生態文明建設中公眾參與機制探索——以江西鄱陽湖生態經濟區為例

■梅國平 甘敬義 朱四榮

2009年12月12日國務院批復《鄱陽湖生態經濟區規劃》，鄱陽湖生態經濟區建設上升為國家戰略。這是黨中央、國務院立足全國發展大局、著眼統籌區域發展、深入推進中部地區崛起的一項重大戰略舉措，對全國其他地區探索生態環境與經濟協調發展具有很強的典型性和示范性。在批復中國務院要求，要以生態和經濟協調發展為主線，努力把鄱陽湖地區建設成為全國生態文明與經濟社會發展協調統一、人與自然和諧相處的生態經濟示范區。

生態文明 (ecological civilization)是指人類遵循自然與社會和諧發展而取得的物質與精神成果的總和，是以人與自然、人與人、人與社會和諧共生、良性循環、持續繁榮為宗旨的文明形態。目前大多數省區明確提出未來五年生態文明建設的思路和重點，強調以生態文明的理念指導新型工業化、新型城鎮化和農業現代化。[1]鄱陽湖生態經濟區建設與生態文明建設互為因果、互為條件、互相促進，并且都以公眾參與為前提，亟待公眾參與機制強化與完善。

一、公眾參與機制的內涵

所謂公眾參與機制，是指用來實現公眾參與的各種手段組成的整個系統。公眾參與機制不是一個靜態穩定的概念，而是將各種公眾參與的手段、途徑、方式集合后作為一個整體系統加以研究，以運動的形態來反映并分析研究各種手段，從而綜合評價公眾參與的過程、能力和效果。

公眾參與機制包括政治機制、法律機制、社會機制三大體系。政治機制是人民權利的體現，從制度層面規范、強化了公眾參與方式，使公眾能作為一種監督力量參與環境問題和污染減排，實現公眾全程參與。法律機制將公眾參與生態文明建設的方式、途徑、程序以法律的形式加以確定和保證，具有國家的強制力，這包括了環境的參與權、受益權和出現問題的追索權。社會機制是指一個公眾多方參與的社會系統，是社會關系、手段的集成系統，這個社會關系系統通過新聞媒體、群眾組織、社區等多種手段強化了公眾參與生態文明的意識。生態文明建設中各方利益沖突的平衡與調整、經濟利益與環境保護的協調，傳統上是由行政指令性完成，是計劃經濟下的產物。隨著鄱陽湖生態經濟區的建設和生態文明體系的構建，由公眾參與組成的混合調節機制已經浮出水面，這種調節機制中公眾參與機制是其中的關鍵。

二、國內外公眾參與機制的分析

公眾參與機制對于生態文明建設與環境保護意義深遠。公民參與理論的先驅Sherry Arnstein認為:公眾參與是一種公民權利的運用，是一種權力的再分配，這種權力的再分配賦予了當前政治經濟活動中沒有發言權的民眾能有計劃地參與并發表意義的權利，并且其意見能有計劃地被列入考慮。理論上，公眾參與機制有助于增強公眾自身的環境意識，發揮公眾的監督作用，提高行政效率。公眾參與機制具有權力平衡功能，其運作的效率直接影響到“控權”作用的發揮，為使其有效實施，必須進行改革。[2]

公眾參與機制途徑包括:構建政府、企業、公眾協調耦合機制;完善污染減排公眾參與的信息機制;完善污染減排公眾參與環境司法制度;建立污染減排公眾參與問責機制;充分發揮鼓勵非政府環保組織的參與;進一步提高公眾的污染減排意識。[3]

公眾參與環保在中國的歷史還不長，但從公眾參與成長模式來看，公眾參與主體的范圍在不斷擴大，環保專家、非政府環境組織、居民大眾逐漸加入其中，方式和途徑也日趨多樣，公眾聽證會業已成為主要形式，但在程度上仍然處于萌芽階段。[3]

但是中國公眾參與機制存在著很大的缺陷:一是公眾參與機制實施的低效率，這主要源于，公眾環境意識“政府依賴型”與政府環境權力的過度包攬。公眾參與理論就應該給予公眾更多的參與決策權，政府要在更大的范圍和層面上實現公眾參與決策和管理。[4]公眾參與是現代民主的重要表征之一，但是公眾參與機制的有效運作需要公眾樹立積極良好的環境意識，公眾參與機制的先決條件就在于公眾環境意識的強度，較強的公眾環境意識可以推動公眾參與機制的發展，使公眾參與機制在生態文明建設中發揮積極的推動作用，最終形成公眾參與機制與公眾環境意識的互動發展。但國內學者發現，由于中國公眾環境意識較低，中國公眾環境意識的低下與公眾參與機制運作的低效率卻表現出雙向制約關系。[5]二是公眾參與機制中的“義務本位”。如果說公眾環境意識的強化是公眾參與機制運作的前提，那么對公眾的環境權要求就是公眾參與機制的實施的基礎。[6]三是公眾參與形式的限制和欠缺，導致居民對于環境權的主張僅僅停留在原則性規定。學者們提出環境保護應該由“義務本位”向“權利本位”轉變，同時在轉變中確定公眾參與的法律地位，使公眾環境權得到保障和落實，完善公眾參與的程序立法，保障公眾參與的具體實施，進一步加大執法力度，使公眾參與落到實處，提高公民素質，強化其參與意識和參與能力。

可以說上述關于生態文明建設公眾參與機制的研究圍繞實施途徑、政策措施以及政策建議展開，為后續研究提供了很好的研究基礎。本文在過去研究的基礎上結合心理資本－人力資本－社會資本的協同作用進行分析，通過進一步深入揭示公眾參與機制加速生態文明建設的機理，分析公眾參與不足的深層次原因，據此為鄱陽湖生態經濟區生態文明建設提供行之有效、可操作強的政策建議。

三、鄱陽湖生態經濟區生態文明建設的發展現狀與問題

鄱陽湖生態經濟區戰略規劃是江西“山江湖工程”的延續和發展，是生態立省、綠色發展戰略的繼承和提升，對江西未來的戰略格局及區域定位都將產生積極的影響，對實現江西崛起新跨越具有重大而深遠的意義[7]。鄱陽湖生態經濟區國土面積5．12萬平方公里，占江西30%的國土面積，承載江西省近50%的人口。其發展定位是:全國大湖流域綜合開發示范區、建設長江中下游水生態安全保障區、加快中部地區崛起的重要帶動區、國際生態經濟合作重要平臺、連接長三角和珠三角的重要經濟增長極、世界級生態經濟協調發展示范區。[8]因此鄱陽湖生態經濟區擁有建設生態文明、實現綠色發展的前期基礎和自然條件，但是當前鄱陽湖生態經濟區生態文明建設還存在一些問題。

一是動員、宣傳工作還存在不足。現階段需要將鄱陽湖生態經濟區建設進一步擴展到全省、全流域中來引導各地各部門主動融入、積極參與，進一步在全社會推進“綠色創建”活動。生態文明建設的公眾參與是“群眾路線”的體現，公眾參與是“三個代表”重要思想的內在要求，也是科學發展觀的內在需求，“以人為本”決定了公眾參與的必要性，公眾參與是和諧社會和生態文明建設的重要手段。環保公眾參與是社會進步的重要體現，因此要積極鼓勵、引導公眾與企業參與生態文明建設并承擔環境責任，樹立全社會的生態、環保、文明的環境消費理念。

二是生態文明建設中的規章制度需要進一步完善。當前江西省生態文明建設的促進機制，包括科學的決策機制還未形成，在鄱陽湖生態文明建設中需要完善的法律制度、嚴格的環境標準、專業的執法隊伍和切實可行的執法手段、靈活的部門協作機制、健全的公眾參與及社會監督機制以及低碳化、生態化生產和消費的激勵與約束機制，需要各級政府和部門進一步在完善規劃、把好原則、突出重點、形成機制、抓好考核的基礎上改進完善。

三是生態文明建設離不開科學、低碳的經濟增長和消費方式。當前江西經濟發展方式依然處于轉型期，這需要江西進一步轉變經濟發展方式，構建協調發展的生態經濟體系，引導居民綠色消費、生態消費，避免消費結構導致的產業和產品結構的不合理問題，在經濟區生態文明建設中堅持經濟文明與生態文明的統一，遵循綠色經濟、循環經濟的發展理念，緊緊圍繞“特色是生態，核心是發展，關鍵是轉變經濟發展方式，目標是走出一條生態與經濟協調發展路子”的要求，加快發展以戰略性新興產業、生態農業、現代服務業為支撐的環境友好型產業及先進高效的生態產業集群。

四是鄱陽湖經濟區生態文明建設中公眾總體的環保意識和參與程度還很低。主要表現在:第一，國家和省內關于保障公眾參與的相關法律法規還不健全，公眾的環境參與權、環境知情權、環境監督權等還需進一步落實到位，對于公眾監督反饋、舉報機制還需進一步完善;第二，公眾參與程度低，公眾參與鄱陽湖生態經濟區生態文明建設和環境保護的范圍和深度還不夠，形式較為單一，還沒有形成較大的作用力。

公眾參與是建設生態文明的基本要求和發展關鍵，沒有公眾的積極參與根本無法推動生態文明建設的發展，因此生態文明建設關系到每個公眾參與主體。其次，公眾參與是生態文明建設目標得以實現的基本保障，中國人口眾多、人均環境資源不足，因此決定了公眾參與的必要性。江西作為一個經濟尚不發達的地區，經濟技術水平還不高，經濟發展方式粗放、資源利用率低，這都加劇了資源短缺與經濟建設和發展的矛盾，自然生態環境問題日趨嚴峻，因此生態文明建設對于緩解江西環境資源壓力，促進生態與經濟協調穩定發展有現實的意義。而生態文明作為全社會性活動，僅僅依靠政府或者企事業單位是很難取得成效的，因此需要作為社會的經濟和法律主體的公眾在生態文明建設中發揮基礎關鍵的作用，積極推動鄱陽湖生態文明建設與經濟建設和諧發展、互相促進。

四、推進生態文明建設中公眾參與的思路

(一)以生態的眼光把握鄱陽湖特有的生態文明特質

生態文明同時強調生態環境和傳統文明的生態化。生態文明中的“生態”具有兩方面含義，一方面為“生態環境”;另一方面為“物質文明、政治文明、精神文明的生態化”。[7]鄱陽湖生態經濟區生態文明建設是以生態保護為基礎，經濟發展為核心，遵循綠色崛起、循環發展的理念，將經濟發展與環境保護相統一，將生態優勢轉化為經濟優勢，將人與人、人與自然、人與社會的和諧共生發展融于經濟發展、環境保護中，在全社會樹立新的生態文明觀念，鼓勵推動公眾積極參與生態文明建設，踐行科學發展觀的要求，努力構建生態與經濟發展的耦合系統，構建物質文明、政治文明、精神文明、生態文明四位一體的國家級經濟區。

(二)建立強化生態文明內生資本積累機制

生態文明中的人力資本、心理資本和社會資本是一種內生資本，基于內生經濟增長理論，三大資本內生積累機制——人力資本的教育培訓機制、社會資本的“傳染—示范效應”機制、心理資本的“社會支持與緩沖效應”機制。

人力資本主要指通過教育、培訓、保健、勞動力遷移、就業信息等獲得的凝結在勞動者身上的技能、學識、健康狀況和水平的總和，由于人是社會經濟活動的主體，因此人的認知能力、實踐能力直接影響并決定社會經濟發展和生態文明建設，同時人口的規模大小、素質高低也影響著自然資源和生態環境的保護，因此通過教育培訓提升社會總體人力資本，是改善環境質量、推動生態文明建設的重要途徑。

社會資本作為一種社會關系集成系統，指個體或團體之間的關聯——社會網絡、互惠性規范和由此產生的信任度，是人們在社會結構中所處的位置給他們帶來的資源，社會資本作為潛在經濟增長的源泉發揮重要的作用。普特南等人(1993)證實，與社會資本存量低的地區相比，社會資本存量相對高的地區，容易實現更高的增長水平。與此同時，自然環境的改善與社會資本密切相關，世界銀行(2006)報告證實了社會資本對于可持續發展的貢獻。社會資本的傳染－示范效應指組織中某個或某些成員在環境保護、生態文明建設中的關系形態影響其他成員同類關系形態的過程，是社會資本的一種擴散現象，成員在進行某種活動時會不自覺地將自己與其他成員進行比較，從而不斷調整自己的行為方式，示范效應在擴散中得以加強，更容易推動全社會的生態文明建設發展。

心理資本能確定四個因素:自信、樂觀、希望和康復力。通過心理資本多角度、多范圍地傳染示范作用于社會資本、激勵鼓勵作用于人力資本，通過心理資本對人力資本及社會資本的激勵和傳染效應，從而構建了協同的公眾參與機制。

在公眾參與機制構建過程中心理資本會作用于人力資本、社會資本，社會資本、人力資本再作為內生經濟增長點促進鄱陽湖生態區生態文明建設，人力資本和社會資本激勵環境技術改進、能源高效利用和污染排放降低，在這個機制和循環中人－自然－社會和諧共生的潛能因為心理資本的激勵而轉為現實，生態文明建設得以形成。

在這個過程中需要培育面向群眾的生態文化，這是內生積累機制發揮作用的基礎，也是實現人力資本、社會資本、心理資本協同開發的首要條件。生態文化不是一般意義上的環境保護，是文化與生態的結合，強調人與自然之間的和諧發展，它要求人與自然、人與人之間的和諧。在工業化發展的背景下，區域經濟發展的不平衡、污染的轉移、財富的分配等社會經濟問題需要公眾參與人之間和諧文明，公眾參與人的和諧文明是社會和諧文明的先決條件，生態文化追求社會發展，但這種發展是有限度的發展，而不是無限度的發展。

(三)構建政府、企業、公眾多方參與的耦合協同機制，從機制上保證生態文明建設

首先政府需要為公民參與環境保護提供法律支持，確認公民的法律地位，保障公民的法律權利。因此國家需要在立法、執法等層面上明確規定、保障公民的環境保護權利，才能使公眾參與得以貫徹實施，這包括環境的依法使用權、知情權、參與權、受到侵害后的救濟權。同時加大信息公開力度，使公眾了解環境保護的相關信息。發達國家在公眾參與環境保護中將公眾的知情權放在第一位，在了解相關信息后，公眾可以更好地行使參與決策權，針對具體的情況和問題提出自己的意見和看法。有了公眾的參與，可以在更大程度上防止環境污染事件的發生和環境問題的惡化。其次政府需要加大對企業、公眾的環境教育宣傳，提高其環保意識，構建企業組織層面上的生態文明。中國的環境問題大部分是由于企業自身的生態文明建設的缺少導致的，部分企業不能正確處理經濟環境問題，這就要通過加強生態文明觀念教育，提升企業的社會責任意識和可持續發展觀念，引導企業走全面、健康、協調、可持續發展的道路。

五、結語

建設鄱陽湖生態經濟區，要堅持以科學發展觀為指導，按照建設生態文明的要求，確立生態文明觀，改變傳統生產方式和消費方式，明確公眾參與是生態文明建設的基石，是生態文明建設的保障。創新公眾參與體制機制，合理利用生態資源，發展生態經濟，堅持科學發展，按照生態文明建設的要求，確立生態文明觀念，完善環境保護中的公眾參與，充分發揮公眾在環境保護過程中的重要作用，促進中國生態文明建設的大力發展，實現人與自然的和諧相處與經濟社會的可持續發展。

[1]黃勤，楊小荔．我國省區生態文明建設戰略比較研究——基于各地“十二五”規劃的分析[J]．江西社會科學，2012，(1)．

[2]彭峰．環境知情權保護立法研究[J]．政治與法律，2009，(7)．

[3]范興根，伍健生．淺議污染減排公眾參與機制的構建[J]．法制與社會，2009，(2)．

[4]王素芳，等．城市規劃中的公眾參與機制研究[J]．中國西部科技，2009，(6)．

[5]杜鵬．公眾參與理論、方法及其在水資源集成管理研究中的國際進展[J]．地球科學進展，2007，(6)．

[6]王彬輝．論環境法的邏輯嬗變:從“義務本位”到“權利本位”[D]．武漢:武漢大學，2005．

[7]彭迪云，許涵．鄱陽湖生態經濟區:建設生態文明的探索和創新[J]．求實，2010，(10)．

[8]姬鵬程，孫長學．鄱陽湖生態經濟區建設的體制機制創新[J]．鄱陽湖學刊，2009，(11)．