美麗中國戰略的內涵、緣起及實施路徑探討

張 偉

(濟南大學經濟研究中心，山東濟南250022)

美麗中國戰略的內涵、緣起及實施路徑探討

張 偉

(濟南大學經濟研究中心，山東濟南250022)

美麗中國戰略是在中國建設生態文明的關鍵時期提出的，體現了中國現階段發展理念和發展思路的轉變。美麗中國戰略是中國響應國際社會呼吁的主動行動，是中國推動地方經濟發展模式轉型的重要手段，是中國處理人與自然關系的正確抉擇，是滿足中國人民生態需要的重大決策。實施美麗中國戰略應當遵循以下路徑：一是建立促進生態文明的體制與機制;二是完善綠色經濟政策和技術創新政策;三是廣泛開拓生態環境項目融資渠道，大力提高生態環境項目投資效率;四是完善有關法律，加強環境保護的監管、執法及社會監督。

美麗中國戰略;生態文明;環境保護;綠色經濟;經濟轉型;環境政策

黨的十八大報告指出，“把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展”［1］。在這段論述中，首次提出“美麗中國”一詞，并且指出了建設美麗中國的目的是，“給自然留下更多修復空間，給農業留下更多良田，給子孫后代留下天藍、地綠、水凈的美好家園”［1］。美麗中國戰略的提出，是我們黨使用具有詩意的語言對執政實踐的高度概括和對未來發展前景的形象化表達。它進一步完善了“以人為本”的執政理念，實現了執政視野從經濟系統、社會系統到生態系統的重大開拓。當前，隨著生活水平的不斷改善，人民群眾對良好生存環境的要求越來越高。這就使得環境現狀與人們不斷提高的環境訴求之間的矛盾日益突出，環境群體性事件頻發，使得環境問題仍然成為威脅人體健康、公共安全和社會穩定的重要因素之一［2］。而要解決環境污染問題，就必須在治理環境污染的同時，從宏觀角度、從全局角度考慮環境保護，致力建設生態文明。作為建設生態文明的重要步驟，美麗中國戰略的提出是很有必要的，也是非常及時的。

一、美麗中國戰略的內涵

美麗中國戰略是在中國建設生態文明的關鍵時期提出的。該戰略是對“既要金山銀山，也要綠水青山”目標的追求，同時又是對長期“重經濟、輕環境”行為偏差的一種調整?；谶@種背景，可以看出，美麗中國戰略是與生態環境保護密不可分的。

畢竟，良好的生態環境既是人類賴以生存的自然基礎，又是經濟持續健康發展的物質源泉［3］。環境保護是美麗中國建設的著力點。要為人民創造良好生產生活環境，關鍵要在環境保護上取得突破性進展［4］。生態危機就是人性的危機，生態失衡是人的本性失衡的體現。特別是在世界全球化的今天，我們更應該在全人類的立場上看待生態問題［5］。但是，應當看到，生態環境保護不是美麗中國戰略的全部，美麗中國戰略還應有更加深刻的內涵，即生態環境保護背后的發展理念和發展思路的轉變。

目前，我們面臨許多紛繁復雜的問題，要解決這些問題，必須明確我們現階段發展是為了什么，現階段如何發展。美麗中國戰略告訴我們，現階段發展是為了滿足人民不斷增長的需要，包括物質產品的需要、文化產品的需要和生態產品的需要等。在物質產品需要和文化產品需要基本能夠得到滿足的情況下，生態產品需要的滿足應當得到重視。既然如此，現階段發展就有必要通過采取集約、循環、低碳的發展方式和綠色、節約的消費模式提升全社會的生態文明程度，使人類的各項活動保持在資源、環境可以容納的范圍內，走經濟發展與生態環境保護相協調的科學發展道路。

美麗中國戰略的一個顯著特征是強調“以自然為本”與“以人為本”的結合。如果單純從學術爭鳴角度來看，“以人為本”命題的成立是有條件的，“以人為本”在一定意義上只有相對于“以物為本”才是成立和正確的［6］。對于經濟系統和社會系統，“以人為本”是必需的。人是經濟活動和社會活動中最基本、最能動的要素，無論是經濟發展，還是社會發展，歸根結底是為了人的全面發展。“以人為本”體現了人力資本的價值，對于扭轉長期過于重視物力資本而輕視人力資本的局面，對于調動人的積極性、主動性和創造性，對于改善民生問題、實現社會公正等均具有重要意義。

但是，對于生態系統，只強調“以人為本”就不夠了，還需要強調“以自然為本”。否則，有些人就可能產生與“人類中心主義”等同的誤解，造成人與自然的對立?！叭祟愔行闹髁x”主張在人與自然的相互作用中將人類的利益置于首要的地位，把自然界作為人類征服和索取的對象，從而導致資源被過度開發、環境被肆意破壞等問題?！耙宰匀粸楸尽?，是以自然為中心，主張人類尊重自然，與自然和諧相處，在生產和生活中盡量減輕對自然的破壞。對此，恩格斯曾經指出，“人本身是自然界的產物，是在自己所處的環境中，并且與這個環境一起發展起來的”［7］(P374-375)。繼而又指出，“我們不要過分陶醉于我們對自然界的勝利。對于每一次這樣的勝利，自然界都報復了我們”［8］(P519)。所以，美麗中國戰略的提出，是對“以人為本”治國理念的完善。

二、美麗中國戰略的緣起

美麗中國戰略的提出，是圍繞“發展是硬道理”的主線展開的。從可持續發展戰略，到科學發展觀、生態文明戰略，進而到美麗中國戰略，體現了我們黨在發展認識上的升華。同時，也是我們黨對中國特色社會主義總體布局的新認識、新成果，彰顯了中國人民對子孫后代負責、對世界各國負責的決心和信心。

(一)美麗中國戰略是中國響應國際社會呼吁的主動行動

自20世紀60年代人類生態環境意識開始覺醒以來，國際社會對生態環境問題的認識，以1972年聯合國首次人類環境會議、1992年聯合國環境與發展大會、2002年可持續發展世界首腦會議以及2012年聯合國可持續發展大會為標志，發生了四次歷史性飛躍［9］。這為我們建設美麗中國提供了新鮮觀念和學習借鑒。

與其同時，作為環境保護重要內容的氣候變化得到了國際社會的高度重視。18世紀中葉以來，全球氣候正經歷一次以變暖為主要特征的顯著變化。進入21世紀，變暖的趨勢還在加劇，并且對人類的不利影響日益顯現，如海平面上升、生態環境惡化、臺風肆虐、熱浪頻襲、干旱洪澇此起彼伏、極端氣候事件頻發等，其中對廣大發展中國家的不利影響尤為嚴重。這是人類在21世紀面臨的一大挑戰，直接關系到人類的生存和各國的利益，還關系到世界的公平和正義［10］。盡管中國不是溫室氣體減排義務國家，但經過多年的努力，中國在應對氣候變化問題上已經做了許多工作，比如，放緩經濟增長速度、降低能源消耗強度、增加節能減排投入等。建設美麗中國的提出，是中國在總結多年來節能減排經驗教訓基礎上，配合國際社會應對環境挑戰的重要措施。

(二)美麗中國戰略是中國推動地方經濟發展模式轉型的重要手段

改革開放30多年來，中國經濟保持快速增長。但這種增長主要依靠大規模投資拉動、大規模使用廉價勞動力等，從而付出了沉重的環境代價。這顯然是一種典型的“高消耗、低效益、高排放”式的、“以物為本”的粗放型經濟發展模式，需要我們認真加以反思，我們不能繼續走大量消耗資源和破壞環境的傳統工業化之路，必須依靠自主創新走可持續發展之路［11］。

然而，受區域競爭的外在壓力和擴大自身利益內在動力的雙重驅使，追求經濟增長速度的思維已經在一些地方政府決策者腦海中深深扎根，難以在短期內徹底清除?；谶@種背景，一些地方在中央政府的壓力下，開始進行經濟發展模式的轉型，但一有機會，粗放的經濟發展模式就會“卷土重來”。另一些地方以“欠發達”為由，置中央政府的壓力于不顧，仍然在推行粗放的經濟發展模式。

要解決這一問題，必須進行頂層設計。明確美麗中國為生態文明的建設目標，可以通過直觀化和通俗化的表達，獲得全社會的共識。通過社會輿論和監督，“倒逼”地方政府決策者放棄粗放的經濟發展模式。

同時，明確美麗中國為生態文明的建設目標，有利于建立科學的地方政府績效考核評估體系，有助于矯正地方政府“重經濟、輕環境”的價值取向和行為偏好。一要調整優化績效考核指標體系，降低經濟增長等經濟指標在整個績效考核指標體系中的權重，增加生態環境等非經濟指標在整個績效考核指標體系中的權重。二要改進和創新考核評估方式，增加考核形式和考核過程的公開性和民主性，將地方政府績效的評估權賦予廣大公眾［12］。這種科學的績效考核評估體系，能夠調動地方政府加強生態環境保護的主動性和積極性，有利于強化地方政府的環境保護職能［12］。

(三)美麗中國戰略是中國處理人與自然關系的正確抉擇

自然不僅是與人對立的客觀存在，也是人類的歷史起點和人類生存的現實規定，更是人類審美的起點和精神的家園［5］。人類發展史就是一部文明進步史，也是一部人與自然的關系史。

綜觀人類發展史，人與自然的關系經歷了人類依賴自然、畏懼自然再到征服自然的變化。在原始文明時期，人類本身是自然長期進化的結果，始終依存于自然。在農業文明時期，人們敬畏自然，主張順天應時。到了工業文明時期，人們在改造自然的能力迅速增強的同時，走向了自然的對立面，宣稱要戰勝和征服自然。這種做法更多地強調人與自然對立的狀態，充滿著“人定勝天”的萬丈豪情，而沒有從生態文明的意義上去認識自然和善待自然［5］。其結果必然是，導致對自然無窮無盡的掠奪，導致生態環境日益惡化，不可避免地遭到了自然的懲罰。

事實表明，我們應當放棄“人類中心主義”，保持與自然的親和關系，尊重自然、順應自然、保護自然。中國作為一個發展中的大國，經過30多年的改革開放實踐，已經逐步認識到，必須處理好人與自然的關系，而美麗中國戰略則是處理人與自然關系的正確抉擇。

(四)美麗中國戰略是滿足中國人民生態需要的重大決策

人民的需要既包括物質需要和精神需要，也包括生態需要。美是和人類共生的東西，追求美、創造美是人類的本性［15］。從范疇上來看，人民追求美、創造美、享受美好生活既涵蓋物質需要和精神需要，也涵蓋生態需要。其中，對清潔水、新鮮空氣、安全食品、優雅宜居環境等方面的需要就屬于生態需要。

按照馬斯洛的需要層次學說，生態需要是最基本的需要，所以人民對生態產品的需要是最基本的需要，是政府應當提供的基本公共服務。回顧30多年的發展歷程可以發現，中國工農業產品的生產能力顯著提高，文化產品的生產能力也在迅速提升，而生態產品的生產能力卻呈現出不足的態勢，這顯然不符合科學發展觀的要求。

近十多年來，中國不斷推動生態環境的保護工作，通過政府職能提升、推行清潔生產和循環經濟、加大生態修復和環境污染治理力度、建設資源節約型和環境友好型社會、倡導生態文明理念、發展低碳經濟和綠色經濟等，使生態環境質量具有明顯的改善。但仍然存在一些問題，主要表現在總體污染的趨勢尚未得到根本性遏制、生態環境保護的形勢依然非常嚴峻。比如，近年來中國水體工業污染事件頻發，目前中國一半城市市區地下水污染嚴重，57%的地下水監測點位水質較差甚至極差，近2億農村人口喝不上符合標準的飲用水［13］;一些地區大氣污染嚴重，二氧化硫、氮氧化物排放總量位居世界第一，二氧化硫、可吸入顆粒物年均濃度是發達國家的2-4倍［14］;空氣質量下降，尤其是霧霾天氣明顯增多，范圍不斷擴大，持續時間延長;中國受重金屬污染的耕地面積已達2 000萬公頃，占全國總耕地面積的1/6，其中，受礦區污染的土地200萬公頃，石油污染土地約500萬公頃，固體廢棄物堆放污染約5萬公頃，“工業三廢”污染耕地近1 000萬公頃，污染農田面積達330多萬公頃［15］。這些問題表明，中國現階段的重要任務，就是滿足人民的生態需要。所以，美麗中國戰略，是為完成這一任務而做出的重大決策。

三、美麗中國戰略的實施路徑

如何實施美麗中國戰略?根據黨的十八大報告提出的要求，結合中國現階段存在的問題，筆者認為，實施美麗中國戰略應當遵循以下路徑:一是建立促進生態文明的體制與機制;二是完善綠色經濟政策和技術創新政策;三是廣泛開拓生態環境項目融資渠道，大力提高生態環境項目投資效率;四是完善有關法律，加強環境保護的監管、執法及社會監督。

(一)建立促進生態文明的體制與機制

首先，需要做好生態文明的頂層設計，完善推行生態文明的經濟體制。比如，建立促進生態文明的高層領導小組，統籌環境保護、能源、林業、水利、國土資源等部門的力量，形成推行生態文明的決策、執行、監督體制。

其次，形成有利于推行生態文明的導向。需要把資源消耗、環境損害、生態效益納入政府部門的評價考核體系，建立體現生態文明要求的用人機制和獎懲機制。同時，建立國土空間開發保護制度，完善耕地保護制度、資源節約制度、能源節約制度和環境損害賠償制度，健全資源有償使用制度和生態補償制度。通過價格改革和稅費改革，使各種資源性產品能夠反映市場供求、資源稀缺程度和環境損害成本，能夠體現其應有的價值。

第三，加快資源和環境產權制度改革，建立邊界清晰、權能健全、流轉順暢的資源和環境產權制度。應當創造條件推進水權交易、排污權交易、碳排放權交易、能耗權交易、資源開發權交易等綠色產權交易形式，促進資源的合理使用，促進資源、能源的節約與污染的減排。

(二)完善綠色經濟政策和技術創新政策

在完善綠色經濟政策方面，“十一五”時期，生態環境保護主要依靠污染物總量控制、流域限批等行政管制手段，綠色經濟政策所起的作用較小?！笆濉睍r期，要加快完善綠色經濟政策。

一是完善綠色財政支出政策。要加大財政對生態環境保護的預算支出，使其增長水平能夠滿足生態環境保護的需要。加大財政對推廣高效節能與新能源產品、環境保護產品等的獎勵與補貼力度，發揮財政資金的引導作用。

二是完善綠色稅收政策。積極推進資源稅費改革，將原油、天然氣和煤炭資源稅計征辦法由從量征收改為從價征收并適當提高稅負水平。穩定落實資源綜合利用和可再生能源發展的稅收優惠政策，取締礦產資源、生態修復、環境污染治理等領域的不合理收費項目。適時開征環境保護稅，并逐步擴大征收范圍。

三是完善綠色投融資政策。健全綠色貸款政策，鼓勵銀行機構探索適合生態環境保護特點的貸款方式，建立綠色風險貸款基金和準備金。健全綠色證券政策，規范上市公司環境保護核查和督察制度，促使上市公司加強環境管理。健全綠色投資政策，引導各類創業投資公司、信托投資公司、股權投資基金向生態環境保護領域投資。健全綠色保險政策，在高環境風險行業強制推行環境責任保險。

四是完善綠色價格政策。應嚴格落實脫硫電價政策，研究制定燃煤電廠煙氣脫硝脫汞電價政策。進一步完善污水處理收費政策和垃圾處理收費政策，使其收費標準能夠彌補企業的全部運營成本。

在完善綠色技術創新政策方面，綜合對外開放戰略和自主創新戰略的要求，我們既要堅持走中國特色的自主創新道路，又要從全球的角度謀劃和推動創新。為此，一方面應當在自身具有優勢的領域進行原始創新或集成創新，另一方面應當在缺乏優勢的領域進行引進—消化—吸收—再創新。中國綠色技術研發起步較晚，知識積累不足，尤其是綠色技術投資較大、風險較高，在多數領域不具備進行原始創新的條件。所以，必須重視外商投資綠色技術的溢出和消化吸收，這也是提升中國綠色創新能力的一個途徑。要促使外商投資綠色技術的溢出，必須加大環境規制力度和技術溢出規制力度。通過組合規制，增強中國綠色創新能力的知識基礎、資本基礎、機制基礎和服務基礎［16］。從增強東道國綠色創新能力角度看，采用強環境準入規制、強技術溢出規制組合最優。但是，東道國還應考慮強環境準入規制與強技術溢出規制對外商投資流向的影響。如果強環境準入規制和強技術溢出規制分別對外商投資流向影響較大，就只能考慮采用中環境準入規制、中技術溢出規制組合［17］。從理論上來看，外商投資的進入可以通過技術擴散增強當地的創新能力，進而提升受資區域的環境效率。但實證研究表明，這一作用尚不明顯，需要采取加大規制力度、增強本土企業研發能力等措施加以推動［18］。

(三)廣泛開拓生態環境項目融資渠道，大力提高生態環境項目投資效率

美麗中國戰略的實施離不開項目建設。項目建設的資金除政府供給少部分外，其余還需要通過市場化融資來解決。目前需要政府向生態環境項目提供必要的補貼和合理的定價方式，使生態環境項目具備市場化融資的條件。

在貸款融資方面，需要加強信用擔保體系建設，形成政策性擔保與商業性擔保合理分工的生態環境擔保格局。政策性銀行和國有商業銀行作為政府全資或控股的金融機構，在生態環境項目融資中應當發揮主動和示范作用［19］。政府部門可以通過宣傳和引導，增強股份制商業銀行的社會責任意識，促使其向生態環境項目提供融資服務。

在股權融資方面，生態環境項目可以通過定向募集股份、國有股權轉讓、公私合作(PPP)、私人主動融資(PFI)等方式，引進國內各類資本和外商資本。對于符合要求的生態環境項目，可以爭取進入國內外證券市場公開發行股票(IPO)，利用龐大的社會資金彌補自身的資金不足問題［20］。積極發展綠色創業投資專業機構，鼓勵現有的創業投資機構向生態環境項目投資［19］。

在其他融資方面，生態環境項目還可以通過特種國債(碳國債)、專項市政債券(水治理市政債券)、企業債券、金融債券、資產證券化(ABS)、專項彩票(生態彩票)、綠色信托、節能服務、污染治理服務等方式，并不斷創新融資方式，解決生態環境項目的融資困難。

提高生態環境項目投資效率非常重要。因為如果資本不能得到有效利用，將會直接降低生態環境項目的經營效益，同時也不符合資源節約的生態文明原則［21］。面對許多生態環境項目低效運行、投資浪費嚴重等問題，應當采取切實有力的措施加以解決。一是明晰國有投資的產權，縮短國有投資的委托—代理鏈條，建立國有投資的考核制度、審計制度和責任追究制度，落實國有投資者和管理者應當承擔的責任。二是借助先進的計量分析手段和網絡技術手段，通過精細的技術經濟分析和風險評估，提高決策的成功率。同時，對生態環境項目的實施進行科學設計，實施全過程的信息管理，提升生態環境項目的信息化水平。三是加強項目管理。采用嚴格的制度、先進的工程建設方法、工程進度管理方法和工程成本管理方法，對建設周期和工程造價進行嚴格控制，縮短建設周期，降低建設成本。

(四)完善有關法律，加強環境保護的監管、執法及社會監督

如果未來仍然是霧霾彌漫、垃圾圍城、工業廢水亂排等，美麗中國戰略就是一句空談。我們不能以破壞人居生活環境為代價擴大政績，更不能犧牲幾代人的健康去換取經濟的所謂“高增長”。所以，必須完善有關法律，加強環境保護的監管、執法及社會監督。

首先，完善相關法律。應修訂《環境保護法》，并使之上升為基本法，賦予環境管理部門必要的執法權，賦予公益團體環境訴訟的資格，必要時可以建立環境法庭和環境警察隊伍。通過完善法律，建立環境問責體系，明確地方政府首長是環境保護的第一責任人，明確地方環境管理部門、污染制造企業和資金提供者等的環境責任。在發生污染問題時，同時進行地方政府、地方環境管理部門、污染制造企業和金融機構的四方問責。

其次，加強環境保護的監管和執法。在環境保護監管方面，應在擴充機構、增加人員、更新設備的基礎上，采取定期檢查、不定期檢查與暗訪相結合、全面檢查與隨機抽查相結合、白天檢查與夜晚檢查相結合等方式對企業進行監管。通過增加監管頻次和加大監管力度，徹底改變環境監管不力的現狀。在環境保護執法方面，應明確“人民健康是第一民生”、“誰破壞誰擔責”和“治亂用重典”的原則，借鑒發達國家經驗，讓破壞生態環境者付出高昂的代價，以儆效尤。針對一些地方為了短期的經濟利益，要求環境管理部門對環境污染置若罔聞的現象，必須嚴肅處理。對于不能履行職能的環境管理部門，必須追究負責人和相關人員的責任。對于制造污染的企業經營者，除對其進行經濟制裁、刑事制裁外，還應將其制造污染的不良行為記入信用檔案，列為職業經理人市場的永遠禁入者。對于違法違規排放污染物的企業，不能僅僅“一罰了之”，應堅決依法給予關閉，并防止其“改頭換面”再予開工。通過采取多種措施，徹底改變環境執法不力的現狀。

第三，加強環境保護的社會監督。環境保護，僅僅依靠政府的力量是有限的，還要發揮民間的作用。應給予社會公眾參與環境保護的知情權和表達權，及時披露政府掌握的環境信息，積極推動企業環境行為信息公開，為社會公眾監督環境創造條件。環境非政府組織和環境公益人士是推動生態環境保護的重要力量。早在1992年，美國就已有1萬多個非政府環境保護組織，其中10個最大的組織的成員已有720萬人［22］。近年來，中國環境非政府組織在環境保護中也發揮了一定的作用。應改革傳統的社會組織管理體制，為環境非政府組織提供發展的政策空間;建立環境管理部門與環境非政府組織的溝通交流制度，積極聽取他們的意見和建議，主動回應他們的訴求，不斷加強與他們的合作等，促使其發揮更大的作用。

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［2］王麗娟．生態文明必須依托制度建設［N］．南方日報，2013-02-04．

［3］王茹．“美麗中國”的經濟學意義［N］．中國經濟時報，2013-01-15．

［4］周生賢．推進生態文明，建設美麗中國［N］．中國環境報，2012 -12-14．

［5］張偉．“美麗中國”建設與藝術美的回歸［N］．中國藝術報，2012-12-03．

［6］陳學明．我們應如何貫徹“以人為本”原則［J］．精神文明導刊，2011，(4)．

［7］馬克思，恩格斯．馬克思恩格斯選集(第1卷)［M］．北京:人民出版社，1995．

［8］馬克思，恩格斯．馬克思恩格斯選集(第20卷)［M］．北京:人民出版社，2003．

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［10］黃惠康．與國際社會攜手應對氣候變化［J］．今日中國(中文版)，2010，(11)．

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［12］李躍．轉變發展方式須積極推進地方治理模式科學化［N］．學習時報，2010-11-29．

［13］梁嘉琳．飲用水源不達標將被“區域限批”［N］．經濟參考報，2012-05-28．

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［15］王爾德，平亦凡．撥開土壤污染迷霧［N］．21世紀經濟報道，2012-06-19．

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［17］張偉，包雪穎，鄭婕．外商投資環境規制與東道國綠色創新研究綜述［J］．經濟學動態，2012，(11)．

［18］張偉，高霞．外商投資、創新能力與環境效率的結構方程分析［J］．中國軟科學，2012，(3)．

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［20］張偉，等．基于新公共服務理論的城市污染治理設施投資績效研究［R］．山東省社會科學規劃重點項目研究報告，2007 -02-06．

［21］張偉，等．城市環境設施產業投資績效的經濟統計評價與改進對策研究［R］．全國統計科學研究規劃項目研究報告，2008-12-26．

［22］侯文蕙．20世紀90年代的美國環境保護運動和環境保護主義［J］．世界歷史，2000，(6)．

責任編輯：高文河

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A

1671-3842(2013)03-0001-06

10．3969/j．issn．1671-3842．2013．03．01

2013-01-18

張偉(1964-)，男，河南上蔡人，教授，博士，濟南大學經濟研究中心主任，山東省城市發展研究基地首席專家，研究方向為經濟轉型與環境政策。

國家社會科學基金項目“低碳城市建設投融資機制研究”(10BGL066);國家軟科學計劃項目“金融促進節能減排技術創新的理論、實務與案例研究”(2010GXS5D228)。