國有企業改制中土地處置的思路與對策

○ 陳宗嵐

（中南財經政法大學經濟學院 湖北 武漢 430073）

一、中國國有企業土地處置方式的變遷

1、解放后至改革開放前

改革開放之前，我國國有企業是傳統計劃經濟體制下的國有企業，不能算作是真正的“企業”。國有企業由政府直接控制，國有企業土地的管理和土地資源的分配也是通過行政管理體制的手段來實現的，不存在土地市場，企業所需的土地由國家統一調撥，無償、無期限使用。1954年，財政司明確規定：“國營企業、國家機關、部隊、學校、團體及公私合營企業使用土地時，應一律由政府無償撥給使用，均不再繳納租金。”在計劃經濟體制下，國有企業的用地采取單一的土地使用權劃撥制度，具有無償性、無流動、無期限的特點，是一種非市場化配置土地資源的方式，與傳統的計劃經濟體制相適應，在當時的歷史背景、發展形勢下有著特殊意義。但隨著我國計劃經濟體制向市場經濟體制轉型，這一土地配置方式的缺陷也愈來愈明顯，存在產權不清、土地資源流失、土地經濟價值無法體現、企業競爭不公平等問題。歷史證明，這不利于合理地配置和高效地利用土地資源，也不利于國企改制的實現。隨著我國改革開放的進程，國有企業土地改革也拉開序幕。

2、改革開放至今

我國企業改革是在黨的十一屆三中全會召開之后陸續進行的，但對國企土地的改革則是在20世紀90年代之后，政府有關部門相繼出臺和實施了一系列國有企業土地處置的政策、措施，并逐步引導市場機制在土地資源配置中的調節作用。

表1 1992年之后中國國有企業土地處置方式的變遷

經過對國企土地的不斷改革，國家先后出臺了一系列政策和措施，對國有土地處置分別采取出讓、租賃、授權經營、保留劃撥和作價入股五種方式，這些方式已成為我國國有企業轉型中土地資產處置的基本政策規范（見表1）。我國國有企業土地資產正從過去計劃經濟體制下國有企業土地資源“無償性、無流動、無期限”的特點向“有償性、流動性、有限性”轉變，從過去國企土地資源行政配置方式向市場配置轉變，從直接劃撥“一刀切”的單一做法向國企土地資源的多種實現形式轉變。

二、國有企業改制中土地處置方式的選擇

土地資產在改制國企中占相當重要的地位，采取合適的土地處置方式不僅關系到土地資源的優化配置，而且關系到企業建立“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代企業制度。當前，國有企業改制中如何選擇恰當的土地處置方式仍是一個模糊不清、莫衷一是的問題，筆者在此提出相應的思路，以供參考和借鑒。

國企改制中的土地處置方式選擇思路還應遵循以下原則：一是市場手段配置土地資源原則；二是推進建立現代企業制度原則；三是因地制宜原則；四是土地資源節約原則；五是有償性原則。結合我國國有企業的實際情況，具體建議如下。

1、縮小繼續保留劃撥土地方式的使用范圍，擴大土地有償性使用范圍

要使國有土地使用權收益得到體現，那么國有企業改制中保留劃撥政策的使用范圍要逐漸縮小，提高土地資源的市場化配置程度，減少行政劃撥土地的配置方式。競爭性行業要有序退出，對未改制企業的劃撥土地使用權征收適量地租，將大量行政劃撥用地加快納入有償使用范圍，對改制后國企的土地使用年期也應嚴格限制。但對于能源、交通、軍工企業、國家計劃項目等國家重點保護的改制企業，國有企業兼并國有企業和國有企業合并、兼并的對方為瀕臨破產的企業，可采取繼續保留劃撥土地使用權處置方式作為過渡形式。

2、擴大出讓和租賃方式的適用范圍

對于大多數改制的國有企業，主要應采取出讓和租賃方式處置土地資產。土地使用權出讓和租賃方式適用的對象是：國有改制企業改變國有性質，而成為有限責任公司、股份有限公司、股份合作制、企業集團，或者對外租賃經營，企業兼并、破產等涉及劃撥土地使用權的，可采用土地出讓或者租賃方式。

3、嚴格審批采取作價入股和授權經營土地處置方式的改制企業

對于采取作價入股和授權經營土地處置方式的改制企業，要嚴格其審批條件，除少數國有企業外，絕大多數企業將不再實行這兩種處置政策。土地使用權作價入股或授權經營適應條件是關系到國計民生、國家經濟命脈的重要產業和關鍵領域的國有大企業和企業集團，改制成為有限責任公司、股份有限公司、企業集團的企業，如國家電網、鐵路集團公司等壟斷性公司。獲取這兩類方式的企業必須經省級以上人民政府土管部門的審批。對改制后仍然保留原國有的獨資公司，可采取授權經營的處置方式，建議對企業整體改制后的上市企業不采用授權經營的土地處置方式。

三、國有企業改制中土地處置的對策建議

目前，我國國有企業改制中的五種土地處置方式還不夠完善，還需要在實踐中進行檢驗和創新，在理論上還需要進一步探究。發展是永恒的，改革也需要不斷的進行，為完善與市場經濟體制相適應的國企土地處置方式，本文提出以下對策建議。

1、創造良好的制度基礎和條件，減少企業之間不公平競爭

由于目前在國企土地改革中使用了“雙軌制”的處置方式，勢必會影響到改制企業土地資產向市場機制運行的積極性，改制企業使用土地須交納出讓金或租金，而未改制企業仍然通過支付少量的土地稅來獲得土地使用權，改制與未改制的企業在經濟利益上不平等，取得土地使用權的支出差距大，因而改制企業感到不公平，進而不愿進行土地資產改革。簡而言之，是依附在舊體制的利益成為企業改制的障礙。所以，要營造企業公平競爭的環境，就必須對“雙軌制”進行改革，減少或消除依附在國家政策上的好處和利益，把改制國企推向市場。在這里我們要區分改制企業的對象，對極少數改制后保留國有性質的獨資公司，仍享受“國民待遇”，對改制改變國有性質的改制企業，去除其國有企業的外衣，使其成為名副其實的企業。同時，要理順國家與企業的關系，實現政企分開，置換企業身份，讓企業脫離政府的管束，而不是政府的附屬物。這樣，國有企業在市場上具有的平等地位，有利于創建公平競爭的環境，也將促進國有企業的改制。

2、借鑒國外土地處置方式，建立土地發展權

所謂發展權就是對土地在利用上進行再發展的權利。土地發展權在國外已有相當成熟的實踐經驗，鑒于我國目前土地轉讓中存在的問題，我們可以借鑒國外的做法，結合我國實際情況，進一步完善土地的流轉方式。一方面，土地發展權將保護國土資源，有效利用國土資源，維護社會公共利益；另一方面，土地發展權的設立將豐富改制國有企業的土地轉移和交易，也為國企用地供給和需求提供有效的途徑，使土地資源從經濟收益低的生產部門向經濟收益高的生產部門轉移，實現土地資源的優化配置。事實上，劃撥土地使用權是一種“優先發展權”。對采用繼續保留劃撥土地使用權方式的改制企業，同樣可以讓劃撥土地使用權在市場中實現其價值，例如，很多事業單位利用劃撥土地與房地產開發商共同開發，擁有劃撥土地使用權的事業單位同樣會獲得相應的經濟利益，這實現了劃撥土地使用權的價值，所以誰擁有劃撥土地使用權誰就有這塊土地的優先開發權利。目前，土地發展權的運用在我國還未全面展開，這一改革系統方案還需在實踐中進一步探索。

3、完善土地資產評估體系，鼓勵土地評估中介組織的發展

由于在國企改制中涉及到土地使用權估價問題，而我國當前的土地資產評估體系不完善，土地資產評估通常是政府委托土地評估機構進行的，全國80%的土地評估機構是政府部門的事業單位，雖有改制，而改制后的這些土地評估機構曾經是政府的一個部門，與政府有著千絲萬縷的關系，評估價格往往是政府官員意志的體現，不能反映真實價格，同時還增加了“尋租”空間。因此，要完善土地評估體系，保證國有企業用地評估結果客觀、真實、公平、準確。另外，鼓勵社會力量創辦土地評估公司，使其完全脫離政府關系，成為享有獨立權利的第三方，真正的發揮土地評估中介機構的作用。同時，鼓勵民間開設土地評估公司，促進土地評估機構之間的競爭，有競爭才有進步，從而提升土地資產評估業務水平。

4、理清權責關系，明確改制國企土地權益的具體代表

至1998年國家土管部門頒布《國有企業改革中劃撥土地使用權管理暫行規定》以來已經十余年，但從目前來看，土地權益的主體代表仍不明確。例如，依照《國有企業改革中劃撥土地使用權管理暫行規定》，采取作價入股土地處置方式的改制國企應與土地權益代表簽署土地使用權批準文件及作價入股決定書，但由于土地權益代表不明確，土地股權究竟由誰來代表，是土地管理部門還是國有資產管理部門，一直懸而未決，改制企業也無所適從，要么部門間發生沖突和矛盾，要么企業放任自流。應對土地資產權益具體代表不夠明晰問題，土地處置前應和土地資產相關管理部門共同確定代表國家行使土地出資方的單位和持股單位，并在文件中予以明確，這樣就明確了國有土地權益的具體代表者。

四、總結

國企改制中的土地資產處置是件大事，也是件難事，處理合理、科學，將有利于企業的改革和發展，處理不當，則會給企業生產經營背上沉重的包袱，甚至將延誤國企改制時機。但是，此過程不能急于求成，要根據經濟發展所處的歷史階段和發展形勢，逐漸向市場機制配置土地資源轉變。改制企業的土地處置是一個系統工程，必須統籌兼顧，因企制宜，注重針對性和可行性，只有這樣才能保證國企改制中土地改革的順利完成。

[1]陳剛：國有企業改制中土地資產處置的初步研究[J]．經濟地理，2004（6）．

[2]姚黎明：國有企業改制中土地資產處置[J]．統計與決策，2005（13）．

[3]陳智華、劉菊鮮：國有企業改制中土地資產授權經營方式處置與評估[J]．中國集體經濟，2012（15）．