公安民警執法權提出了新的更高要求。面對公安民警執法權行使中的困境，應在平衡權力關系、提高執法素質和能力、加強制度建設和營造良好的執法環境等方面付諸努力。

公安民警;執法權

在全面建設小康社會和構建社會主義和諧社會的新時期，公安隊伍是保護人民權益、維護社會秩序的中堅力量。然而，當前由于維護公安民警執法權的工作不到位，基層公安民警不同程度上存在著“三怕”現象，即“怕出警、怕辦案、怕投訴”［1］，嚴重損害了警察執法權威。

一、新時期公安民警執法權延伸和維護的必要性

當前，我國正處于改革攻堅期，經濟體制深刻變革，社會結構深刻變動，利益格局深刻調整，思想觀念深刻變化，利益主體日益多元化。“任何一種利益主體都可以主張自己的要求，警察職責不僅限于法律規范的簡單執行，而應使其延伸到從法律規范與現實價值的統一性出發處理社會的沖突”［2］。法律規范的正確適用，現實問題的及時解決，無不是警察職責的重要組成部分。要發揮公安民警的正能量，就需要進一步延伸其職責，使公安民警在面對法律規范與現實的沖突時，能夠在和諧理念的基本價值精神指引下，做出對社會最為有利的選擇，使之既不脫離法律基本原理的制約，又合乎民意與社會需求。當然，“高效率的警察體制，與盡善盡美的民眾的自由不受侵害，兩者的和諧很難達到”;“對改善警察，改善犯罪偵查而言，犧牲自由這一優良傳統將是太大的付出，除非大眾認為別無選擇”［3］。對公安民警執法權職責的延伸與維護雖屬必然，但它應成為人民自由的衛士，而不是威脅。新時期對公安民警執法權的延伸，提出了以下新要求。

首先，公安民警執法權應從被動防范向積極預防延伸。雖然預防犯罪長期以來是公安民警的基本職責，但“社會結構的變化，利益表達方式的變化，社會矛盾性質和形式的變化，要求警察這一基本職責也需相應調整，從被動防范延伸至積極預防”［4］。因為過去那種被動接警、等警上門的模式，已不再適應經濟社會的發展。鑒于此，警力必須下沉，深入基層，主動地尋找社區矛盾的癥結，發現問題及時處理，將可能發生的矛盾與沖突化解于萌芽之中。

其次，公安民警執法權應從打擊犯罪向定紛止爭延伸。馬克思說過，文明國家的一個最微不足道的警察，都擁有比氏族社會的全部機關加在一起還要大的權威。這是因為公安民警在查清犯罪事實，打擊違法犯罪，維護人民的生命、健康和財產安全等方面，發揮著重要的不可替代作用。特別是警察在民間調解、糾紛解決方面有著天然的優勢地位，中立的地位、公正的執法則易產生公眾信服的結果。鑒于此，一方面警察要嚴格遵守不非法介入民事糾紛的規定;另一方面在法律關系明確的條件下，警察應當及時有效地處理糾紛，維護社會秩序，節約司法資源。

再次，公安民警執法權應從社會管理向社會服務延伸。警察往往代表國家進行追訴犯罪和定紛止爭，所以具有很強的管理色彩。和諧社會建設為公安民警履職提出了新要求。諸如社會公益、扶危濟困、救死扶傷、青少年幫教以及向群眾進行法制教育和防盜、安全知識教育等服務性職責，也需要公安民警積極作為。目前，公安民警要通過社區服務性職責的延伸，喚起公眾的社會責任意識，并依賴公眾本身的社會責任意識實現其對安全的需求。

新時期對公安民警執法權延伸的新要求，使進一步維護公安民警執法權顯得尤為緊迫和重要。第一，維護公安民警執法權，是加強黨的執政能力建設的內在要求。“維護公安民警執法權益不僅是關系公安民警自身的問題，而且關系到黨的執政能力建設”［5］。因為，侵害公安民警執法權益行為，損害了黨和國家治國理政能力。第二，維護公安民警執法權，是維護法律尊嚴和執法權威的必然要求。“公安民警是國家維護社會治安的基本力量，公安民警作為執法者依法執行公務，代表的不是個人行為，而是根據國家法律授權履行法定職責的執行行為，代表的是國家意志和法律尊嚴，具有神圣不可侵犯性”。［6］侵犯公安民警的執法權，就是藐視國家法律尊嚴，破壞社會主義法治。第三，維護公安民警執法權益是保障民警身心健康、凝聚警心的基本要求。公安民警既是執法主體，更是一個公民主體。社會上存在的“打的就是警察”叫囂，以及對公安民警進行辱罵、廝打，妨礙執法等不法行為，不僅對執法公安民警精神和身體造成了直接傷害，還嚴重打擊了公安民警為人民服務的熱情。

二、公安民警行使執法權面臨的困境

(一)“權力過大的非議”與“有關機關不合理干預”并存

在國家權力結構中，“警察權是最具強制力的，某種程序上也是保證其他行政機關執法的一種重要手段”［7］。從我國立法現狀來看，公安民警執法權多數是授權性規范，限制性規范少。在某種程度上，公安民警執法權的行使，往往不是取決于法律的要求，而是取決于執法的需要，靠辦案人員的道德自律性和守法自覺性來維系。加上有的執法者并沒有正確認識執法權的邊界，在一些執法過程中，警察執法權干涉了其他機關執法權的行使，甚至侵犯公民私權。比如，2003年3月20日，32個民工被派出所扣押32小時［8］。“一個被授予權力的人，總是面臨著濫用權力的誘惑，面臨著逾越正義與道德界限的誘惑”［9］。經不住誘惑的公安民警，往往會做出不利于國家、社會和人民的事情。對明確公安民警執法權的邊界，限制公安民警執法權濫用的呼吁，學界一直沒有停止。

同時，公安民警執法又受諸多機關，尤其是黨政機關制約。比如，有的地方黨政領導直接指揮具體警務工作，指定派出所動用警力從事拆遷、計劃生育、市容整治、外地索債等非警務性工作;有的地方濫用執法權威，動用警力解決正常的群眾上訪、集會活動的問題;特別是個別地方為了發展經濟、招商引資，在無其他優越條件的情況下，竟以營造良好的投資環境為名，對公安機關掃除“黃賭毒”打擊經濟犯罪等工作劃禁區，對一些違法犯罪行為進行庇護，這給公安民警的執法造成了巨大的阻力。

(二)保護人民的光榮職責與“不能保護自己”的尷尬

“公安機關正是運用國家賦予的刑事執法權力和行政執法權力，通過具體的執法活動，實現維護國家安全，維護社會治安秩序，保護公民的人身安全、人身自由和合法財產，預防、制止和懲治違法犯罪活動的目的”［10］。在和平年代，公安民警在保護人民權益、維護社會秩序中發揮著主力軍作用，是人民的保護神。公安民警是兼具刑事執法權和行政執法權的主體，“有事找警察”這句中國人耳熟能詳話，既是公安民警服務人民的鮮明寫照，又是人民群眾對公安民警高度信賴的真實反映。

眾所周知，人民對公安民警的期望是非常高的。然而當前公安民警的執法環境仍然十分嚴峻，公安民警在正當執法中權益受侵害的現象屢有發生。如，公安民警在巡邏盤查、檢查證件、抓捕人犯、強制傳喚、處置群體性事件等具體執法活動中，時常遭受不法分子暴力抗法、蓄意誣告陷害，時常遭受辱罵、撕扯、推搡、毆打，嚴重干擾了公安民警的正常執法活動。據《法制日報》報道，2006年全國公安機關共有398名警察因公犧牲。據公安部網站報道，2007年全國公安機關受理侵害公安民警權益案8214起。進人2008年以來，各地發生的襲警案件有增無減，甚至不乏有惡性襲警案發生［11］。老百姓不禁發出疑問:警察連自己都保護不了，又怎么能保護我們呢?

(三)在滿足日益膨脹的服務性需求與應付擾警事件中奔命

老百姓對警務的服務需求逐年增長。一方面，一些生活瑣事，老百姓會找警察，諸如開鎖、關水龍頭、取鑰匙、修陽臺，甚至疏通下水道等。有一民警曾感言，警察現在成了一個電話就可以招來的萬事通，自己也通過服務群眾“學習了很多技術”。另一方面，公安民警還是化解基層社會矛盾的主力。解決的糾紛主要包括勞動糾紛、消費糾紛、家庭糾紛等諸多方面。一位“片警”曾說，解決鄰里糾紛、婆媳不和等“雞毛蒜皮”的事，占去了他全年工作量的50%。

同時，擾警事件有增無減，這主要集中在騷擾110報警和122報警電話上。擾警者主要有四種人:一是受過公安機關打擊處理的違法犯罪人員，為報復泄憤，對110報警服務臺進行攻擊謾罵;二是酗酒醉漢或失戀離異者，把110報警電話當作免費的心理咨詢熱線，如果接警員是女民警，他們就會口無遮攔談“性”的問題，不勝其煩;三是出于好奇或逞強逞能者，此類電話占騷擾電話的絕大部分;四是別有用心的惡作劇者。這些擾警行為給公安民警執法活動帶來巨大的負面影響。

(四)“官架子大”與能力不夠的鮮明對比

一方面，在辦案中一些民警“官架子”十足，表情木然，語言生硬，讓人聽著“像大冬天喝冷水一樣，很不舒服”。究其原因，一是權力本位思想在一些執法者中發揮著消極影響，二是“重打擊、輕保護”的傳統執法思想根深蒂固，三是還有人是受經濟及人情利益的驅動，等等。這使人民群眾對這些公安民警不是敬畏，而是恐懼，嚴重損害了公安民警的光輝形象。

另一方面，有一些公安民警還不能完全適應崗位執法要求。比如，有的公安民警依法行政意識淡薄，錯誤認為規范執法、按程序辦案是束縛自己的手腳，會降低工作效率。比如，有的公安民警因治安案件程序復雜而不愿辦理。再比如，有的公安民警執法素質和執法水平低下，或粗暴執法，或方法簡單、方式單一，導致執法對象不滿和矛盾激化。老辦法不管用，新辦法不會用，有些基層民警在執法時顧慮重重，束手束腳，導致公安執法權威和工作力度大打折扣。

(五)維護執法權的制度不健全，操作性不強

維護公安民警的執法權，關鍵是靠制度。隨著社會的發展進步，維護警察執法權力的法律也處在不斷的變化和調整當中。在我國，《憲法》、《刑事訴訟法》、《警察法》、《治安管理處罰法》、《公安機關辦理刑事案件程序規定》以及其他部門規章和司法解釋，對公安民警執法權進行了規范。比如，2006年3月1日施行的《治安管理處罰法》，將原來114種違反治安管理的行為增加到了238種，擴張了公安民警的執法權。2013年實施的新《刑事訴訟法》，也擴大了公安民警的刑事執法權，賦予其使用技術偵查、秘密偵查、人身檢查、強制采樣等手段的權力，擴大扣押、查詢、凍結范圍，完善了取保候審、監視居住和拘留逮捕措施等。但一個不容否認的事實是，這套法律制度中有很多卻是原則性規定，往往因操作性差而被束之高閣，成為相對過剩的制度或規范。

雖然有人說有制度總比沒有制度好，但是實際情況卻是，如果制度不好，還不如沒有制度。我國規范公安民警執法權的法律制度，總體來說還是不具體、不完善、有缺陷的。比如，管理體制不完全順暢。目前，公安機關實行的是“條塊結合，以塊為主”的領導體制。地方政府控制了公安民警的人事任命和經費開支，這就出現了有的地方政府和官員把派出所變成了自己的保安隊的現象。比如，監管評價體系不科學。公安部要求“從嚴治警”，各級公安機關都形成了一套監督管理和考核評價機制。但監管及考評不公現象使相當一部分公安民警難以準確把握執法原則和要求，從而喪失了嚴格執法的勇氣。再比如，對阻礙公安民警執法的行為采取強制措施的規定過于原則，不利操作。缺乏對保護公安民警執法權的具體規定，不僅對侵犯執法權者很難形成威懾，反而會因處理方法不當侵犯了人民群眾權利，落下“哪兒警察不打人”的口實。還有，與其他執法部門工作之間缺乏協調機制，公安民警在解決問題時往往處于孤立無援的境地。加強維護公安民警執法權的制度建設，重要且緊迫。

三、維護公安民警執法權的對策性建議

(一)平衡權力關系

將國家權力、警察權和公民權之間的關系調試到正常的、應然的狀態，是阻止暴力襲警事件發生的根本出路。一要規范國家權力運作，慎用警察權。國家并無權力隨時隨地地支配警察權與警察。一旦調用警察，則意味著事態具有嚴重性。西方許多國家在賦予調用警察權時都采取了十分謹慎和保守的態度。今天的中國社會處于轉型期，警察權的作用和威懾力非常大，但也正因如此，更加應當規范國家權力運作，慎用警察權。二要把保護人民權益作為國家動用警察力量的出發點和歸宿。保護人民是警察權存在的前提。現代社會權利本位的法律精神意味著，公民權利是國家權力的源泉，也是國家權力配置和運作的目的和界限。即國家權力(包括警察權)的配置和運作，只有為了保障公民權利的實現，協調權利之間的相互沖突，維護和促進權利之間的平衡，才是合法的和正當的。三要加強警察權益保護。公安民警擔負著繁重的工作負擔，其正當的執法權益和身為公民的基本權利需要用法律來保護;同時要加強警察權的保護。這樣既可以保護警察的正當執法權益，又可以使警察作為公民的權利得到保障，從而使警察權、公民權及國家權力之間的達到一種平衡。

(二)提高執法素質和能力

提高素質和能力，是滿足日益增長的警務需求，化解執法困境的治本之策。首先，加強警察自我保護意識，增強自我保護能力，消除“保護不了自己怎么保護人民”的疑慮。要提倡科學執勤執法，反對魯莽爭搶、不計后果的蠻干;要提倡民警個人及相互間的安全防護，執勤執法必須佩戴相應的武器警械與防護、通信設備;要提高心理素質，在遇到危險時能處變不驚，化險為夷，以便有效地保護自己，制服罪犯。其次，改革警察教育訓練模式，提高實戰技能。要改變教學與警務實踐脫節的現狀，提高實踐教學和現代化模擬教學設施水平，加強自我保護的實踐性教學;要加強民警上崗前和任職期間的防暴、制暴、現場處置、臨場戰術等方面的培訓;要注重實戰經驗和教訓的總結，養成良好的戰術意識和自我保護意識，做好隨時應對罪犯拘捕、襲警的心理準備和行動準備。再次，要加強執法監督，提高執法水平。通過完善內部執法質量考核，加大執法監督的力度，提高執法質量和水平，減少執法漏洞，避免授人以柄，減少公安民警錯誤執法的機會。

(三)加強維護執法權的制度建設

制度建設是根本性建設。在領導體制層面，要實行省以下公安機關垂直領導，即縣、市公安機關人事任免、經費保障、工作分派與協調均掌握在上級公安機關手里。這樣，省級以下的黨委、政府不直接參與警務指揮、不直接下達警務指令，只對公安機關的警務活動享有建議權和監督權，減少對公安民警執法活動不必要的干擾。在立法層面，完善公安民警行使職權的法律體系，力爭在源頭上遏制公安民警侵權案件的發生。如制定出臺《警察權益保護法》和完善現有法律(修改《刑法》第277條暴力妨礙公務罪的規定，將襲警作為從重處罰情節)等，加強公安民警執法權的保護，增強公安民警執法的權威性和嚴肅性。在執法層面，對公安民警執法行為進行規范，增強執法的科學性、實效性和可操作性。要通過修訂相關法律，完善和明確公安民警執法權限的范圍、內容以及行使的基本原則和基本程序、法律救濟等。如以《關于公安民警執行職務中實行正當防衛的具體規定》為基礎，完善有關警察正當防衛權的立法，對正當防衛權的具體內容如行使原則、方式、程序以及法律責任等作出具體規范;再比如，制定《公安民警使用警械和武器條例》的配套細則，對公安民警可以使用警械和武器的條件或情形進行細化，以發揮武器和警械在保障警察執法權益上的威懾作用，等等。

(四)營造良好的執法環境

首先，要建設協調機制，加強與其他部門的協調機制，減少有關機關的不良干涉，使有關機關和公安民警在執法上分工明確，各負其責，嚴格執法。其次，黨政機關要支持公安民警依法行使執法權，非特別情況不直接干涉警務。再次，各公安機關要加大公安民警的保護力度。對于公安民警依法履行職責，各級公安機關要大力支持;對于暴力抗拒、阻礙公安民警依法履行職責的行為，要依法嚴懲;當公安民警執法權益受到侵犯后，公安機關要動員各種力量，暢通救濟渠道。又次，建立和健全維護公安民警權益的專門機構。目前，全國各級公安機關相繼成立了“維權委”。為提高維權效率，避免調查工作的重復、浪費，公安機關內部法制、信訪、紀檢監察等監督職能部門應當與維權部門通力合作，建立高效的維權保護運行機制，把維護民警執法權益落到實處。最后，要著力提高民眾法律素養和人文素質，增強其對公安民警執法的法治認同，形成不襲警擾警、不詆毀和誣賴公安民警的行為自覺，構建執法中的和諧的警民關系。

［1］周忠傳．對警察被害問題的思考［J］．中國人民公安大學學報(社會科學版)，2006，(5)．

［2］劉琳璘．立憲主義背景下警察職責的延伸［J］．中國人民公安大學學報(社會科學版)，2010，(1)．

［3］［英］約翰·安德遜．警察權力論［J］．王大偉，譯．福建公安高等專科學校學報，1999，(1)．

［4］劉琳璘．立憲主義背景下警察職責的延伸［J］．中國人民公安大學學報(社會科學版)，2010，(1)．

［5］金其高．中國社會治安防控［M］．北京:中國方正出版社，2004．78．

［6］［英］約翰·安德遜．警察權力論［J］．王大偉，譯．福建公安高等專科學校學報，1999，(1)．

［7］苗連營．和諧社會的憲政之維［J］．法學評論，2006，(1)．

［8］黃博．西安一派出所扣32民工20小時 分局長怒斥［N］．中國青年報，2003－04－02(3)．

［9］［美］博登海默．法理學——法哲學及其方法［M］．鄧正來，譯．北京:中國政法大學出版社，1999．347．

［10］李傳良．警察執法權力的邊界與私權維護［J］．湖北警官學院學報，2009，(1)．

［11］王銳．關于新時期警察執法權益法律保護的思考［J］．遼寧警專學報，2008，(6)．

責任編輯:魏瑞霞

On the Law-Enforcement Power of the Police in New Period

Wang Kongrong
(Party School of Qinghai Committee of CPC Xining Qinghai 810001)

The extending law－enforcement power of police requires us to enhance the maintenance of it in new period．Therefore，what we must do now is to balance the relationship among powers，improve the ability of law－enforcement，strengthen the construction of system and create a good environment for law enforcement．

police;law－enforcement power

D631

A

1009－3192(2013)02－0098－05

2013－03－01

王孔容，男，中南財經政法大學法學院2011級博士研究生，中共青海省委黨校講師，主要研究方向為刑事訴訟法學。