農村城鎮化問題研究——以山東省德州市為例

○ 馬文琛 劉曉霆 劉 媛

（云南農業大學經濟管理學院 云南 昆明 650201）

一、引言

城鎮是區域經濟最活躍的成分，是區域發展的動力。區域城鎮化的水平也是區域生產力發展水平的體現。城市化與工業化相適應是經濟持續發展的必然要求。著名社會學家費孝通先生認為：“小城鎮是個新型的正在從鄉村性社區變成許多產業并存的、向著現代化城市轉變中的過渡性社區。它基本上已經脫離了鄉村社區的性質，但沒有完成城市化的過程。”李云才先生在《小城鎮新論》給出小城鎮的定義是：“小城鎮是城市與農村的綜合體和結合部，是一定社會范圍內一定量的各種城市生產和生活要素與農村生產和生活要素的有機的空間結合形式。”

改革開放以來，隨著山東經濟快速增長和社會的全面進步，城鎮化的進程日漸加快，近年來，城鎮化的發展水平有了很大提高，而農村城鎮化建設是事關國家政治、經濟、社會發展全局的重大戰略問題，它關系到國家的繁榮昌盛和長治久安，對國家的政治穩定、經濟發展和社會進步具有重大影響。為此，德州市政府把大力推進城市化建設作為“十二五”社會和經濟發展的四大戰略任務之一。本文對加快德州市農村城鎮化建設的意義、制約農村城鎮化發展的問題作了分析和說明，并提出了加快這一發展進程的思路及對策。

二、德州市農村城鎮化建設的現狀及主要特征

德州市，位于黃河中下游，山東省的西北部，是經濟強省山東的北大門，南北與濟南、天津兩大都市相望。轄一區兩市八縣和兩個經濟開發區，總面積1.03萬平方公里，人口約560萬。主要特點：一是歷史悠久；二是文化底蘊豐厚；三是區位優越、交通便利；四是資源比較豐富，有著“南北借力、東西逢源”的地緣優勢，并享有“九達天衢，神京門戶”之稱。2012年，全市各級各部門堅持以科學發展觀為指導，求真務實，開拓創新，拼搏奮進，農業農村工作取得顯著成就，其現狀和特征主要表現在以下幾點。

第一，農村社區和工業園區的兩區同建扎實推進。10萬農戶入住新社區，30萬農民園區就業，26個農村社區被評為全省生態文明社區，農民生活水平顯著提升，農村面貌實現較大改觀。

第二，農業綜合生產能力穩步提高。糧食生產克服洪澇災害影響，實現“十連增”，并達到全國首個噸糧地級市，榮獲全國糧食生產先進市稱號；產業結構不斷優化，新增蔬菜面積24萬畝、經濟林9萬畝，新建標準化規模養殖場220處，創建10處省部級健康漁業養殖示范場；農產品加工體系逐步建立，新增投資255億元、銷售收入2500億元，新增省級龍頭企業16家、市級33家；農產品質量水平全面提升，新增“三品”認證72個；農業科技支撐能力全面提升，4個新品種通過省級審定，3家種子企業資產超億元，啟動8個國家、省、市級科技創新平臺。

第三，農業基礎設施建設成果豐碩。全年完成水利建設投資37.3億元，完成中低產田改造8.4萬畝，高標準農田示范工程4萬畝，綜合機械化水平達到88.6%。

第四，城鄉基本公共服務均等化步伐加快。建設改造農村公路2000多公里，新增農村勞動力轉移就業10.2萬人，新建農村中小學樓房校舍39.7萬平方米，新農合政策范圍內住院費用報銷比例達到76.8%，新農保基礎養老金提高到每人每月60元，農村低保標準提高到每人每年1800元。

第五，農村改革不斷深化。集體土地所有權確權登記頒證工作基本結束，農村金融改革、集體林權改革、供銷社改革不斷深入。

第六，基層黨組織建設進一步加強。農村基層黨組織的戰斗堡壘作用得到較好發揮，農村社區班子運轉規范，農村社會保持和諧穩定。

三、德州市加強農村城鎮化建設的重大戰略意義

第一，加快農村城鎮化建設是加快德州城鎮化發展的必然要求。按照中心城市為引領、縣城為支點、小城鎮為紐帶、新型農村社區為基礎，構建現代城鎮體系。注重科學布局，促進中心城區、縣城、小城鎮和農村社區合理分工、功能互補、集約發展。認真做好全市現代城鎮體系規劃，2013年9月底前完成所有中心鎮修建性規劃，12月底前完成所有農村社區修建性規劃。啟動12個示范鎮建設，高標準做好產業園區、商貿區、居住區規劃，抓好“四供兩排”基礎設施建設，突出發展勞動密集型企業，促進重點鎮擴大規模、增強輻射功能，實現城鎮體系和格局的轉型，真正起到示范作用。加強特色村鎮保護，對確有獨特歷史文化底蘊、民族特色或自然風光的村鎮實行保護性開發，充分利用現有資源，科學治理人居環境，完善配套基礎設施，打造宜居、宜業、宜游的美麗鄉村。

第二，農村城鎮化建設有利于推進城鄉基礎設施發展一體化。繼續加強農村基礎設施建設，注重各類配套設施銜接，逐步提高標準和水平，建立投入保障和運行管理機制。加快農村公路建設，深入推進“全省村級公路網化示范縣”工程。加速推進城鄉公交一體化，逐步實現農村客運公交化運營。高度重視農村社區道路規劃，主干道兩側不得建房，小城鎮、農村社區必須在公路1000米外建設。提高農村飲水安全水平，確保全市城鄉供水一體化率達到95%以上，打造全國第一個整建制城鄉供水一體化示范城市。繼續實施農村電網升級改造工程，提高供電質量和科技水平。搞好農村環境綜合整治，深化連片整治示范，促進農村沼氣可持續發展。

第三，有利于推進農村人口市民化。城鎮基本公共服務要逐步覆蓋包括農民工在內的所有常住人口。農村居民轉入城鎮戶口后，原來的土地承包經營權、宅基地使用權、林地經營權、集體收益分配權保持不變，自主選擇參加城鎮養老保險。入住小城鎮和農村社區的農民可自主選擇城鎮居民戶口、納入城鎮社保體系。研究出臺推進農業轉移人口市民化的具體辦法，并向社會公布。

四、德州市農村城鎮化發展中存在的問題

第一，對“三農”工作重要性認識不夠，領導力量和資金投入不足；全市農業結構與市場需求還不相適應，農業生產成本上升，農產品價格起伏波動大，農業轉型發展任務重；農民組織化程度和農業社會化服務水平低，農民仍面臨增收難、融資難和農產品流通難；農村公共服務水平不高，基礎設施較差，村莊空心化、人口老齡化趨勢明顯；農村社會管理創新亟待加強等。解決這些問題，必須在推動城鄉發展一體化上下功夫，在發展現代農業上找出路，在創新體制機制上做文章。

第二，德州市農村城鎮化資金籌集渠道過于單一，其主要來源依靠政府投入。目前，小城鎮的投融資體質雖呈現出多元化服務主體的特點，但政府仍然是最重要的投資者，各類企業、個人參與投資的較少，在吸引社會資本上缺乏有效的機制，不能調動社會閑散資金投入到城鎮化建設中來，而隨著農村稅費改革工作的進一步推進和深化，鄉鎮財政狀況緊張、資金短缺現象比較普遍，不利于農村城鎮化的可持續發展。

圖1 2012年山東省十七市非農人口占總人口的比例（%）

第三，全市農村城鎮的布局存在明顯不平衡。而設市城市和建制鎮密度最大的是山東半島地區，其密度最小的是魯中南地區，2012年，濟南、淄博、青島3市人口密度分別為352萬、276萬和270萬，而濱州、威海、德州人口密度分別為63萬、62萬和59萬，最高的濟南市密度是德州的5.9倍。非農人口與總人口的比例地區差異也很大，2012年各地市非農人口與總人口的比例位于前五位的是濟南、青島、東營、淄博、棗莊，分別為51.01%、45.78%、45.66%、44.18%、31.93%，最低的濱州和菏澤分別為23.73%、17.08%（見圖1），這種現象既不利于全省東西部經濟社會的協調發展，也不利于各地級市城鎮化總體水平的提高與發展。

五、加快本市農村城鎮化建設的對策與措施

2010年山東城鎮化的基本戰略是：強化以濟南、青島、濟寧等中心城市的輻射帶動作用，合理發展大城市，積極發展中小城市，大力發展小城鎮，以建設現代城鎮為目標形成大中小結合、層次明顯、聯系緊密相互促進的城鎮體系。到2012年，形成濟南、青島兩個特大中心城市，15個區域性中心城市，29個中等城市，63個小城市，237個中心鎮，1800個建制鎮。全省城市化水平達到50%左右，年均增長1個百分點，城鎮人口達到4500萬人左右，其中發達地區達到55%以上，欠發達地區達到35%左右，為加快本市的農村城鎮化建設的步伐，實現城鎮化發展的戰略目標，建議采取以下對策與措施。

第一，提高居民對發展農村城鎮一體化重要性的認識。今年是全面貫徹落實黨的十八大精神的開局之年，是實施“十二五”規劃承前啟后的關鍵一年，做好“三農”工作具有十分重要的意義。統籌農村城鎮化發展，是落實科學發展觀的重要內容，是消除城鄉差別，實現農村小康社會的必然途徑。要深入貫徹落實黨的十八大會議精神，充分認識發展農村城鎮化的重要性，把智慧和力量凝聚到促進“三農”發展上來，按照“保供增收惠民生、改革創新添活力”的要求，進一步解放思想，搶抓機遇，凝神聚力，以發展現代農業為目標，深化農村改革，創新體制機制，推進城鄉統籌，加大兩區同建力度，建設生態文明鄉村，實現農業農村發展新跨越。

第二，科學規劃，提高本市農村城鎮化可持續發展能力。我們要遵循城鎮化發展規律，按照“統一規劃，合理布局，因地制宜，各具特色，保護耕地，優化環境，綜合開發，配套建設”的原則，抓緊編制統一協調的農村城鎮化發展規劃。本市可在中心鎮建設的基礎上，進一步抓好地方區域性小城鎮建設，這就需要從合理的區域發展角度，認真做好科學規劃工作，注重人口、資源、環境的協調發展，與周邊城鎮建設相互呼應，使本市的城鎮發展成為廣大小集鎮、農村與城市的橋梁和紐帶。

第三，著力構建新型農業經營體系，培育發展多元服務主體。強化對專業大戶、家庭農場、專業合作社和農業產業化龍頭企業等新型經營主體的扶持力度。在突出特色的同時，注重以農業產業化帶動城鎮化。著力培植5家跨鄉鎮、跨縣市區的農民專業合作社聯合社，力爭新增規范農民專業合作社300個以上。通過培育農業產業化經營的龍頭企業，形成農副產品的生產、加工和銷售基地，加快構建公益性服務與經營性服務相結合、專項服務與綜合服務相協調的新型社會化服務體系，這樣既可以促進農業生產的發展，又可以推動農村城鎮化的快速發展。

第四，深化改革，全面落實強農惠農富農政策。嚴格程序、規范操作，公開、公平、公正地落實各項農業補貼政策。積極爭取農業項目、資金，確保爭取無償資金同比增長15%以上。加強農民負擔監管，組織開展農民負擔大檢查。充分發揮12345市民熱線、承諾熱線等平臺作用，加大農業信訪查處力度，確保接訪率、查防率、處結率均達到100%，發展強農惠農富農政策的“回頭看”活動，及時檢查落實情況，提出整改措施，探索農村城鎮社會保障制度改革，著力解決進入小城鎮農民的基本生活保障，解除他們的后顧之憂，確保社會的長治久安。

第五，加強生態文明鄉村建設，推動城鄉發展一體化。全面實施城鎮化戰略，編制城鎮化發展規劃，優化城鎮人口、產業發展布局，開展提質加速行動，有序推進農業轉移人口市民化。把農村社區納入城鎮體系規劃，并和土地利用規劃、產業發展規劃相銜接。充分利用城鄉建設用地增減掛鉤政策，堅持田水路林村綜合整治，把農村社區建設與經濟園區建設結合起來，與農村住房建設和危房改造結合起來，統籌規劃，同步建設，促進產業向園區集中、就業向小城鎮集中、居住向社區集中，進而搞好農村環境綜合整治，深化連片整治示范。

第六，改進工作作風、密切聯系群眾，強化對“三農”工作的領導。做好“三農”工作必須求真務實。要認真落實中央政治局作出的改進工作作風、密切聯系群眾八項規定和省委十條、市委十一條實施辦法，創新工作模式，改進方式方法，狠抓任務分解，確保“三農”工作穩步推進，取得實效。要堅持工作重心下移，大力加強農村基層組織和干部隊伍建設，強基固本、筑牢堡壘。要創新農村社會管理，深入農村、走進群眾，問政問需問計于民，加大各類矛盾和糾紛排查調處力度，調動廣大農民群眾加快發展致富的積極性，著力營造穩定有序、人與自然平安和諧的城鎮生態環境。

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