產業轉移中的政府學習及學習效應

■楊公齊

伴隨著國際產業轉移，承接國不同程度地獲得轉移產業的生產技術、銷售渠道和管理模式等信息，這種信息的獲得被稱之為溢出效應、輻射效應和擴散效應，對承接國和承接地的企業或產業而言，這些效應比較明顯。然而，就承接國或承接地的政府而言，在產業轉移過程中存在的最明顯的效應則應該是學習效應。因為隨著產業轉移，轉移國的企業文化以及轉移國文化、政治制度和風俗習慣等諸多非物質要素會流入承接國。面對這些新生事物，承接國政府需要學習以適應環境的變化。承接國政府的這種學習包含以下幾個方面:政府之間的相互學習;政府的自我學習;政府向轉移國的學習。而學習的目的一方面是為了更好地服務于轉移的產業，另一方面則是為了減少文化、體制等方面的沖突，與國際有效接軌。政府的學習行為貫穿于整個產業轉移進程中，在產業轉移的中、后期，學習效應就更為明顯。特別是在中國，政府主導市場經濟，政府學習對經濟增長和社會轉型的意義就更大。而在此類問題的理論研究中，學者們更多研究的是企業的學習行為和學習效應，本文將重點探討產業轉移中的政府學習以及學習行為效應對政府職能轉變產生的影響。

一、產業轉移過程中政府的學習

在經濟轉型時期，面對對外開放的環境以及外資企業的進入，政府職能的轉變主要表現為兩個方面:對內向國有企業放權，實行公司制改造;對外動員國內資源承接國際產業轉移。在此過程中政府管理內資企業的權利逐漸放松，對外資企業的服務則越來越多。因而，政府實際上是從熟悉的領域退出，轉而管理陌生的領域，因此產業轉移中政府的學習行為所形成的示范效應，要遠遠高于產業轉移中形成的擴散效應、溢出效應和極化效應。

(一)承接產業轉移的學習行為

從某種意義上說，我國承接國際產業轉移的歷史就是各級政府的學習史。在政府主導型的市場經濟和漸進式改革開放的背景下，我國最早建立經濟特區進行改革試點，形成經驗后又加以推廣。隨著經濟特區試驗的成功，我國建立沿海經濟開發區，并把改革開放逐步向內地延伸，最后形成全面開放的格局。改革開放前期，我國政府的主要工作是吸引外資和承接國際產業轉移，將引進外資作為政府的主要工作業績加以考核。因為區域經濟的增長 (以GDP衡量)與引進外資呈現顯著的正相關。而引進外資與促使轉移產業在承接地發展壯大是各級政府必備的能力。

在承接國際產業轉移中，政府的學習行為是系統而全面的。首先，要學習中央改革開放的政策精神。在以經濟建設為中心的背景下，中央政府出臺了大量發展經濟的政策，這些政策大部分只是指導性的，在實際工作中還需要各級政府部門發揮其主觀能動性。為了滿足對外開放的需求，我國派送了大批的政府官員到世界發達國家進行地學習考察，通過考察了解世界，學習國外的一些做法。其次，要學習如何轉變政府職能，特別是政府如何服務于國際轉移企業。由于地緣和文化原因，港、澳、臺資本較早地進入大陸，為了承接這些地區的轉移產業，地方政府嘗試著轉變身份和角色。隨后大批開發區建立起來，地方政府在開發區內建立了相對完善的硬件設施，制定了各種優惠政策。在學習的過程中政府的自主性加強，承接國際產業轉移的能力也逐步加強。再次，隨著我國對外開放的全面展開，經濟特區又成為了其他地方政府參觀考察的對象，其他地方政府紛紛學習特區經驗，學習開發區的經驗。

(二)產業轉移過程中區域間相互學習的行為

承接產業轉移只是產業轉移中的第一步，要使得轉移產業能夠在當地發展起來，一方面要給企業繼續營造一個寬松的經營環境，另一方面還要吸引更多關聯性較強的企業形成產業規模。因而，政府在區域經濟中需要學習如何協調產業之間的關系以及企業之間的關系，其中最重要的一點是，政府要學習如何配置地方資源，實現資源配置效率的最大化。

在我國政府主導型的市場經濟演化過程中，區域經濟的發展離不開地方政府間的相互學習、相互借鑒以及相互提升，這個學習過程是一項復雜的系統工程。在學習過程中地方政府根據自身特征和市場特點，尋找較好的與自己發展相似的地區，按照這個葫蘆去畫瓢，發現有不太符合自身實際的情況，再進行修改，這個修改過程實際上也是學習過程。

區域間相互學習行為能夠進行下去的關鍵在于上一級政府的激勵行為。我國的政府會議較多，這為地方政府官員聚集在一起學習先進、交流經驗提供了條件。因而政府學習的行為模式是:區域經濟差異——學習——地區競爭，這一點類似于產業集聚中的“干中學”。在區域經濟發展過程中地方政府通過相互學習、相互競爭、相互作用、自我激勵，進而推動地方經濟發展。地方政府的學習行為源自我國的考核制度和激勵機制，而且上級主管部門提供了正式的制度安排來提高學習效率;此外，地方政府還會通過多種方式進行單獨交流如相互考察、交流干部等。這種交流與高度一體化的組織內部交流有著本質的不同，因為它能帶來最新的市場信息、管理經驗、組織模式，同時也激發了政府的創新靈感。

(三)區域產業再轉移的學習行為

我國區域產業再轉移有兩種:其一是市場化行為導致的產業跨區域轉移，如廣東的外資企業向湖南和江西等省轉移，這種產業化轉移更多的是企業的自身行為;其二是產業在同一區域內的轉移，如廣東的“雙轉移”。一般而言，產業在同一區域內的再轉移是政府行為。由于轉移企業需要擴大生產規模，而第一承接地由于土地和環境等約束，或是僅僅由于上級政府的推動，要求企業轉移部分產能。

在區域內部產業轉移過程中，政府學習體現在以下兩個方面:第一，對于轉出地政府而言，隨著地方經濟的發展，產業結構升級的動機增強，因而要釋放經濟空間滿足經濟結構調整的要求。結構調整是政府承接產業轉移后期的理性需求，因為發展勞動密集型和環境污染性產業的阻力越來越大，社會矛盾迫使政府要改變引資的結構以及調整內部經濟結構，這也演化為地方經濟發展對學習型政府的要求。第二，作為產業轉移的承接地的學習行為較為明顯，在轉出地的幫助下承接產業轉移本身就是學習過程。若是政府主動承接產業轉移，則需要學習的內容更多。

二、政府學習動因的經濟學解釋

“摸著石頭過河”說明我國改革開放的路徑還不明確，究其原因是缺乏理論指導。在此背景下，改革實踐和理論創新成為我國經濟生活中的重要內容。為了有效承接國際產業轉移，我國學習參考國外經驗，在實體方面設立了經濟特區、經濟開發區、保稅區;在政策方面制定了優惠稅收政策，吸引外資的鼓勵政策。

(一)理性人:決策科學化

獲得知識和信息是理性人分析問題理、做出決策的前提，學習是理性人既是獲得知識和信息的重要渠道。學習行為是較為寬泛的概念，它包括學習專業知識、了解市場信息、管理經驗等，概括而言，學習內容可以分為編碼知識和非編碼知識。[1]編碼知識是指已經編碼化、條理化、顯性化的知識，如出版的書籍、在報紙和雜志上發表的論文，均可以被分享和學習。非編碼知識是指隱性的、默契的知識，如智慧、經驗、方法、學習的訣竅、技巧，以及地方文化、管理經驗和團隊協作技能，這些隱形的知識難以公開交流。編碼知識的學習，可以通過多種渠道獲得，而非編碼知識則相對較難獲得。政府的學習行為應更多地是學習非編碼知識，在產業轉移的實踐中與轉移企業不斷交往和合作中獲得這種知識，并成為政府在區域經濟競爭中的核心競爭力。

1．編碼知識學習的自主性是為了避免決策的盲目性

改革開放后，由于我國政府的角色和功能定位發生了轉變，為了適應新的經濟形勢，在編碼知識學習方面，政府學習更多地表現為政府官員的學習行為，既有政府有組織的進行學習，也有政府官員的自學。在資本短缺的情況下，引進外資、承接國際、國內產業轉移涉及經濟學、社會學、財政學和法律等多方面的知識，這就要求政府官員必須提高自身素質，才能完成其工作任務。具體而言，政府的學習行為有以下幾種方式:首先，地方政府為了確保產業轉移的順利開展，提高決策的科學性，組織安排相關人員進修、培訓來提高人員的整體素質;其次，政府通過舉辦各種經濟發展論壇、專家學術講座來獲得國內外最新理論動態及其實踐經驗，開闊政府官員的視野;再次，在干部知識化的要求下，高學歷和高文憑意味著更多的晉升機會，政府官員存在主動學習動機。

2．非編碼知識學習的能動性源自科學決策的動機

承接國際產業轉移以及轉移產業與本地經濟的融合都是在不斷地溝通、協調、合作和博弈中進行的，在這一過程中，需要很多的非編碼知識，諸如談判經驗、訣竅以及有效溝通的技巧。這些非編碼知識的學習和獲得伴隨產業轉移的整個過程，也構成政府學習的重要內容。其主要表現為:第一，地方政府間的相互交流。經濟發展緩慢的地區會主動向發展較快的地區學習;經濟發展水平相近地區在不同領域發展的水平不一樣，政府之間也會相互學習。由于我國的地方政府官員，特別是一把手是流動的，這樣就增加了政府之間交流的密度。第二，政府與轉移企業之間的交流。由于存在體制和文化的差異，地方政府和轉移企業之間需要相互磨合，以求得互利共贏，一般情況下政府設有專門的部門和轉移企業進行對口聯系，并組織專門的活動與轉移企業進行交流，以期實現承接更多的產業。第三，建立示范區，讓其他地方政府參觀。在產業轉移發展較好的區域，政府會樹立典型，構建示范區，組織示范區介紹經驗，并讓管轄內其他政府參觀考察。

(二)經濟人:利益最大化

改革開放以來，政府職能發生了變化，在以經濟建設為中心的政策指引下，政府官員要從行政型向經濟管理型轉變。在經濟對外開放的大背景下，引進外資和承接國際產業轉移成為各級政府工作的重點。因而政府和政府官員為了適應環境的變化，需要不斷學習新知識以提高與國際市場接軌的能力。同時，由于經濟社會轉型，沒有現成的可以直接套用的模式。政府會從自身利益最大化角度去學習如何規避風險、如何進行績效考核以及如何提高行政能力。

1．規避風險

我國產業轉移過程中存在著不確定性風險，特別是在改革開放初期，不確定性風險主要來自以下幾個方面:第一，承接產業轉移存在著政策不穩定的風險。改革開放初期，漸進式改革意味著我國對外開放的具體政策并非一步到位，而是逐步完善，且不同區域和不同地方的經濟政策存在著差異。在政策指向不明確的情況下，政府學習中模仿其他地區的做法可能是較優選擇，這樣風險相對較小。第二，承接國際產業轉移是新生事物，產業轉移牽涉到政治、經濟和法律多方面的問題。如何承接國際產業轉移并給予轉移產業何種優惠政策還處于摸索階段，因而政府的行為變得較為謹慎，甚至不敢當先，盡量去學習和模仿別人的經驗，走別人走過的路。第三，理論缺失。“摸著石頭過河”實際上就是行為缺少理論指導，而是采取試錯方法。本質上說，就承接產業轉移而言，政府可以采用的手段是多樣的，但是采取不同手段失敗后的風險大小迥異。因此，政府不僅要在實踐中進行摸索，而且要在理論上為自己的行為解脫。因而政府只有不斷的學習才能夠理解中央政府或上級政府的政策意圖，才能順應產業轉移的規律。不可否認，理論學習和理論創新是政府在產業轉移中規避風險的重要學習行為，通過學習不僅可以自保，還能夠創造良好的承接產業轉移的環境。

2．完善績效考核

承接產業轉移過程中存在著不確定性，為了減少不確定性，政府要加強自身的學習行為，這樣才能夠制定出合理的符合實際情況的績效考核指標體系。“貓論”實際上是理論缺失下的績效考核產物。在只考察結果的情況下，就要求政府對承接產業轉移的結果有準確的預測，當然以GDP為最終結果的考核指標體系風險相對較小。GDP本身是舶來品，GDP指標也是政府學習的結果，但以此作為考核政府行為的績效是片面的，因為該考核指標體系只關注到了經濟效益卻忽視了很多潛在的社會和民生問題。如，環境問題、民生問題、兩極分化等社會問題沒有進入政府績效考核體系。在“GDP”考核指標下，政府在承接產業轉移和產業轉移出去都以GDP為終極目標進行決策，同樣政府也會選擇產業轉移的最佳路徑實現這一指標的最大化。隨著考核指標的變化，政府行為將會隨之轉變，特別是自2008年國際金融危機爆發后，我國經濟發展方式轉變，對外向型經濟以及產業轉移和再轉移等政策要發生相應改變的基礎下，政府更需要從多方面學習，適應考核機制的變化。

3．提高執政能力

我國的改革開放是在“摸論”和“貓論”的指導思想下進行的，并沒有制定較為嚴謹的改革開放政策，因此，我國在經濟發展過程中不斷糾正“摸論”和“貓論”的錯誤，如我國較早提出了經濟增長方式的轉變——由粗放式向集約式轉變;現在又提出經濟發展方式的轉變——由追求GDP向追求社會和諧發展轉變。不論哪種形式的轉變，都反映出政府的執政能力不斷提高，但同時也反映了政府在制定政策時的理論指導和實踐經驗的局限性，還需要不斷學習提高執政能力，在承接產業轉移方面也不例外。在產業轉移中的表現為其角色如何由主導者向服務者轉變，如何實現由越位到歸位參考。因此我國在產業轉移后期提出科學發展觀，提高政府的執政能力。科學發展實際上就是要擺脫“摸論”和“貓論”，要求政府的決策行為更為科學。如在產業轉移中要想克服“擠出效應”、產業結構固化和對外資依賴等問題，就需要政府的學習行為更為深入和深刻。

三、產業轉移中政府的學習效應

產業轉移過程中政府的學習行為在一定程度上保證了所制定政策的科學性，實現了經濟的平穩增長。與此同時，在學習過程中也可能存在對經濟理論理解的偏差，進而出現盲目學習西方經驗，盲目依賴外資的行為。

(一)溢出效應

溢出效應，是指一個組織在進行某項活動時，不僅會產生活動所預期的效果，而且會對組織之外的人或社會產生影響。溢出效應有多種表現形式:經濟溢出效應、技術溢出效應和福利溢出效應等。在產業轉移過程中政府的學習行為同樣具有溢出效應，其中包括了學習效應的經濟溢出效應和技術溢出效應。

1．經濟溢出效應

此處的經濟溢出效應是指一個組織在進行學習活動時，不僅提高了組織的行政和管理能力，還對社會的經濟發展起到促進作用。產業轉移中政府學習的經濟溢出效應主要表現為:承接國際產業轉移、引進外資，經濟結構優化和經濟發展速度加快等。具體而言，首先，由于政府的學習行為，在承接產業轉移中承接到更多的國內、國際轉移產業，促進地方經濟的發展，在外部性影響下也促進了我國經濟的全面發展。其次，政府的學習行為增強了其親和力，吸引更多企業進入該地區，從而形成產業的集聚效應，一方面延伸了產業鏈條，加強同產業的國際資本和國內資本的集聚;另一方面還會形成物流業、信息業和金融業等服務產業的集聚。再次，承接產業轉移創造的就業機會，可以提高當地勞動力的素質，提高居民的收入水平。

2．知識溢出效應

政府的學習行為能夠加快非編碼知識轉化為編碼知識。由于政府學習產生的知識具有公共產品屬性，政府學習形成的編碼知識的傳播交易成本和費用較低，因而傳播速度較快，受眾面較大，故政府學習的知識溢出效應較強。一般研究認為，承接國際產業轉移和吸引外資最大的效應是企業的學習效應，因為隨著外資企業的進入，將會帶動關聯產業的集聚和發展，在產業集聚過程中，外資企業具有技術溢出效應，這種技術溢出被國內企業的學習行為所消化吸收，進而帶動我國企業技術水平的提高。但是，反對這種觀點的學者也較多，他們認為，基于技術具有天然的壟斷性和排他性，技術是國際競爭和企業競爭的核心要素，因而由于知識產權的保護，技術溢出效應是有限的。從我國的實際情況來看，引進外資有三大功能:引進資金、學習管理經驗和引進技術，真正能夠到位的是資金，其他基本上都是失敗的。由于東西方文化的差異，外資企業的管理經驗很容易遭遇“水土不服”的困境，技術引進受到知識產權的保護，其中典型案例是“市場換技術”的失敗。在承接國際產業轉移過程中，政府獲得的知識具有公共知識屬性，其溢出效應最強。因為政府在試錯的過程中會發現自主創新才是獲得技術的真實渠道，故會設立基金和對科研項目進行資助。

(二)傳遞效應

政府在產業轉移中的學習行為具有學習效應，進而由上級政府傳遞到下一級政府，同樣也會傳遞到其他同級的政府。這種學習效應的傳遞效應帶動了政府行政能力和管理經濟能力的全面提升。通過政府的學習行為，提升了政府全方位的素質。從層次上看，學術界提出學習型政府、服務型政府、研究型政府和創新型政府等，不同類型的政府均是由政府的學習行為產生的，學習行為產生的結果具有傳遞效應，這種傳遞效應促進地方經濟的全面發展。

1．學習型政府的傳遞效應

從理論上看，學習型政府理論是建立在學習型組織的基礎上。王和平認為，學習型政府組織是指政府官員通過系統思考、團體學習和改變思維慣性，促進政府官員的行政能力開發和政府管理水平的提高，實現政府職能的轉變，從而建立起新型的服務性政府組織。[2]本人認為，在產業轉移過程中，政府學習是學習型政府的基礎，這種學習行為具有開放性，政府學習不僅是對政府自身的再造，也會把再造的學習型政府傳遞給同級和下一級政府機構，促進他們的學習和改造，進而提高他們的行政能力和經濟管理能力。

政府學習的內容可以分為政治學習和經濟管理學習，政治學習具有間斷性、指令性的特點，而經濟管理能力的學習是不間斷的乃至是自發的。因為在市場經濟情況下，在承接國際產業轉移中，不同的微觀主體在產業轉移的不同階段面臨著不同的問題，面對新問題和新情況，客觀上要求政府經濟管理方面的學習是不間斷的。因此，政府的學習行為表現出自主性和能動性。因為在“以經濟發展為中心”和“發展才是硬道理”等發展口號下，如何發展給予了政府足夠的空間，為了實現經濟發展，各級政府學習就有了自主性、能動性。在政府官員的努力學習和積極探索管理經驗的基礎上形成了學習型政府，學習型政府具有示范效應，且這種學習行為影響乃至激勵下一級政府，并使學習型政府的范圍擴大。

2．創新型政府的傳遞效應

俞可平認為，創新型政府就是政府部門將創造性的改革作為提高行政效率、改善服務質量、增進公共利益的基本手段。[3]創新型政府要在體制和機制方面對公共服務部門進行改革和完善，要破除那些僵化的和不合時宜的觀念和制度，因此創新型政府必然是改革型、創新型、開放型和學習型的政府;創新型政府是通過不斷的學習，不斷地更新思想觀念和行為方式練就而成的。在承接國際產業轉移中，客觀上需要政府在機制和體制上改革和創新，在政府不斷從產業轉移實踐中摸索中體制和機制創新的特點后，改革和創新就會發揮出巨大的創造力，由此推動地方經濟的發展。陳天祥提出，中國地方政府在制度創新中充當了三種角色:以“第一行動集團”的身份，在職權范圍內主動進行制度創新;以代理者的身份，在中央政府的制度準入條件下進行制度創新試驗;以“第二行動集團”的身份，對微觀主體的制度創新活動予以鼓勵和支持，使制度創新得以實現。[4]在產業轉移中，由于理論的缺乏和政策的寬泛，政府的改革和創新的動機較高，其主要原因是創新的回報率高。

伴隨著漸進式改革和摸著石頭過河的理念，我國產業轉移實踐中成立了經濟特區，各式各樣的改革開放試驗區，這些特區和實驗區體制和機制改革十分靈活，刺激了政府去積極創造新生事物 (相對中國計劃經濟時期)，其中最大的創新是產業轉移的體制創新，政府采取更為靈活的政策吸引外資，采取更為靈活的土地使用政策和稅收政策保證轉移企業的高額利潤。在優惠政策的導向下，伴隨著產業的集聚地方經濟快速發展，政府的政績顯著。

創新型政府的傳遞效應表現為在上一級政府創新的基礎上，按照陳天祥的邏輯，下一級政府承接上一級政府創新進行再創新。創新產生的良好效果會得到上一級政府的獎勵，創新的積極性會進一步提高。因而，創新在不斷的傳遞和再創新。

(三)路徑依賴

隨著市場的不斷完善，創新的空間變小，風險變高。在政策難以突破和創新風險變大的情況下，政府會對以前的成功經驗和行為產生依賴。在產業轉移中路徑依賴的現象較為嚴重，一方面表現為政府歷史發展經驗的依賴——經驗主義;另一方面表現為對發達地區發展經驗的依賴——風險規避行為。主要的路徑依賴表現如下。

1．政策依賴

我國學術界存在這樣的觀點:珠三角和長三角地區經濟發展較快的主要原因是中央政府給予了這些地方優惠政策。因為中央的優惠政策確實在區域經濟發展中發揮了重要的作用。因此，不論發達地區還是欠發達地區要發展經濟首先要向中央政府要政策。政策依賴是政府的經驗主義認識，這已對我國發達地區產業結構升級構成了阻力。而從企業的角度更希望自己的經濟行為與行政行為掛上鉤，依靠優惠政策、行業準入限制等獲得高額利潤。[5]地方政府向上尋求政策支持，向下通過優惠政策尋租，研究的結果就是經濟行為的行政化。

2．政府依賴

區域經濟發展對政府的依賴，而且這種依賴不僅是源自企業，也源自政府自身。在產業轉移中必須要協調好企業與政府關系，這是安全可以理解的。關鍵是在產業轉移過程中，政府也會形成這樣的學習效應——地方經濟發展離不開政府的積極干預行為。其理由是地方經濟發展無論政策、資金、技術、人才等等要素引進與整合都離不開政府行為，進而形成了政府對政府所控制資源的依賴。[6]久而久之，政府追求自身利益的企業化行為就固化了，從而也導致政府職能的固化，想要改變政府職能難度較大。

3．外資依賴

積極承接產業轉移是資本依賴的很好注解。政府為何喜歡利用外資?其中很重要的一點是路徑依賴，這種依賴來自于中國傳統思維方式中的“外來的和尚好念經”①，乃至有些地方政府不顧外資的擠出效應，對外資情有獨鐘。外資以來產生的重要結果是對內改革缺少動力，為什么?我國政府對外開放成功的主要原因是對資源的控制，也就是說目前的經濟體制比較適合地方政府的對外開放政策。[7]盡管國內要求改革的呼聲較高，對外開放足以滿足政府發展經濟的訴求。

四、簡單結論與政策建議

產業轉移中的政府學習行為是值得肯定的，然而在政府學習中形成的反市場的影響也是不容忽視的。基于我國的實際情況，本文得出的結論可能是悲觀的，政府職能轉變困難和深入改革缺少動力。基于此本文提出以下政策建議:第一，中國土地管理體制和金融體制改革，體制改革能夠贏得很大的政府職能轉變空間;[8]第二，政治體制改革，改革我國財政收支體制、提高政府決策行為透明度，這樣才能克服腐敗和行政特權。這兩種路徑理論上均可行，關鍵是形成科學的公共決策機制。

注釋:

①這里主要是指利用外資可以避免內部的利益關系調整，嵌入式的結構調整要比原有結構自我調整更為容易。

[1]王步芳．集群創新:從“學習型組織”到“創新型組織”[J]．軟科學，2005，(3)．

[2]王和平．學習型政府組織:價值追尋和建構途徑[J]．學習論壇，2003，(11)．

[3]俞可平．建設一個創新型政府[J]．人民論壇，2006，(9)．

[4]陳天祥．中國地方政府制度創新研究——政府、產權、市場三維互動的透視[M]．北京:高等教育出版社，2002．

[5]李軍杰．地方政府經濟行為短期化的體制性根源[J]．宏觀經濟研究， 2005，(10)．

[6]張建輝．轉型期地方政府投資行為與經濟增長[J]．經濟體制改革，2008，(1) ．

[7]張軍．轉型與增長:關注中國經驗[N]．經濟觀察報，2006－02－04．

[8]楊公齊．政府行為企業化:中國經濟增長奇跡的一種解釋[J]．華東經濟管理 ，2008，(8)．