制度成本理論視角下的“低成本城鎮化”探析

■李建斌 李 寒

黨的十八大報告提出，中國要走新型城鎮化的發展道路。新型城鎮化一經提出，便引起了各界的極大關注與期待。相對新型城鎮化而言，既有的城鎮化模式存在什么問題?為何難以持續?鑒往知來，只有深刻認識既有城鎮化模式的成敗得失，才能避開發展中的陷阱，找到適合我國當前發展階段的新道路。

對過去30年我國城鎮化模式的評價，目前仍然存在很大爭議，這一模式的主要特點被概括為“低成本的城鎮擴張”。所謂“低成本”，是指政府的征地成本低。在現行制度安排下，地方政府按“農地”的標準低價征收農村集體土地，“農地”轉為城鎮建設用地后，地價飆升。政府通過“低進高出”獲得巨額土地增值收益，這即是“土地財政”。賀雪峰教授認為，沒有“低進高出”帶來的土地財政，城市基礎設施建設就不可能突飛猛進，也就不可能有城市化的快速發展，現行制度雖不完善，但在快速城鎮化的今天，我國仍然必須堅持低成本的城鎮化道路。[1]許多官員也認為，土地出讓收入在地方財政收入中占很大比例，沒有這些資金，政府難以推動城市建設、修建保障房。[2]

正如制度經濟學所強調的，任何制度變遷在帶來一定收益的同時，亦會產生相應的成本支出，評估一項制度的優劣，應當綜合分析制度收益與成本分擔。所謂“低成本城鎮化”是僅僅站在地方政府的角度來衡量成本，若站在全局高度進行綜合評估，便可以看到，這種城鎮擴張模式因過度擠占其他主體的收益，導致政治成本、社會成本和生態成本畸高。成本分擔的不均衡產生了嚴重的負面后果，積累了諸多的社會矛盾，最終導致既有城鎮化模式難以持續。因此，如何使我國城鎮化的成本分擔更趨合理，降低政治成本、社會成本和生態成本，是探尋新型城鎮化道路需要厘清的關鍵問題。

一、低成本的征地與高積累的土地財政

1978年我國城鎮化率僅為17．9%，2012年已達到52．6%，城鎮常住人口已經超過7億。我國城鎮化快速推進的基礎性制度條件，是土地公有基礎上的“農轉非”制度，即農村集體所有的土地只有被國家征收變為國有土地后，才能作為城市建設用地進行流轉。

現行的土地制度源于1986年出臺的《土地管理法》。該法的立法意圖是為了加快推進城市化，讓地方政府能夠低成本地把農村土地用于城鎮開發建設。為此，該法弱化了農村集體土地產權，規定國家出于公共利益需要可以將集體土地征收為“國有”，并以農業用地的標準進行補償，法律還特意對征地補償的上限而非下限作出規定。1998年我國修正《土地管理法》時，失地農民的安置補助上限，提高到不得超過土地被征收前三年平均畝產的30倍。但新法將原來的“協議征地”變為“公告征地”，從而進一步降低了農地征收成本。實行“協議用地”時，土地出讓價格由用地單位與被征地村組協商確立，政府部門只起中介作用。實行“公告征地”后，由政府部門直接征地，政府和被征地的農民與村集體之間沒有什么可協商的，政府把要征的耕地面積以及給予農民的補償標準告知他們即可。這樣，政府省略了與農民談判的環節，可以強制并合法地從農民那里獲得低價土地。有專家估算，改革開放以來，國家從農村征收了1億多畝耕地，若按每畝10萬元計算，總價高達10多萬億元，但農民實際得到的征地補償不超過7000億元。[3]

通過“低占高出”，地方政府最大限度地獲取了土地資本的增殖收益，實現了“以地生財”。當前，土地出讓收入已成為地方政府預算外收益中最重要的部分，對政府財政穩定有很大影響。從全國來看，2001年土地出讓金收入為2313億元，占當年地方財政收入的29．64%;到2007年，土地出讓金收入猛增至1．3萬億元人民幣，占當年地方財政收入的55．15%;2010年，全國土地出讓金收入更增至2．9萬億元，再創歷史新高。目前，各地地方財政收入的1/3，甚至一半以上都直接來源于土地出讓金。在“土地財政”的支撐之下，我國城鎮化走出一條“低成本的城市擴張”之路，城鎮規模迅速擴大，城市基礎設施也不斷完善。不過，低成本的城鎮化帶來諸多弊病，造成極大的隱憂，這種模式終將難以為繼。

二、農地征收的政治成本

在土地財政規模不斷擴大的同時，地方政府也支付了極高的政治成本。當然，政治成本往往是以隱性的方式支付的。土地財政在很大程度上滯緩了政府行政體制改革的步伐，征地拆遷引發了大量的官民沖突，這些問題正在不斷侵蝕政府的公信力和合法性。

當前我國行政體制改革進展緩慢，關鍵原因在于不斷增長的土地財政削弱了政府機關改革的動力，難以形成自我改革的激勵機制。在財源充足、旱澇保收的情況下，任何組織都不愿意做出改變，政府也不例外。政府的執政方式、執政水平與政府的財稅制度有密切的關聯。正如菲利浦·T．霍夫曼所指出的:現代財稅制度是建立現代政府的基本前提。[4](P2)傳統國家的財政收入以“租稅”為主，因而被稱為“租稅國家”;而現代國家是以“稅收”作為國家主要收入來源，是所謂的“稅收國家”。[5]我國傳統的土地制度是“普天之下莫非王土”，歷來不存在完整意義的“私有”土地產權。[6](P35)政府要向私人征稅，必須與納稅人進行協商，征得納稅人或者其代表人的同意，為此政府的財政支出亦須公開透明，接受納稅人的監督。正如布坎南所說:“只要一個人面臨著政府的稅收賬單，他同時就可以公開地對政府開支的各種議案進行合理地評價。”[7](P12)在此過程中納稅人的權利意識得以彰顯，征稅須經得納稅人同意的理念逐漸被政府所接受，這被視為政府合法性的唯一來源。在這個意義上，稅收是現代民主制度興起的先決條件。

我國當前的財政體制是“租稅制”與“稅收制”的混合制。土地使用者交給政府土地出讓金，相當于土地的租金，也即是“土地財政”的來源。在地方政府的財稅結構中，“土地財政”所占的比重超過一半，所以“租稅制”在我國的財稅體制中仍占有相當重要的分量。由于政府的財政收入主要依賴出讓土地使用權，而非依靠公民個人直接納稅，因此行政機關沒有接受公眾制約的財稅壓力，也沒有主動向社會公開財政狀況以獲取穩定財源的動力。與之對應，公民大多不直接交稅，因而也缺乏“納稅人”的權利意識，這正是我國“公民社會”難以形成的重要原因。

一些地方官員為了最大限度地獲取本地區、本部門及私人的利益，無視失地農民的基本權利和利益，征地補償不但偏低而且往往不到位，引起失地農民的抗爭，導致群體性事件頻發，地方政府“維穩”壓力極大。這些沖突導致地方政府的公信力與合法性受到嚴重的損傷，這也正是所謂的“低成本城鎮化”實際付出的高昂政治成本。

三、社會成本分析:二元結構分化

在制度實踐中，各個群體的收益獲取與成本分擔往往不均衡，某些群體的所得可能建立在另一些群體所失之上。對此，經濟學家R．科斯提出了“社會成本”的分析概念。他認為，權衡各種社會利益格局時，必須注意到，對某些方面有改進的制度變遷往往導致其他決策的惡化，因此“在設計和選擇社會格局中，我們應考慮總的效果”，“考慮各種社會格局的運行成本”。[8](P52)

我國“低成本城鎮化”模式產生了類似的社會成本承擔問題，城鎮快速擴張的制度成本主要向失地農民和農民工這兩大群體轉嫁，這種成本分擔模式有悖于城鎮化的基本邏輯。城鎮化本應是將已脫離農業的農民轉變成市民，因而失地農民和進城務工的農民應是城鎮化的主要受益者。但現行的制度安排卻使這兩大群體實現城鎮化的難度加大，他們融入城鎮的門檻極高，由此造成嚴重的社會失序。

失地農民并沒有因為土地被征用而獲得在城市生活的原始積累。土地對農民具有雙重功能——生產資料和就業保障，農民土地被征用后理應換得相應的職業收入和社會保障。但實際支付給農民的補償偏低，導致失地農民變成“三無”群體，即無地、無業、無保障的弱勢群體。我們在各地調查時發現，征地對農民的家庭關系往往構成巨大沖擊。很多家庭因為補償款的內部分配產生矛盾，從而家人反目、妻離子散。手里突然有大筆現金后，好賭者出入賭場，很快血本無歸、傾家蕩產，而一旦沾染了黃賭毒，原本勤勞本分的農民就變成了游手好閑之輩，在土地補償款揮霍一空后這些人變成社會的不穩定因素?？傊捎谌鄙倬蜆I機會、后續保障和城鎮化再教育，大多失地農民成為游離于城鄉之間的邊緣群體，既非市民，亦非農民。

低成本城鎮擴張的另一利益受損者是進城務工的農民，城市畸高的房價阻礙其在城市落戶。低成本的城鎮擴張推動了城市房地產價格持續飛漲，在全國范圍內形成財富從農村居民向城市戶籍居民的持續轉移。當前城鄉居民的財產性收入的差距日益擴大，居民的主要財產是房產，農村居民的房產通常在十萬元左右，而城鎮居民通常為幾十萬元到幾百萬元，這是農民實現城鎮化的最大鴻溝。這導致在城鄉二元結構的基礎上又增加了“城市二元結構”，城市內部分為市民和半市民，從而引發城市內的矛盾與沖突。

城鎮化中“二元”結構分化表明，城鎮化的制度收益分配嚴重不公，收益過多地被強勢的城市及工業占有，成本則轉嫁給弱勢的“三農”，形成了分配上的“馬太效應”。建立在“二元分化”基礎上的城鎮化是高度不穩定的，充滿了不可控的社會風險，不具有可持續性。早在20世紀90年代，鄧小平就曾經警告說，改革如果出現“兩極分化”我們就失敗了。[9](P111)因此，如何避免城鄉二元分化加劇，逐步實現城鄉一體化發展，應當是未來改革攻堅的著力點。

四、城鎮化中生態成本的轉嫁

城鎮化對生態環境具有負面影響。西方國家的發展經驗表明，越是現代化的生活，消耗的資源越多，造成的環境污染越厲害。但以城鎮化為主要特征的現代化是人類發展的大趨勢，在競爭激烈的全球化時代，沒有哪個國家能夠抗拒城鎮化和現代化的潮流。問題不在于要不要城鎮化，而是要什么樣的城鎮化，城鎮化中能否盡量減少環境資源的消耗，降低生態成本，以保持經濟社會發展的可持續性。

我國城鎮化面臨的最大挑戰，是人多地少、資源短缺問題。我國可用于城鎮開發的土地資源相當有限，水土光熱匹配、適合人口居住的地區僅占國土面積的19%，總面積為180萬平方公里。這些宜居性土地與復種指數非常高的優質高產耕地區位是重疊的，所以城鎮擴張與保護耕地之間矛盾很大。城鎮化還要大量占用林地、草地、水面等生態用地，但是這些生態用地是淡水、生物多樣性保持、氣候形成與調節、廢氣廢物消化吸收的唯一承載體。城鎮化導致生態用地不斷減少，水泥地面不斷增加，意味著可持續發展的能力受到嚴重削弱。發達國家正在努力吸取教訓，在城鎮化中控制“開發強度”，以保持可持續發展的能力。所謂“開發強度”，是一個區域中城市建設用地占區域總面積的比重。根據衛星遙感數據，2008年我國城市占地8．7萬平方公里，開發強度為3．6%。相對于我國山地多、宜居性土地少的資源基礎來說，這一開發強度已經非常高。[10]我國當前城鎮人均占地量特別大，與“人多地少”的基本國情相矛盾。發達國家的城市人均建設用地是82．4平方米，發展中國家人均為88．3平方米，我國城市的人均占地卻高達130平方米。[11]這說明我國城鎮土地的利用率非常低，也表明我國城鎮化即使不再擴大占地規模，只要不斷提高土地利用率，經濟增長還是有很大潛力的。

“低成本的城鎮化”模式引發的巨大生態災難，已經引起全球性關注。賈雷德·戴蒙德在《崩潰》一書中指出，粗放型的城鎮擴張導致中國面臨一系列嚴重的生態環境問題，包括空氣污染、生物多樣性消失、耕地減少、濕地消失、河水斷流、土壤侵蝕、人為自然災害規模擴大、垃圾堆積、缺水以及水污染等，環境問題給中國帶來巨大的經濟損失、社會沖突和健康問題，中國已經成為世界大國中環境問題最嚴重的國家。[12](P291)當然，對于生活在這片土地上的人們來說，雖然也感覺到生態環境正在變糟，卻未必知道問題的嚴重性，因為空氣質量、水質以及土壤的變化單憑肉眼難以分辨，只有用精密科學儀器分析才能確知。即使知道問題的嚴重性，單憑一己之力也難以改變現狀。所以，對于主導城鎮和工業發展的少數既得利益群體來說，將發展成本轉嫁給生態環境是既經濟又安全的做法。

生態問題已經引起黨和政府越來越多的重視。十八大報告正式將“生態建設”列入國家發展的總體格局之中，強調要建設“資源節約型”和“環境友好型”的社會?！吧鷳B建設”要落到實處，只有與“新型城鎮化”建設結合起來，降低城鎮化的生態成本，才能扭轉環境惡化的狀況。但由于“路徑依賴”的限制，我國城鎮化要實現模式轉變難度很大。當務之急應當先改變扭曲的征地價格機制，遏制無限擴張城鎮規模的沖動，把城鎮化從外延擴展轉向內涵提升，實現經濟發展與環境保護的雙贏。

五、余論:新型城鎮化的前景

以2004年為分水嶺，新中國成立60年來的“城鄉關系”可以分為兩個發展階段:前期是農業支持工業、鄉村支持城市的工業化、城市化時期;后期是“工業反哺農業，城市帶領鄉村”的新發展時期。[13](P261)低財政成本的城鎮化在第一個發展階段確有其必要性，是完成現代化原始積累的必經過程。任何現代化發展都必須完成資本原始積累，發達國家借助對外移民和從海外獲取資源來實現原始積累。我國作為后發現代化國家，原始積累只能是內向型的自我積累，從農村汲取資源支持工業化和城市化。毫無疑問，這個過程是艱辛的、痛苦的，充滿著矛盾與沖突。

但隨著我國工業化初步完成，農業支撐工業、農村支援城市的發展階段也就基本結束。進入新發展階段后，國家財政資源對農村的投入不斷增長，但“三農”的弱勢地位并沒有因此而根本轉變。由于制度慣性的存在，農村承擔工業化、城鎮化發展成本的現狀并沒有完全改變。農村的土地、勞動力、資金三大要素仍然持續不斷地流入城市，農村的自我發展能力仍然不斷受到削弱，城鄉差距仍然持續擴大。黨的十八大提出“新型城鎮化”建設，就是要真正進入城鄉統籌、均衡發展的新階段，真正緩解城鄉二元對立的格局。

新型城鎮化絕不能回到大興土木、圈地造城、推高房價的老路。新型城鎮化強調城市向農村的投入和付出，真正落實“多予少取”，實現城鄉一體化發展。2012年我國的經濟總量已經超過50萬億元的規模，政府財政總收入達到11．7萬億元，比2004年剛剛提出對三農要“多予少取”時增加了一倍多。所以，財政上已經完全具備終結低成本城鎮擴張模式的條件。如果不及時轉變發展模式，我國的城鎮化就很有可能被鎖定在舊模式中，難以完成經濟和社會結構的轉型升級。那樣，我國就可能重蹈一些發展中國家遭遇的“中等收入陷阱”，從而陷入重重危機之中。

[1]賀雪峰．中國要有“低成本的城鎮擴張”[J]．學習月刊，2012，(11)．

[2]李軍晶．確保土地財政收支透明化并用于民[EB/OL]．http://www．clr．cn/front/read/read．asp？ID=221836，2011－03－05．

[3]孔祥智，何安華．新中國成立60年來農民對國家建設的貢獻分析[J]．教育與研究，2009，(9)．

[4](美)菲利浦·T．霍夫曼．財政危機、自由和代議制政府(1450—1789)[M]．儲建國，譯．上海:上海人民出版社，2008．

[5]秦勇，李鳳霞．稅收國家框架下的“土地財政”法律制度改革[J]．現代經濟探討，2012，(11)．

[6]溫鐵軍．“三農”問題與制度變遷[M]．北京:中國經濟出版社，2009．

[7](美)布坎南，瓦格納．赤字中的民主[M]．劉廷安，譯．北京:北京經濟學院出版社，1988．

[8](美)R．科斯．財產權利與制度變遷[M]．杜莊君，譯．上海:上海三聯書店，1994．

[9]鄧小文文選(第3卷)[M]．北京:人民出版社，1994．

[10]楊偉民．嚴格控制城市總面積的擴張[EB/OL]．ttp://finance．sina．com．cn/hy/20120325/10361167183 8．shtml，2012 － 03 － 25．

[11]仇保興．緊湊度和多樣化我國城市可持續發展的核心理念[J]．城市規劃，2006，(11)．

[12](美)賈雷德·戴蒙德．崩潰:社會如何選擇成敗興亡[M]．江瀅，譯．上海:上海譯文出版社，2008．

[13]曹錦清．如何研究中國[M]．上海:上海人民出版社，2011．