循環(huán)經(jīng)濟下的政府行為分析

○ 許 林

（中共云南省委黨校）

黨的十八大明確提出要大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，把發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟作為調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和布局、實現(xiàn)經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變的重大舉措，全國上下掀起了貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，構(gòu)建資源節(jié)約和環(huán)境友好型社會的熱潮。

一、問題的提出

循環(huán)經(jīng)濟主要是指在人、自然資源和科學(xué)技術(shù)的大系統(tǒng)內(nèi)，在資源投入、企業(yè)生產(chǎn)、產(chǎn)品消費及其廢棄的全過程中，把傳統(tǒng)的依賴資源消耗的線形增長經(jīng)濟轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽可鷳B(tài)型資源循環(huán)來發(fā)展的經(jīng)濟。循環(huán)經(jīng)濟是適應(yīng)新的資源供給形勢和新經(jīng)濟增長觀念的一種新型經(jīng)濟發(fā)展模式，是國際社會在實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中提出的一種經(jīng)濟發(fā)展模式，具有時代特性和前瞻性。目前我國正在實行循環(huán)經(jīng)濟試點工作，推進我國的經(jīng)濟發(fā)展，現(xiàn)已開始立法來保障循環(huán)經(jīng)濟的建立和發(fā)展。而作為循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的一個重要變量，制度具有一定的慣性，難以很快適應(yīng)經(jīng)濟模式的轉(zhuǎn)變，在新經(jīng)濟模式推廣過程中成為阻礙因素。因此，分析循環(huán)經(jīng)濟的制度障礙就顯得尤為重要。

二、循環(huán)經(jīng)濟的基本特征和內(nèi)涵

1、循環(huán)經(jīng)濟的基本特征

循環(huán)經(jīng)濟的思想萌芽于環(huán)境保護興起的上世紀(jì)60年代?！把h(huán)經(jīng)濟”一詞，首先由美國經(jīng)濟學(xué)家K·波爾丁提出，之后各國學(xué)者大量研究，且大多是從技術(shù)、資源、環(huán)境及生態(tài)等角度進行的。實際上，循環(huán)經(jīng)濟不是研究環(huán)境保護方法，也不是單純的生態(tài)經(jīng)濟，它的基本含義是生產(chǎn)、消費的集約和資源利用的最大化，從而實現(xiàn)提高資源效率、環(huán)境優(yōu)化和可持續(xù)發(fā)展，進而達到社會進步和福利最大化。它的基本特征，又稱“3R原則”，即減量化（Reduce）——減少資源利用量及廢物排放量；再利用（Reuse）——努力回收利用廢棄物；資源化（Recycle）——大力實施物料的循環(huán)利用系統(tǒng)。圖1為循環(huán)經(jīng)濟的“3R原則”。

2、循環(huán)經(jīng)濟的內(nèi)涵

圖1 循環(huán)經(jīng)濟的“3R”原則

循環(huán)經(jīng)濟是融資源綜合利用、生態(tài)設(shè)計、清潔生產(chǎn)、物料循環(huán)利用和可持續(xù)消費為一體，將經(jīng)濟活動由傳統(tǒng)的“資源—產(chǎn)品—再循環(huán)”的“開環(huán)”模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤百Y源—產(chǎn)品—資源再生”的“閉環(huán)”循環(huán)模式，從而使傳統(tǒng)的資源消耗型經(jīng)濟轉(zhuǎn)為可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟增長方式。循環(huán)經(jīng)濟的內(nèi)涵主要體現(xiàn)在三個層面：微觀企業(yè)層面的循環(huán)經(jīng)濟要求實現(xiàn)清潔生產(chǎn)和污染排放最小化；中觀區(qū)域?qū)用娴难h(huán)經(jīng)濟要求企業(yè)之間建立工業(yè)生態(tài)系統(tǒng)或生態(tài)工業(yè)園區(qū)，實現(xiàn)企業(yè)間廢物相互交換；宏觀社會層面的循環(huán)經(jīng)濟要求廢物得到再利用和再循環(huán)，產(chǎn)品消費過程中和消費后進行物質(zhì)循環(huán)。

三、傳統(tǒng)經(jīng)濟條件下政府經(jīng)濟職能存在的缺陷

發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的首要目的是提高資源利用率，緩解經(jīng)濟高速增長與資源供給不足之間的矛盾，要求最大限度地節(jié)約和高效利用資源，最大限度地降低廢棄物排放，減少環(huán)境污染。循環(huán)經(jīng)濟需要有新的政策與之相適應(yīng)，才能充分發(fā)揮效力。傳統(tǒng)經(jīng)濟條件下政府經(jīng)濟職能的缺陷表現(xiàn)在以下方面。

1、對環(huán)境資源的產(chǎn)權(quán)界定不明確

由于我國環(huán)境資源的所有權(quán)、使用權(quán)、產(chǎn)權(quán)的界定不明晰，使得環(huán)境資源人人都可免費使用，對環(huán)境資源的競爭性過度使用導(dǎo)致環(huán)境污染和生態(tài)破壞日趨嚴(yán)重。因此，要解決環(huán)境資源使用過程中的外部性問題，使外部成本與收益內(nèi)部化，十分有必要明晰界定環(huán)境資源的產(chǎn)權(quán)。但是，由于環(huán)境資源的公共物品性質(zhì)和一些環(huán)境資源具有彌散性與流動性的特征，使得部分環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)的界定非常困難。政府必須利用市場機制建立環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)制度，明晰界定環(huán)境資源的初始產(chǎn)權(quán)，調(diào)整環(huán)境資源價格體系，建立環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)交易市場，使環(huán)境資源的價格能夠在市場機制的調(diào)節(jié)下正確地反映環(huán)境資源的稀缺性。

2、政策缺乏約束性與激勵

經(jīng)濟社會發(fā)展中環(huán)境資源保護的正外部性使得在傳統(tǒng)政府管理體制下部分地區(qū)與行業(yè)缺乏實施循環(huán)經(jīng)濟的約束與激勵機制。應(yīng)當(dāng)在循環(huán)經(jīng)濟條件下建立完善環(huán)境資源合理有效利用制度以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的環(huán)境評價機制。由于許多資源產(chǎn)區(qū)發(fā)展水平較低，環(huán)境資源價值的貼現(xiàn)值不高，容易導(dǎo)致環(huán)境資源使用上的短期行為。政府必須建立必要的保護機制，確保環(huán)境資源可持續(xù)發(fā)展。相關(guān)的還需建立資源生產(chǎn)與資源利用地區(qū)之間的生態(tài)建設(shè)利益補償機制。

3、政府有效制度供給不足

中國環(huán)境污染的重要原因之一是環(huán)境保護不力，而環(huán)境保護不力的根源在于缺乏有效的制度供給，難以調(diào)動人們保護環(huán)境的積極性和創(chuàng)造性。由于經(jīng)濟主體具有追求利益最大化的內(nèi)在特性，在無外力干預(yù)下，它總是會不顧社會利益而追求私人利益。從這個角度來說，越來越嚴(yán)重的資源與環(huán)境問題是有效制度供給不足的結(jié)果。現(xiàn)有環(huán)境保護制度存在著很多問題，即環(huán)境保護的制度力度不夠，漏洞較多，沒有足夠的權(quán)威，因而不能保證有效地貫徹實施。例如排污收費制度，排污收費標(biāo)準(zhǔn)既難以與通貨膨脹相適應(yīng)，又不足以改變排污者的行為。而且，由于地方保護主義嚴(yán)重、執(zhí)法不力等原因，使環(huán)境保護效果不明顯。因此，要從根本上解決資源與環(huán)境問題，必須著重加強有效制度的供給。

4、傳統(tǒng)方式阻礙了循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展

改革開放以來，經(jīng)濟增長方式還是以“兩高”為特征。目前中國正處于工業(yè)化的中期階段，這又是產(chǎn)生廢物污染最多的階段。隨著經(jīng)濟的不斷增長，資源與環(huán)境的制約日益增強，中國資源和環(huán)境現(xiàn)狀要求我們要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長模式，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟。但傳統(tǒng)的經(jīng)濟增長方式具有慣性，使得轉(zhuǎn)變增長方式很難一蹴而就。再加上現(xiàn)階段中國仍以經(jīng)濟建設(shè)為中心，經(jīng)濟效益仍是考核政績的主要指標(biāo)之一。各地區(qū)為了發(fā)展本地經(jīng)濟，很有可能選擇急功近利的經(jīng)濟政策來獲取政績。因此，政府必須通過循環(huán)經(jīng)濟立法和執(zhí)法的手段，強制循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展，同時在領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核中加入循環(huán)經(jīng)濟的指標(biāo)考核內(nèi)容。

四、循環(huán)經(jīng)濟體制下政府職能的實證分析

目前，云南還是處于循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的初級階段。推進循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展需要外力的推動，使盡快建立循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展方式，推動云南經(jīng)濟的發(fā)展。針對云南的實際發(fā)展情況，云南省應(yīng)該制定一系列的政策來引導(dǎo)和促進循環(huán)經(jīng)濟在云南的發(fā)展。

1、政府應(yīng)該發(fā)揮主導(dǎo)作用

循環(huán)經(jīng)濟思想的前瞻性和長遠性并不是每個企業(yè)和消費者都能夠理解并主動地實施。因此，政府在建立循環(huán)經(jīng)濟戰(zhàn)略的任務(wù)上負有不可推卸的責(zé)任。政府應(yīng)該制定一系列有效的政策來引導(dǎo)和促進企業(yè)和消費者實施循環(huán)經(jīng)濟，統(tǒng)一協(xié)調(diào)各種利益，協(xié)調(diào)各部門，并加大政府投資力度。

2、加快各種法規(guī)制度的建立和完善

循環(huán)經(jīng)濟作為一種基于生態(tài)效率的經(jīng)濟模式，是在市場經(jīng)濟體制下運行的，政府可以通過政策調(diào)控手段來實現(xiàn)。要保證各市場主體在關(guān)心自身經(jīng)濟利益的同時，積極關(guān)注環(huán)境效益、生態(tài)效益，就必須盡快建立起發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的政策法規(guī)體系，通過一系列的法律法規(guī)來規(guī)范、引導(dǎo)企業(yè)的行為。只有建立公平的制度，創(chuàng)造了市場平衡機制，才能把循環(huán)經(jīng)濟變?yōu)槠髽I(yè)、政府、公眾的共同行為。目前云南缺少相關(guān)的法規(guī)制度，嚴(yán)重影響了循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展，因此應(yīng)加快法規(guī)的制定，保障循環(huán)經(jīng)濟的實施。

3、加強對試點企業(yè)的跟蹤指導(dǎo)，發(fā)揮示范作用

推進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展是一項系統(tǒng)性、綜合性很強的工作，在云南仍處于起步階段。開展循環(huán)經(jīng)濟試點工作，對探索、總結(jié)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展模式具有重要意義。而云南雖然在這方面已取得了一定進展，但仍存在目標(biāo)不夠明確、發(fā)展動力不足、缺少技術(shù)資金以及協(xié)調(diào)機制不完善等方面的問題。因此，應(yīng)進一步加強對試點企業(yè)的跟蹤指導(dǎo)，加大對試點企業(yè)的支持力度。協(xié)調(diào)、解決試點單位實踐中出現(xiàn)的問題和困難，不斷總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)。同時，強化試點示范效應(yīng)，發(fā)揮好示范作用，為今后實施循環(huán)經(jīng)濟做鋪墊。

4、加快構(gòu)筑循環(huán)經(jīng)濟的技術(shù)支撐體系

科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力，只有依靠科技進步才能不斷提高循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展水平。沒有科技的支撐，最基本的回收利用都難以實現(xiàn)。只有在技術(shù)上取得突破，才能加速促進循環(huán)經(jīng)濟的建立。因此，必須加快構(gòu)筑循環(huán)經(jīng)濟的技術(shù)支撐體系。包括促進科技投入的政策、各項專項技術(shù)政策，如大力發(fā)展高新技術(shù)，包括信息技術(shù)、生物技術(shù)，以及環(huán)境無害化技術(shù)、替代技術(shù)、再利用技術(shù)、系統(tǒng)化技術(shù)等。

五、結(jié)論

通過政府的參與和調(diào)控，建立起一種新的制度框架，把生態(tài)環(huán)境納入政府的公共管理范疇，形成鼓勵資源再生和循環(huán)利用的政策體系、制度體系和社會機制，創(chuàng)造政府與市場相結(jié)合的新的環(huán)境管理機制，使發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的外部收益內(nèi)部化。外部環(huán)境的這種變遷必然會對企業(yè)形成一種新的約束或激勵，企業(yè)可將這些變化內(nèi)化，進而引導(dǎo)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營行為的生態(tài)化轉(zhuǎn)變。

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