地方政府舉債融資制度的法律思考

■黎曉武

近年來，我國地方政府債務節節升高，債務風險日益凸顯。2010年審計長劉家義向全國人大常委會作報告時警告“部分地方政府償債壓力較大，存在一定的債務風險”。亞洲金融風暴和歐美債務危機等眾多前車之鑒，使得社會各界普遍認為地方政府債務及財政風險是懸在中國經濟頭上的“達摩克利斯之劍”。如何化解地方政府債務已經被提上中央政府的議事日程，2010年6月，國務院發布《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》，要求財政部等多部委對地方融資平臺公司債務進行清理核實。2011年2月，國務院辦公廳又下發了《關于做好地方政府性債務審計工作的通知》，歷年來規模最大的地方政府性債務摸底工作在全國展開。這是中央清理地方政府債務的前奏，也拉開了完善中央對地方政府舉債融資法律監管的序幕。但為了緩解還債壓力，2011年10月20財政部批準上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發債試點，在地方政府舉債融資約束機制不健全的背景下又開了一個新口子，這可能為未來埋下更大的隱患。因此，加強對地方政府舉債融資的法律規范與監管不僅必要，而且迫切。

一、缺失法律規范與監管的地方政府舉債融資陷入了困境并帶來了風險

2005年財政部在《地方政府性債務報表》中對地方政府債務作出了解釋，地方政府債務是指地方機關、事業單位及地方政府專門成立的基礎設施性企業為提供基礎性、公益性服務直接借入的債務和地方政府機關提供擔保形成的債務。我國龐大的地方政府債務已積累多年，2008年為應對金融危機而實行的經濟刺激計劃更讓其雪上加霜。由于國家對地方政府舉債融資缺乏有效的法律規范與監管，使得地方債務猶如脫韁之馬，一路狂奔。

(一)我國地方政府債務的現狀與風險

目前，地方政府債務主要包括省、市、縣、鄉鎮四級政府的負債。根據國務院辦公廳2010年發布的《地方政府性債務審計工作方案》，地方政府債務主要包括地方政府負有償還責任的債務、地方政府負有擔保責任的債務以及地方政府既無償還責任、亦無擔保責任的“其他相關債務”三大類。地方政府性債務主要來源于銀行貸款;公開發行債券;上級財政的外債轉貸、國債轉貸和農業綜合開發借款以及對工程建設、行政事業單位職工和社會公眾的欠款等，其用途主要在于基礎設施建設、教育文化、醫療衛生、社會保障等領域。[1]2006年之前，地方負債的構成主要以行政性支出欠賬為主，2006年之后的直接債務增長速度加快，新增債務以投融資平臺為主渠道，以金融機構為主要資金來源。由于各級地方政府存在大量不確定的隱性債務，加上不同監管部門統計口徑不一及受部門利益影響，很難全面、真實地統計出地方政府債務。所以，地方政府性債務的規模和構成至今仍是一筆糊涂賬。根據中國銀監會的統計，截至2010年6月底，中國地方融資平臺貸款達7．66萬億元。2010年審計署的調查顯示，截至2009年底，接受審計的18個省、16個市和36個縣本級政府性債務余額合計2．79萬億元。據專家保守估計，2010年地方負債總額逾10萬億元，債務率逾150%，已達到“債務風險較高”程度。[2]2010年2月，中國三星經濟研究院發布報告預測，今后兩年內地方債務積累仍然會維持在很高水平。2011年至2013年期間，大量地方債將進入還款期，城投債風險將集中爆發。[3]可以說，地方政府債務的總量和規模至今不能確定，唯一能確定的是地方政府還債能力堪憂，風險日益加劇。

(二)未從現行法律和法規獲得舉債融資權的地方政府在不斷舉債融資且得到中央政府的默許

新中國成立之初，我國的政策允許地方政府舉債融資。1958年4月2日，中共中央發布了《關于發行地方公債的決定》，允許各省、自治區、直轄市于1959年起在確有必要的時候，發行地方建設公債。同年6月5日公布了《中華人民共和國地方經濟建設公債條例》，當時有部分地方政府結合本地區實際，依據法規政策發行了“地方經濟建設公債”。[4]但后來因各種原因，地方政府債券很快便被取消了。1981年我國恢復國債發行，許多地方借此機會發行過地方債券，但國務院在1993年制止了這種行為。此后，1994年頒布的《預算法》第20條規定:“地方各級政府預算按量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。”該法第28條規定:“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。”1995年頒布的《擔保法》第8條規定:“國家機關不得為保證人，但經國務院批準為使用外國政府或者國際經濟組織貸款進行轉貸的除外。”至此，地方政府舉債融資的大門一直關閉著。

隨著我國工業化、城鎮化進程的加快，地方建設性融資需求快速增長，特別是1994年分稅制改革導致地方政府事權與財權嚴重不匹配，使得捉襟見肘的地方財政更是雪上加霜。在沒有直接舉債融資權的情況下，為了突破資金瓶頸和法律障礙，各地政府開始建立了一系列的專業投融資公司或事業單位承擔建設任務，并利用這些單位法人承接銀行或信托資金，以此來解決融資難題。國家對此持默許和支持的態度。2004年國務院發布了《關于投資體制改革的決定》，在合理界定政府投資職能、拓寬項目融資渠道、健全投資宏觀調控體系方面做出了開放性規定，為地方投融資公司在更大范圍內和建立更廣泛的融資渠道打開了方便之門。

2006年，國家一度對地方政府舉債融資行為進行規范。國家發改委、財政部、建設部、人民銀行以及銀監會等五部委聯合發出了《關于加強宏觀調控整頓和規范各類打捆貸款的通知》，要求嚴格執行《財政部關于規范地方財政擔保行為的通知》的規定，嚴禁各級地方政府和政府部門對《擔保法》規定之外債務，提供任何形式的擔保或變相擔保。但2008年，出于應對金融危機的需要，相關部門對地方融資平臺濫用政府信用，違規擔保的問題，雖然明知有規避《預算法》、《擔保法》的嫌疑，但仍然采取睜只眼、閉只眼的容忍態度。為了化解“4萬億”地方配套資金不足問題，中央政府分別在《關于2008年深化經濟體制改革工作的意見》、《關于2009年深化經濟體制改革工作的意見》及2009年中央經濟工作會議中多次提到要加快投融資體制的改革以解決當前困難并為長遠發展提供良好的環境。2009年3月23日，中國人民銀行和中國銀監會聯合發布《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》，更是明確提出:“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發行企業債、中期票據等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道。”[5]2009年3月，財政部采取“代發代償”的模式，發行了2000億元地方債券，這被視為允許地方自主發行債券。

(三)缺失法律規范與監管的地方政府舉債融資陷入了困境

因為法律不允許地方政府舉債融資，也就沒有制定有關規范地方政府舉債融資的法律監管制度，所以我國關于地方政府舉債融資的法律監管基本處于空白狀態。然而，對處于“摸著石頭過河”的中國改革大業來說，許多事物都在不斷的探索中，良性違法、違憲的現象屢見不鮮。現實中，大部分地方政府早已突破法律的限制舉債融資，地方政府債務債臺高筑已是不爭的事實。地方政府舉債融資已經“過河”，而相關的政策法規還在“摸石頭”，導致一方面現有的法律、法規形同虛設，另一方面大量地方政府舉債融資游走在法律之外，處于失控的狀態。由于法律對地方政府債務進行管理的機構規定不明確，形成了對地方債務的多頭管理、權責不清格局。這種九龍治水的情況導致地方政府對資金的籌集與使用缺乏整體規劃和科學翔實的項目論證，也使中央對地方債的規模、結構不能統一監管，不能建立有效的風險控制和預警機制。直接導致許多項目效益低下，貪污腐敗嚴重。希臘主權債務危機爆發后，中央政府意識到地方政府債務存在的風險，并開始對地方政府債務實行監管。2009年年末，財政部專門下發《關于堅決制止財政違規擔保向社會公眾集資行為的通知》。在中國人民銀行2010年度工作會議上，央行行長周小川提出:“要合理評估和有效防范地方融資平臺信用風險，加強貸款用途管理，防止變相使用銀行貸款作為項目資本金。”銀監會主席劉明康明確提出“全面評估和有效防范地方融資平臺的風險，加強貸款跟蹤檢查”等要求。2010年1月19日，在國務院第四次全體會議上，國務院總理溫家寶把“盡快制定規范地方融資平臺的措施，防范潛在財政風險”列入當年宏觀政策方面重點抓好的工作之一。2010年6月國務院出臺了《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》，對加強地方政府融資平臺公司管理工作進行了全面部署。2010年8月19日，財政部、發改委、央行、銀監會共同下發《關于貫徹〈國務院加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知〉相關事項的通知》，要求各地財政部門在規定時間內上報地方融資平臺公司債務清理核實情況。在2011年人大會議上，吳邦國委員長提出“將就防范地方政府債務風險進行專題調研”。2011年《政府工作報告》提出要“對地方政府性債務進行全面審計，實施全口徑監管，研究建立規范的地方政府融資機制”。但上述要求都局限在政策層面，未上升到法律高度。

缺失法律規范與監管的地方政府舉債融資陷入了困境。一方面，地方經濟與社會的發展需要政府舉債融資，而法律又未賦予地方政府舉債融資權;另一方面，地方政府又違背法律不斷舉債融資，且數目驚人，隱藏著巨大風險。

二、地方政府舉債融資的必要性和可行性

當前我國處于城市化加速期和經濟社會轉型期，地方政府在公共基礎設施建設和公共產品供給中存在巨大的融資需求，解決資金不足的根本途徑在于修訂《預算法》，賦予地方政府債務發行的一定權限。事實上，我國法律并沒有完全禁止地方政府發行債券，《預算法》第28條“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券”的規定實際上為地方政府舉債融資預留了法律空間。

(一)公共產品供給和代際公平理論為地方政府舉債融資提供了理論依據

在我國社會主義市場經濟條件下，對資源配置起基礎性作用的是市場機制，但由于公共產品具有非排他性和非競爭性，一般情況下追求利潤最大化的市場主體不會主動生產公共產品，因此，政府有責任為社會提供公共產品，這是建設服務政府的題中之意。從公共產品供給理論來看，地方政府應該提供本地區的公共產品，如基礎設施建設和公共服務等。我國地方政府提供公共產品的資金來源主要依賴稅收和中央轉移支付。由于一些公共產品的存在期限較長，可以服務幾代人，如果通過征稅等方式全部由當代人負擔其成本，就會造成“前人栽樹，后人乘涼”的不公平現象。而通過舉債融資的方式使地方負債的債務期限與公共產品的使用年限相一致，符合由不同時期受益者共同承擔成本的代際公平原則，便于當代納稅人接受。

(二)地方經濟和社會發展的資金需求是賦予地方政府舉債融資權的現實依據

由于我國1994年開始的分稅制改革沒有進一步深化，且中央財政在轉移支付中存在“跑部錢進”等不公平現象，造成我國地方政府財權與事權不匹配。隨著我國城鄉一體化進程的加快和社會保障覆蓋面的迅速擴大，地方政府應當承擔的地方性公共產品的范圍也越來越廣，資金需求也越來越大，地方政府舉債融資不可避免。現行法律和法規雖然堵住了地方政府合法舉債融資的閥門，卻不能抑制各種變相舉債和融資的沖動。地方政府的融資債、城投債等各種變相舉債方式層出不窮，地方政府形成了大量隱性債務，這使禁止地方政府舉債融資的規定形同虛設。與其對事實存在的地方政府舉債融資采取鴕鳥政策，不如讓地方政府舉債從“幕后”走向“臺前”，將其納入法治化軌道，使其在陽光下規范運行。《十二五規劃綱要》也提出“要建立健全地方政府債務管理體系，探索建立地方政府發行債券制度”。世界上絕大多數國家都允許地方政府負債，所以，一味地禁止地方政府發債解決不了問題。賦予地方政府一定的舉債融資權，能在一定程度上緩解地方政府的資金困難，為地方政府履行其公共服務職能，切實改善民生提供必要的資金保障。

(三)地方政府具備舉債融資的基礎條件

目前，我國地方政府具有舉債融資的可行性。首先，財政分權賦予了地方政府一定的財權，具備了一定的償還能力。隨著財稅體制的繼續完善，地方政府將成為一個具備負債權利和責任的獨立主體。其次，我國居民儲蓄率持續增長，地方債有較充足的資金來源，而地方債券由政府信用擔保，風險性小，是地方百姓投資理財的優先選擇。最后，經過30多年的改革開放，我國資本市場已經相對成熟，證券監管體系也較為完善，具備發行地方政府債券的技術條件。2011年財政部的“代發代償”已經為地方政府直接舉債融資起了“投石問路”的作用。

三、加強對地方政府舉債融資的法律規范與監管

為了規范地方政府的舉債融資行為，約束其舉債融資沖動，有必要賦予地方政府舉債融資權并建立針對地方政府舉債融資的法律監管機制。這既可以避免地方政府因舉債融資失控而引發財政金融風險和社會動蕩，又可以間接改善民生。

(一)加強法律規范與監管的意義

1．有利于規范地方政府的舉債融資行為

加強對地方政府舉債融資的法律法律規范與監管，使地方政府在中央政府的監管下成為獨立的舉債融資主體，可以從宏觀上控制地方政府的負債規模和資金的使用方向，防止貪污腐敗等現象的發生。同時，權責清晰有利于約束地方政府的舉債融資沖動，消除各種變相舉債融資造成的隱性債務。

2．有利于防范財政金融風險

由于缺乏法律監管，我國許多地方政府的負債規模已經超出了其實際承受能力，這為地方政府帶來了巨大的財政壓力和風險。與此同時，地方政府尚未完成從房地產業向新興產業的轉型。一旦償債風險爆發，不僅政府會背上沉重的負擔，還會導致銀行信貸風險的再次集聚，造成呆賬、壞賬等新的不良貸款。[6]因此，加強對地方政府舉債融資的法律規范與監管有利于防范財政金融風險。

3．有利于社會的和諧與穩定

在無舉債融資權的背景下，為了償還債務，地方政府可能會盲目加大投資和建設，也可能拆東墻補西墻，以債養債。一方面，這些措施使地方政府“企業化”，變成一種盈利性政府與民爭利，擠走民間資本，通過行政強制向社會強行攤派或收費，加重群眾負擔，影響干群關系，危及社會穩定。另一方面，在償債的壓力下，地方政府可能饑不擇食，亂上項目，盲目投資，造成產能過剩、環境污染和資源浪費，進而影響到經濟結構的調整和發展方式的切實轉變。同時，無底洞式的地方債導致有些地方政府難以正常運轉，嚴重的甚至陷入癱瘓狀態。這會進一步導致黑惡勢力趁勢滲入、操縱基層政權組織，影響局部社會秩序的穩定。因此，加強對地方政府舉債融資行為的法律規范與監管，有利于社會的和諧與穩定。

4．有助于改善民生

加強對地方政府舉債融資的法律規范與監管，地方政府就能合理地舉債融資，從而為教育、衛生和其他事業發展籌集資金，加快地方基礎設施的建設，滿足人民日益增長的公共產品需求，切實改善民生。

(二)加強法律規范與監管的舉措

西方國家主權債務危機的爆發，讓我們看到地方政府債務如同一把“雙刃劍”，通過舉債融資能滿足地方的融資需求，加快基礎設施和公共事業建設，促進地方經濟的發展。但如果缺乏有效的規范與監管，則可能造成財政、金融風險，甚至影響社會穩定。因此，國家應該完善立法，對地方政府舉債建立包括事前、事中和事后監督的監管體系。

1．構建賦予地方政府舉債融資權和強化法律監管的法律框架

首先，要抓緊修改《預算法》和《擔保法》中限制地方政府舉債融資的條款，從法律層面賦予地方政府借公債的權力，同時完善轉移支付法規，以立法形式明確各級政府的事權和財權，硬化預算約束。其次，要盡快制定和頒布《公債法》和《地方公債法》等相關法律、法規，有關公債發行的主體、結構、上限、程序、公債的使用方向、償債機制、用資責任的落實與追究、項目的效益考核等，都應當由法律或者地方性法規予以明確規定。為了便于公債發行，公債法中還應當規定公債的流通交易制度，為公債進入證券市場提供市場提供法律保障。公債法的內容主要包括公債規模控制、公債風險預警、公債發行、公債流通和公債償還等。最后，要制定和頒布《財政監督法》，專門規范和保障財政監督機關依法行使財政監督權，其內容包括財政監督機關的設立、財政監督機關的職權、財政監督的途徑與程序等。[7](P13)

2．建立地方人大對本級政府舉債融資的監督和制約機制

地方人大是地方權力機關，各級政府由它產生，對它負責，受它監督，因此，對地方政府舉債融資行為進行監督是地方人大的應有職責。地方政府的舉債融資應該納入政府預算，由地方人大對舉債融資規模、資金用途、項目效益和風險等進行必要的評審、論證，再決定是否批準。地方預算只有經過地方人大的審批才有法律效力。在地方政府內部，由于財政部門是實際舉債和還債的執行部門，因此，應該建立在政府領導下，以財政部門為主，各職能部門共同參與的政府債務管理體制。財政部門應該嚴格管理政府債務的借、用、還環節，根據地方經濟和社會發展的狀況、財政收支、各職能部門提供的項目可行性方案，制定舉債和還款計劃，并定期編制政府債務報告報送本級人大及常委會。

3．完善中央對地方政府舉債融資的審批管理制度

我國是單一制國家，中央政府在經濟和社會決策中占主導地位，同時也是地方財政負擔最后的兜底者。因此，地方政府的舉債融資必須通過中央政府的審批。中央政府在賦予地方政府舉債融資權的同時，要根據國家宏觀經濟調控的總體要求和政府舉債融資規劃，結合地方政府的實際舉債融資需求和舉債融資能力，嚴格審查和批準地方政府的舉債融資計劃。為了避免“九龍治水”的弊端，應該由財政部作為地方政府舉債融資的主要監管部門。此外，為了提高財政監督的獨立性，保障監督機關依法履行職責，應該將審計機關由現在的直屬政府改為隸屬人大，并實行垂直領導，這種獨立審計的模式更能提高財政監督的效率，防止政府對審計的不當干預。

4．實行債務公開制度，提高地方債務的透明度

各級地方政府的收入來源、財政支出的用途要規范化;財政收支、資產負債狀況等有關信息要透明化。要不斷提高地方財政和債務信息的透明度，建立地方政府財務報告制度。地方政府應該定期將財政收支和負債狀況向地方人大匯報，經過地方人大審批后向社會公布。對政府舉債融資建設的項目，財政部門要組織專家進行論證、評估，重大項目還應通過聽證會等途徑征求各方面意見，最后報當地人大常務委員會批準。要建立全國統一的地方政府性債務管理信息系統，消除中央與地方，地方政府與金融機構之間信息不對稱的風險，方便公眾查詢地方政府的債務。除了完善地方政府債務信息披露機制，還要逐步形成約束地方政府投融資的市場機制，發揮市場機制監督制約的作用。在地方債市場上引入國外的債券評級機構，讓獨立的第三方債券評級機構為地方債券評級。在政府項目建設上，要采取招投標的方式，做到公開、公平、公正，最大限度消除暗箱操作。

5．建立有法律約束力的風險預警和危機化解機制

風險的預警與監控是控制地方債務風險的核心制度。要建立可量化的風險預警機制，做到防患于未然。一方面，要建立包括地方財政收支狀況、債務依存度、負債率、償債率在內的風險預警指標體系，根據政府負債承受能力設立一定的警戒線。另一方面，根據不同的風險級別建立不同的預警系統，可以借鑒哥倫比亞“紅綠燈”模式。[8]對于風險較小的地方政府，將其列入“綠燈區”，允許其繼續舉債融資。對存在較大風險的地方政府，則列入“紅燈區”，禁止其繼續舉債融資，直到其采取有效措施化解可能存在的風險后才解除禁令。

為了確保到期債務的及時償還，提高政府的信用，地方財政除每年安排還本付息資金外，還應設立地方政府債務風險準備金。資金來源除了每年在財政預算中安排一部分外，還可以從土地出讓金和可盈利的項目中提取部分。風險準備金實行專戶管理，專款專用，不得截留、挪用，可以通過購買國債等風險性小的投資途徑實現準備金的增值。此外，在現有的財政體制下，地方政府過度依賴中央政府。地方財政破產制度的缺失造成地方政府盲目舉債融資，沒有后顧之憂，也會導致金融機構肆無忌憚地違規向地方政府放貸。在我國穩定壓倒一切的背景下，短期內無法建立地方政府破產制度，但為了提高地方政府的危機意識和金融機構的風險意識，有必要建立地方政府財政重整機制。在地方政府資不抵債時，要求地方政府制定財政重建計劃，壓縮財政預算，減少經費開支，完全按照規定的最低標準進行開支。

6．建立嚴格的考核和問責機制

一方面，要完善政績考核機制，建立科學的考核指標體系。改變過去只看GDP和財政收入、輕視整體規劃和產業布局，只管規模、不管效益，只管當前、不管長遠的片面發展觀和政績觀。[9]離任審計要特別注意不良債務的狀況，防止出現官員只顧舉債融資，不管還款，把政績留給自己，將債務拋給繼任者的現象。另一方面，要建立嚴格的債務投資決策責任制，實行整個投資項目的決策者全程負責制，對決策失誤者，違規舉債融資者等要追究其責任。同時，對于不按規定進行債務管理的直接負責人和分管領導，要給予必要的行政處分，造成嚴重后果的，還要追究其法律責任。

[1]財政部財政科學研究所．我國地方債務風險與對策[J]．經濟研究參考，2010，(14)．

[2]霍侃，王長勇．探查地方債黑洞[J]．新世紀，2011，(9)．

[3]吳睿鶇．遏制地方債務無序膨脹要靠問責與財稅改革[N]．新華每日電訊，2011－02－25．

[4]蔣紫文．論我國地方政府債券的發行與管理[J]．江西社會科學，2010，(6)．

[5]葉建國．地方債務危機[J]．中國經濟周刊，2010，(8)．

[6]李斌．地方債風險幾許[J]．新財經，2010，(10)．

[7]劉劍文．財政稅收法[M]．北京:法律出版社，2009．

[8]劉均勝，李淑娟．國外地方政府舉債的監管與風險控制及其對中國的啟示[J]．武漢金融，2010，(12)．

[9]財政部預算司課題組．中低收入國家的地方政府債務監管框架[J]．經濟研究參考，2009，(43)．