產權、競爭和規制對我國電力產業的實證影響——兼論電力改革順序的優化

肖興志

(東北財經大學 產業組織與企業組織研究中心，遼寧 大連 116025)

一、引 言

近年來，發電行業出現虧損、負債率超過警戒線水平等現象的報道不時見諸報端。相關數據顯示，截至2011年8月，五大發電集團電力業務合計虧損151.17 億元，同比負增長348.32%，除華能電力業務盈利1.92 億元外，其他四家均為虧損，虧損最為嚴重的大唐發電虧損額達到58.22 億元;中央企業資產負債率最高的前十位企業中，五大國有發電集團集體上榜。從目前發電上市公司的控股結構來看，或具有國家電力公司背景，如五大國有發電集團下屬的上市公司，或具有地方政府背景，如申能股份、皖能電力和贛能股份等，因此，發電企業的經營狀況將對國有資產質量產生直接影響。面對上述情況，我們不禁要問，是什么原因導致發電企業經營出現如此嚴重的虧損?

如今，距離2002年國務院批準實施《電力體制改革方案(5 號文件)》(以下簡稱《方案》)已有10 個年頭，電力體制改革依然處于舉步維艱的狀態。除了廠網分離實現較為徹底之外，無論是主輔分離、主多分離，還是電價市場化、監管體制建設等，改革推進都十分緩慢。經過20 余年的發展，當前的電力體制改革早已超越了單一推進集資辦電或公司制改組等一元階段，進入了以理順產權結構、推動競爭機制發揮作用和優化政府監管職能為主的多元階段，所面臨的問題越來越多，所處的外部環境也越來越復雜。在這樣的背景下，在分析電力體制改革問題時，就不能僅從產權、競爭或規制單一因素來考慮，要將上述三方面納入一個統一的分析框架中。

通常來說，電力體制改革包括產權、競爭和規制三個主要領域，并由不同的政府機構負責。2002年國務院頒布的《方案》中的第三部分《廠網分開重組國有資本》明確了產權改革的范圍;第四部分《競價上網實行電價新機制》明確了競爭改革的核心內容;第五部分《分布推進電力體制改革》明確了規制體制改革的內容。具體來說，與競爭緊密相關的電價改革主要由國家發展與改革委員會(以下簡稱發改委)負責并掌握調配權和項目審批;主輔分離、主多分離等理順產權關系的任務由國有資產監督管理委員會負責;電力市場監管由國家電力監管委員會(以下簡稱電監會)負責。但是從實踐效果來看，已有的電力管理體制并未消除傳統管理體制中存在的弊端，期望中的“大監管”格局尚未出現，尤其輸配環節的壟斷程度不僅未被削弱，甚至出現了加強的情況。

基于上述認識，本文在分析了電力體制改革發展現狀基礎上，將改革領域劃分為產權、競爭和規制三部分，通過對政府行為和市場行為的衡量，構造相關衡量改革的指標，運用相關數據，實證分析了電力體制改革對電力上市公司的影響。本文的主要貢獻在于:首次實證分析了電力體制改革對電力上市公司層面經營狀況的影響;通過抽取發改委、電監會等網站的政府信息，采用因子分析，編制用于衡量電力體制的改革指標。

二、理論綜述

電力行業作為產業組織和規制經濟學中最具代表性的研究對象，歷來都是學者關注和研究的熱點。目前，已有的文獻主要可以分為兩大類。第一類是對電力體制改革理論的研究。其中，最具代表性的是Spiller［1］和Schmitz［2］在充分借鑒發達國家改革的成功經驗基礎上，對電力體制改革成功所具備的三個要素進行了精確歸納:一是重新構建新的行業格局，使得競爭機制能夠充分地發揮作用，通過對電力行業壟斷環節的拆分，打破電力行業舊的市場格局，為引入競爭機制做準備;二是對私人資本開放電力行業的各個環節，包括生產、輸電、配電等;三是構建全新的電力規制體制，尤其是要成立能夠獨立發揮職能的規制機構，取代政府對電力行業的管理。Bacon 和Besant［3］在以上三個要素基礎上，進一步做了全面而系統的分析，他們細化了競爭、產權和規制在改革過程中所發揮的不同作用，提出以下六點:一是使電力企業按照商業規范經營;二是通過引入競爭刺激企業改善管理、加強技術創新、增強對顧客的責任感等;三是打破舊的壟斷環節，為競爭機制的發揮提供空間;四是將生產和配電環節向私人開放;五是提高規制機構的透明度和獨立性;六是改進政府職能。政府應更多地通過公共政策而非直接干預對電力行業進行管理。Cubbin 和Stern［4］以及Zhang 等［5］認為，大多數發展中國家在推進電力體制改革過程當中，在建立職責清晰、具有較強獨立性的規制機構等方面步伐緩慢，這將對電力行業的私有化進程產生負面影響?？梢园l現，目前國外對電力體制改革的理論研究基本都是圍繞產權、競爭和規制三個方面展開的。

我國當前正在進行的電力體制改革大致也是按照上述三方面來劃分。①這里需要著重說明的是，由于特殊國情，我國的產權改革主要是依賴對原有國有或者集體產權的重組來實現的，并非國外文獻中的引入私人資本。李虹［6］采用規制經濟學和電力經濟學的分析工具，重點對電力市場化改革問題進行了研究，提出優化電力現貨市場、建立兩部制清算機制、建立價格聯動機制等政策建議。劉戒驕和張其仔［7］認為電力市場化改革在很大程度上緩解了電力供求矛盾，但由于缺乏提高效率和降低成本的內在激勵，具體表現為電力行業不同環節之間的改革進度不平衡，電力行業仍然面臨市場機制和政府監管雙重失靈的風險。于立和王建林［8］從煤電關系角度出發，對電力市場化改革方向問題進行了研究，他們認為煤價與電價的縱向矛盾是造成拉閘限電次數上升的主要原因，強調在規范煤炭市場的同時，加快推動電力市場化改革才是根本的解決之道。林伯強［9］則在全面回顧我國電力行業體制改革的基礎上，對電價改革、電力國有企業改革、煤電關系協調等問題進行了分析，并進一步提出能源供給的保證是我國經濟增長的“硬約束”的觀點。不難發現，國內大多文獻認為，引入競爭機制、推進電力行業國企資產重組以及轉變政府電力監管職能將是我國電力行業保持持續發展的希望所在。與國外的相關研究相比，國內研究更集中于對市場化改革的分析，仍然缺乏統一的分析框架對電力體制改革進行研究，難以形成對電力體制改革的指導意見。

第二類是對電力體制改革影響所進行的實證研究。與理論研究相比，實證研究無論是國內還是國外都要豐富一些，基本也是圍繞產權、競爭和規制對電力體制改革產生的影響進行評價。其中，Cubbin 和Stern［4］采用28 個發展中國家的面板數據對規制改革與電力行業產出之間存在何種聯系進行了實證分析，他們發現，政府高質量的規制行為與單位發電能力以及電力產能使用率之間呈現正相關，并且隨著政府規制經驗的增長，這種正相關的影響愈加明顯。Steiner［10］采用19 個OECD 國家的面板數據，對這些國家電力行業市場化改革和產權改革進行了實證研究，他發現，與引入私人資本和對電力企業進行橫向拆分相比，市場化是導致電價下降和電力產能使用率提高更為重要的原因。Hattori 和Tsutsui［11］采用1987—1999年19 個OECD 國家的面板數據進行了實證分析，他們發現，放松規制有效地降低了工業用電價格，但卻增加了居民用電價格，這和他們之前在理論分析中的預期一致，但除此之外他們的研究結論還顯示，現貨批發市場的存在與電力價格下降之間并不存在明顯聯系，甚至會造成電價水平的上升，這與Steiner［10］的研究并不一致。

隨著國內電力行業改革問題受到越來越多的關注，學術界進行中國電力行業改革實證研究的文獻也愈加豐富。石良平和劉小倩［12］發現，規制制定了合理的價格水平和價格結構，改進了電力行業效率，但在規制壟斷利潤和制止A－J 效應方面仍未成功。干春暉和吳一平［13］利用我國電力1979—2002年的數據計量檢驗了規制分權化的影響，證明了規制分權幾乎沒有產生任何正面效應，并且由此產生的合謀還導致了規制的低效率。肖興志和孫陽［14］利用1978—2005年的相關數據對規制效果進行了系統的分析證明，明確的規制框架、獨立規制機構和不斷成熟的規制對象在統計意義上顯著地提高了電力行業總量和效率，降低了價格水平和壟斷利潤。

除了上述從單一角度出發研究電力體制改革影響的實證研究之外，已經有學者將電力體制改革三個方面納入到一個統一的實證模型中進行分析。Zhang 等［15］使用36 個發展中國家電力部門1985—2003年的面板數據，分析了私有化、引入競爭和放松規制對電力行業發電量、勞動生產率和生產能力利用率的影響，結果表明，私有化和放松規制沒有顯著地直接改善電力部門生產效率，引入競爭起到了較明顯的刺激作用。肖興志和陳長石［16］以1980—2006年的相關數據為樣本，對電力行業的產權改革、競爭改革和規制改革的影響進行了實證研究，發現單一的競爭改革或產權改革對發電量的影響甚微，對生產效率影響很大;競爭改革和產權改革的聯合作用對發電量的影響較為顯著，競爭改革與產權改革未能導致電價下降;規制改革能夠有效控制電價，但對發電量和生產效率的影響甚微。

縱觀已有的參考文獻，主要存在以下三點不足:一是基本集中于對電力改革宏觀影響的評價，缺乏對企業微觀層面影響的研究;二是對改革指標等關鍵變量的處理需要做進一步優化，如國內實證研究大都對規制改革作啞變量處理，難以準確衡量其作用;三是國內相關研究大都集中于年度時間序列，樣本點較少，難以保證計量結果的穩健性。為了彌補上述不足，本文結合我國電力改革的實際特點，使用滬、深兩市53 家電力上市公司的面板數據，采用因子分析構造衡量產權、競爭和規制三方面的改革指標，進行實證研究，以期分析電力體制改革對電力上市企業的影響。

三、指標構建和實證分析

1.樣本來源

本文采用了滬、深兩市電力上市公司數據進行實證分析。目前，由于國家電網和南方電網兩家電網企業還未上市，電力上市公司絕大多數都屬于發電公司，主要包括水電、火電和綜合三類公司，共計53 家，①根據中國證監會(CSRC)的行業分類確定上市公司是否隸屬于電力行業。作為2005—2009年之間的季度非平衡面板數據，共計1 060 個樣本點。其中，公司數據主要來源于RESSET 金融研究數據庫;改革指標數據主要來源于中經網統計數據庫、電監局網站及發改委網站相關信息。

2.改革指標構建

在以往類似的實證分析中，衡量競爭改革的指標通常采用規模最大的3 或5 家企業的市場集中度來表示，衡量產權改革的指標采用私有資本占電力行業總資本的比重來表示，規制指標通常從法律框架的完備性、規制機構的獨立性以及規制者的可靠性等維度使用啞變量處理進行構造。前兩種變量的處理大都是從單一維度對改革進行衡量，規制變量處理方法則帶有較強的主觀性。因此，為了更好地對不同領域改革指標進行描述，本文將采用因子分析法，試圖結合我國電力行業改革的特征，從多維度構建改革衡量指標。

(1)產權因子。與其他國家不同的是，我國電力行業的產權改革更多地集中在對國有電力資產的重組，而非引入私人資本，核心就是《方案》中明確的廠網分離、輸配分離和主輔分離。從現實電力體制改革推進情況來看，主輔分離和輸配分離還未開展，廠網分離則進行的較為徹底。因此，本文選取電力供應業，即輸配環節在電力行業的各種比重來構建產權指標。產權因子分析的基礎指標主要包括電力供應業企業數量占所有電力企業數量比重、電力供應業從業人員數量占所有電力從業人員數量比重和電力供應業資產占電力行業資產比重。①上述三個指標是通過對電力供應業企業單位數、電力生產業企業單位數、電力生產業全部從業人員年平均人數、電力供應業全部從業人員年平均人數、電力供應業資產總計、電力生產業資產總計六個指標計算而成。

(2)競爭因子。這一指標很大程度上可以代表電力行業市場化水平，因此，為了更加全面地對其進行衡量，作者選擇了電力生產行業多維度的基礎指標進行因子分析，主要包括規模經濟效率、銷售利潤率、虧損面、流動資產周轉率和成本費用利用率。②通過對競爭變量的因子分析，最終得到了兩組序列，通過旋轉后的因子載荷矩陣來看，第一組因子對規模經濟效率、銷售利潤率和流動資產周轉率解釋程度較強、第二組因子對成本費用利用率和虧損面解釋程度較強。其中，虧損面=電力生產業虧損企業數/電力生產業企業單位數。

(3)規制因子。當前對電力行業的規制主要由電監會和發改委兩家機構負責，前者負責對電力市場的監管工作，后者主要負責制定電力價格、調配以及項目審批等。為了通過構建規制指標，更為準確地衡量這兩家機構的規制行為對電力上市公司的影響，本文嘗試采取了一種新的數據采集方法。首先，將電力行業規制行為分為發改委、電監會和電監會派出機構三個維度;其次，按季度搜集整理發改委和電監會網站中監管動態(或政務公開)上所發布的信息數目，并對這些信息進行詳細地篩選，以確定該季度相應維度的監管行為;最后，對上述三個基礎指標做因子分析，得到規制指標。經過統計并修正之后，2005—2009年，發改委發布信息137 條、電監會發布信息206 條、電監會派出機構發布信息3 093 條。

3.模型設定與數據的統計描述

(1)被解釋變量。被解釋變量包括財務管理中衡量經營增長、盈利能力和資產質量的三方面指標。具體來講，經營增長指標包括總資產增長率、凈利潤增長率和營業利潤增長率;盈利能力指標包括營業毛利率、總資產凈利潤率和凈資產收益率;資產質量指標包括應收賬款周轉率、流動資產周轉率和總資產周轉率。

(2)解釋變量或控制變量。解釋變量包括產權指標及其滯后項、競爭指標及其滯后項、規制指標及其滯后;控制變量包括市盈率、產權比率、每股營業收入和資產負債率。對回歸數據的統計描述如表1所示。

表1 主要統計變量的數據描述

根據之前的設定，電力改革對上市公司影響的總體回歸模型可以用如下形式表示(其中，資產質量、經營增長和盈利能力三方面視模型的不同而將采取不同形式):

yt=β0+β1Rt+β2Rt－1+β3Ct+β4Ct－1+β5Pt+β6Pt－1+β7xt+ε

4.面板數據單位根檢驗

由于模型所使用數據為5年的季度數據，時間跨度較長。為了避免出現偽回歸的情況，本文對數據進行單位根檢驗。本文選取了ADF、PP、IPS 和LLC 四種檢驗方法，并對結果進行綜合評價，以判斷所檢驗的序列是否存在單位根，結果如表2所示。通過檢驗結果和綜合評價發現，所用的數據都可視為平穩的，符合進行計量回歸的要求。

表2 主要統計變量的單位根檢驗

5.模型回歸結果

由于樣本存在異方差，本文主要采用廣義最小二乘法對電力上市公司進行回歸，究竟采用固定效應模型還是采用隨機效應模型根據Hausman 檢驗結果來進行判定，回歸結果如表3所示。為了節省篇幅，表3中沒有給出控制變量的回歸值。從回歸模型中得到的主要結論是:

第一，整體上看，過去5年的我國電力體制改革并未有效改善上市公司經營狀況。僅與少數被解釋變量呈現正相關，絕大多數解釋變量，要么與被解釋變量負相關，要么顯著性不足。

第二，模型1 至模型3 的回歸結果顯示，競爭因子1 及其滯后變量對電力上市公司資產質量影響并不顯著或呈現負相關，但競爭因子2 及其滯后變量都與電力上市公司資產質量呈現正相關;除了在模型1 中產權因子及其滯后變量與電力上市公司資產質量呈現負相關之外，模型2 和模型3 中，產權因子都與電力上市公司資產質量呈現正相關;規制因子及其滯后變量與三個模型中的電力上市公司資產質量都未呈現正相關。

第三，模型4 至模型6 的回歸結果顯示，競爭因子2 及其滯后變量對電力上市公司經營增長影響并不顯著或呈現負相關，競爭因子1 及其滯后變量的表現也并不理想，僅分別在模型5 和模型6 與電力上市公司經營增長呈現正相關;產權因子及其滯后變量對電力上市公司經營增長影響并不顯著或呈現負相關;值得注意的是，規制因子及其滯后變量在模型4 和模型5 中對電力上市公司經營增長呈現正相關。

第四，模型7 至模型9 的回歸結果顯示，競爭因子1 和競爭因子2 都與電力上市公司盈利能力呈現正相關，但兩個競爭因子的滯后變量卻都與電力上市公司盈利能力呈現負相關或不顯著;產權因子對電力上市公司盈利能力影響都不顯著;規制因子在模型8 中對電力上市公司盈利能力呈現微弱的正相關。由此可以推斷，競爭改革能夠在短期內對電力上市公司的盈利能力產生作用，但卻很難保持，而產權改革和規制改革對電力上市公司盈利能力影響微弱。

表3 計量分析結果

四、對實證結果的進一步討論

電力體制改革的本質在于理順發電、輸電、配電和用電等環節之間的聯系，盡可能地消除壟斷經營的體制性缺陷，在確保電力安全可靠供應，確保人民群眾得到質優價廉的電力服務的前提下，提高電力行業的生產效率。但從實證結果來看，《方案》的執行不甚理想，遠未達到預期目標。我國的電力體制改革尚在推進過程當中，一方面，過于強調電力行業不同環節的拆分，忽視了與之相配套的市場制度建設;另一方面，未對改革成本由誰負擔這一核心問題做出明確安排，輸配環節壟斷地位遲遲難以打破，導致操作過程阻力重重，進度大幅落后于時間表安排。目前，任何一方推行的任何一種方案都會遭到不同的意見，電力體制改革陷入了進退維谷的尷尬境地，而后續改革推進遲緩，進一步使過早引入競爭的發電環節承擔了大量改革成本，這是導致發電環節出現大范圍虧損的直接原因。與此同時，發改委、國資委等傳統規制機構的強勢地位又使得電力專業規制機構職能難以充分發揮，導致改革動力的減弱以及輸配環節壟斷行為難以受到有效約束，強化了發電企業來自下游買方壟斷的壓力。

1.以分拆為核心的電力體制改革對電力上市企業的影響

從2002年2月國務院頒布《方案》開始，國有電力資產的重組就成為電力體制改革的核心任務，并完成了對原國家電力公司的拆分重組和廠網分離。按照時間表，將在“十一五”期間完成主輔分離以及開展輸配分離的改革試點，為廣大用戶直接向發電廠購電創造條件，打破以往電網作為單一購買方和單一銷售方的壟斷格局。但是直到目前，不僅主輔分離未能如期完成，輸配分離試點也尚未啟動。2009年6月，國家電監會、國家發改委、國家能源局聯合印發了《關于完善電力用戶與發電企業直接交易試點工作有關問題的通知》，明確提出加快推進大用戶直購電改革。但在實踐中卻舉步維艱，由于難以繞開輸配企業，直購電電價始終無法確定，大用戶直購電也只能停留在政策層面，多方購電的格局也因此無法形成。實證結果印證了上述判斷，代表輸配環節比率的產權因子對發電上市企業經營業績不僅未能產生積極影響，還出現了負相關情況，這是體制改革層面直接導致電力發電企業經營困難最重要的原因。

具體來說，通過拆分將市場機制較為充分地引入發電環節之后，與之緊密聯系的輸配環節改革未能及時跟進，發電企業面臨嚴重的買方壟斷，無法直接面對消費者，帶有行政壟斷性質的兩大電網企業成為橫亙在發電企業與消費者之間的一道難以逾越的屏障，加之電價改革涉及的影響過大，遲遲難以推進。在這種情況下，發電企業無法通過價格將經營風險以及成本向消費者進行有效傳導，直接造成了發電環節所增加的成本必須自我消化，嚴重影響了發電企業的經營業績。從成本分擔的角度來看，由于電力體制改革利益各方在由誰承擔最終改革成本，這一核心問題上遲遲難以達成共識，使得改革步伐難以繼續。與電網相比，發電環節在拆分之后，已經形成了內部競爭的格局，因此，在壟斷光環已經消失的情況下，發電企業不得不作為弱勢方，暫時承擔電力體制改革所產生的成本。從目前情況來看，電網企業的壟斷地位不僅沒有被削弱，甚至出現了不斷加強的趨勢，尤其是全國特高壓電網項目在爭議中上馬，它的建成將大幅提高輸電環節的進入門檻，進一步削弱上游發電企業的議價能力。

2.廠網分拆之后內部競爭對電力上市企業的影響

從企業治理的角度來看，2002年廠網實現分離之初，由于未能在發電環節拆分之后進行有效的市場監管，過度競爭使得發電企業內耗十分嚴重。各發電集團紛紛加強自身擴張，興建電廠項目，有些甚至是未獲得國家核準建設的違規項目。這種無序擴張的結果，不但導致產能的過剩，加劇發電企業的疲軟，還造成資金極大浪費。2004年，國內各類電站開工規模高達1.5 億千瓦，全國在建電站規模達2.8 億千瓦，其中，被批準開工建設的電站項目規模為6 110 萬千瓦，而未完成或未履行任何國家核準手續擅自開工建設的電站項目規模高達1.2 億千瓦。中央政府很快意識到上述問題，開始著手進行調整，在2004年底及時出臺了《國務院批轉發展改革委關于堅決制止電站項目無序建設意見的緊急通知(32 號文件)》，加強了對發電環節過度競爭的管理。近年來，發電環節過度競爭的情況很快得到有效遏制，逐步實現了良性競爭。本文的實證結果也印證競爭所發揮的積極作用，這表明如果能夠通過政府監管理順競爭關系，市場機制在資源配置方面是具有先天優勢的。

3.有效市場規制缺失對電力上市企業的影響

《方案》中除了對原國家電力公司拆分之外，另一項帶有標志性意義的措施就是于2003年3月成立電監會并在2005年頒布了《電力監管條例》。但經過近幾年的發展，電價權、調配權、項目審批等實質職權依然被發改委、國資委掌握。目前，電監會除了安全監管及部分統籌協調事項之外，《方案》中明令賦予的權限大多流于紙面。客觀上講，在各方不懈地努力下，電力規制體制雖然已經建立起來，試圖通過新體制的建立克服電力行業傳統管理體制中的問題，但話語權的不足使電監會難以發揮作為獨立規制機構應有的監管職能。同時，發改委、國資委等傳統機構在面臨多重目標時，難以保證提供客觀公正的規制政策。因此，我國電力行業依然沒有改變規制缺失的狀況，作為壟斷環節，電網企業仍然難以受到實質約束。這也是當前電力行業發展壓力更多地集中在發電環節的另一個重要原因。實證結果充分印證上述分析，目前以發改委為主、電監會為輔的電力規制體系，并未發揮出應有的作用。

五、結論與建議

本文利用電力上市公司的面板數據，分析了2005—2009年間產權、競爭、規制三方面電力改革對主要經營指標的影響，研究結果發現，從整體上看，過去5年的中國電力體制改革不僅未能有效提升電力上市公司的經營狀況，甚至成為電力企業生產經營的阻礙;但從單一競爭改革角度來看，廠網拆分之后，在發電環節形成的競爭機制成為近年來電力上市公司經營業績提升的主要動力，再次印證了競爭在提高企業經營方面的突出作用。

在這種情況下，為了實現電力體制改革目標，從根本上扭轉目前電力全行業虧損的狀況，不斷提升電力企業的競爭能力，應進一步理順發電、輸電、配電和用電四個環節之間的關系，明晰電力改革成本分擔職責，降低發電環節對改革成本的負擔比重，形成良性的成本分攤局面;同時，加快電價改革，通過價格機制由市場代替政府配置電力行業資源，形成更為科學合理的成本傳導系統;進一步推進規制改革，打破輸配環節存在的壟斷，或對其帶有壟斷性的經營行為進行有效約束，推進輸配分離、主輔分離，實現大用戶直購電，為競爭機制作用的發揮創造條件。

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