論我國公眾參與地方立法的完善路徑

吳興國

論我國公眾參與地方立法的完善路徑

吳興國

我國公眾參與地方立法頗受社會(huì)關(guān)注，并成為政治社會(huì)的熱點(diǎn)問題之一。公眾參與地方立法會(huì)對(duì)民主建設(shè)、政府決策、公民意識(shí)等方面發(fā)揮積極作用，具有一定的必要性，但不可盲目樂觀。目前，我國公眾參與地方立法的制度存在缺陷，公眾參與地方立法的程度不足，公眾參與地方立法的積極性不高，公眾參與地方立法的成效也不明顯。因此，構(gòu)建完整的公眾參與地方立法法律規(guī)則，完善公眾參與地方立法的信息公開制度，提高公眾參與地方立法的積極性，健全公眾參與地方立法的利益表達(dá)機(jī)制是完善我國公眾參與地方立法的措施。

公眾參與；地方立法；公民意識(shí)；法治

吳興國，安徽省社會(huì)科學(xué)院副研究員，《江淮論壇》編輯室主任。（安徽合肥 230051）

目前我國公眾參與地方立法頗受社會(huì)關(guān)注，并成為政治社會(huì)的熱點(diǎn)問題之一，學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界對(duì)其推崇備至，傾注了極大熱情，公眾參與地方立法被寄予厚望，認(rèn)為這既契合了公眾對(duì)民主的殷切期盼，又迎合了我國民主建設(shè)和政府科學(xué)決策的迫切需求。但是只有客觀公正地看待公眾參與地方立法的問題，才能推動(dòng)公眾參與地方立法的發(fā)展和完善，本文對(duì)此著重探討，以期對(duì)我國民主立法進(jìn)程有所裨益。

一、公眾參與地方立法的必要性

推進(jìn)公眾參與地方立法，有利于提高立法效果，防止地方立法成為脫離社會(huì)實(shí)際的“紙上法”；有利于維護(hù)法制的統(tǒng)一，避免地方立法的利益部門化；有利于提升公民意識(shí)，培育公民精神。因此，公眾參與地方立法具有必要性。

（一）推進(jìn)良法之治的實(shí)現(xiàn)

第一，公眾參與地方立法是我國民主政治的內(nèi)在要求。我國憲法規(guī)定，國家的一切權(quán)力屬于人民，人民依法通過各種方式管理國家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)，這表明公眾參與立法已有政治和法律上的保障。第二，公眾參與地方法律政策的制定，可使其在立法過程中表達(dá)自身的利益訴求，通過利益博弈和各方的相互妥協(xié)，最終形成公正合理的權(quán)利義務(wù)機(jī)制，保障地方立法的內(nèi)容能適應(yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平。實(shí)現(xiàn)法律制度的良性運(yùn)行的關(guān)鍵，在于社會(huì)公眾對(duì)它的認(rèn)同及對(duì)由此所產(chǎn)生的法律的遵守，[1](P125)公眾參與立法有利于對(duì)地方法規(guī)規(guī)章的認(rèn)知、了解，消除潛在的執(zhí)法障礙。第三，公眾參與地方立法可回應(yīng)多元利益主體訴求。社會(huì)主體多元化的利益訴求，要求國家在立法過程中，也應(yīng)對(duì)此有所回應(yīng)。公眾參與立法可平衡各主體的利益關(guān)系，創(chuàng)建弱勢(shì)群體、公眾參與立法的平臺(tái)，削減弱勢(shì)群體和強(qiáng)勢(shì)群體的利益差距以及公眾權(quán)利和國家權(quán)力的失衡。[2]第四，公眾參與地方立法能促使廣大社會(huì)公眾一起關(guān)心地方公益事業(yè)，不僅使參與地方立法的社會(huì)公眾獲得法定的權(quán)利、實(shí)現(xiàn)切實(shí)的自由，還能不斷地?zé)òl(fā)公民精神，促進(jìn)和諧法治社會(huì)的形成。

（二）降低下位法與上位法的沖突

地方立法，特別是地方政府規(guī)章與其上位法保持較高一致性，一方面要求上位法保持基本穩(wěn)定、法律關(guān)系相對(duì)穩(wěn)定，另一方面又與地方政府立法機(jī)構(gòu)運(yùn)作程序、公眾參與立法活動(dòng)相關(guān)。社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理類的地方法規(guī)、規(guī)章經(jīng)常出現(xiàn)與上位法不一致的情況，在很大程度上是因?yàn)榈胤椒ㄒ?guī)、規(guī)章的廢、改、立活動(dòng)中公眾參與嚴(yán)重不足，規(guī)章的調(diào)整不能順應(yīng)民意，其合法性受到嚴(yán)重質(zhì)疑。地方立法在合法性上一旦存在問題，“勢(shì)必受到管理相對(duì)人的質(zhì)疑、司法機(jī)關(guān)的回避和執(zhí)法機(jī)關(guān)的放棄，其適應(yīng)性自然就大打折扣”，[3]最終淪為脫離社會(huì)實(shí)際的“紙上法”。

（三）促使公民意識(shí)提升

一部重要的法律不是刻在大理石或銅表之上的，而是銘刻在公眾內(nèi)心的。公眾參與地方立法，能使地方立法建立在集思廣益、充分商討與論證的基礎(chǔ)上，使地方立法真正成為能真實(shí)反映社會(huì)需求與發(fā)展規(guī)律的 “眾意之法”、“科學(xué)之法”，[4]進(jìn)而成為公眾真實(shí)意愿并樂于接受的有效之法。公眾通過有序參與地方立法，不僅使共享立法權(quán)的憲法精神落到實(shí)處，而且還可在立法過程中不斷學(xué)習(xí)相關(guān)法律知識(shí)、理解法律規(guī)范內(nèi)容、認(rèn)同與遵循立法精神與要旨，促使公民養(yǎng)成法律信仰。可以說，公眾參與地方立法過程也是積極培育公民精神的過程，它促使社會(huì)公眾不斷明確自身權(quán)責(zé)義務(wù)，關(guān)注重大社會(huì)問題，通過對(duì)地方立法權(quán)進(jìn)行必要的監(jiān)督和有效制衡，提升公民意識(shí)。明確公眾參與地方立法的應(yīng)有地位，通過公眾參與地方立法培育公眾的參與意識(shí)和寬容精神，喚醒和提升公眾的主體意識(shí)，更能進(jìn)一步促使社會(huì)公眾認(rèn)識(shí)程序價(jià)值與實(shí)體價(jià)值的統(tǒng)一。

二、公眾參與地方立法的基本依據(jù)

公眾參與地方立法是現(xiàn)代民主制度不可或缺的重要組成部分，“人民主權(quán)原則”是其理論基礎(chǔ)。黨的十六大、十七大、十八大報(bào)告均提出要擴(kuò)大公民有序的政治參與，我國頒布的《立法法》以及相關(guān)條例規(guī)章對(duì)公眾參與地方立法也作了原則性規(guī)定，在我國實(shí)施公眾參與地方立法有政策法律依據(jù)。

（一）公眾參與地方立法的理論依據(jù)

公眾參與地方立法，具體地說就是各類社會(huì)公眾在地方立法機(jī)構(gòu)的指引和組織下，依法定程序和法定形式有序參與地方立法機(jī)構(gòu)制定、修改、廢止規(guī)范性法律規(guī)則活動(dòng)，充分表達(dá)民意和公眾利益訴求，并對(duì)地方立法機(jī)構(gòu)活動(dòng)實(shí)施全過程監(jiān)督。作為現(xiàn)代民主制度不可或缺的重要組成部分，公眾參與地方立法的理論基礎(chǔ)是 “人民主權(quán)原則”。公眾參與地方立法的行動(dòng)需依賴于社會(huì)的公共性，現(xiàn)代國家權(quán)力的公共屬性決定公權(quán)力的行使離不開公眾的積極參與。“民主無法離開參與，真正的民主應(yīng)當(dāng)是由全體公民直接、充分地參與公共事務(wù)決策的。只有普通公民的參與才能實(shí)現(xiàn)民主的基本價(jià)值，如個(gè)人的自由、平等。”[5]從歷史上看，公眾參與地方立法的核心理論依據(jù)源于20世紀(jì)末的協(xié)商民主理論，即法律規(guī)范制定過程中所有潛在關(guān)聯(lián)者的參與和同意，是法律規(guī)范有效的前提和保證。代議制避免了絕大多數(shù)人直接民主帶來的暴政現(xiàn)象，曾經(jīng)是西方民主的主要形式。但是，隨著時(shí)代的發(fā)展，社會(huì)公共事務(wù)的增多，代議制自身缺陷也逐漸暴露出來，逐漸喪失了中心地位而成為弱勢(shì)民主。公眾參與民主可糾正和彌補(bǔ)代議制民主的不足和弊端，擴(kuò)大公眾地方立法的參與權(quán)，緩解地方立法機(jī)構(gòu)權(quán)力過大問題，使參與民主回歸其本義。

（二）公眾參與地方立法的政策法律依據(jù)

在政策層面，黨的十六大報(bào)告指出，應(yīng)“豐富民主形式，擴(kuò)大公民有序的政治參與”。黨的十七大報(bào)告進(jìn)一步要求，“從各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與”，“增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度”。黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，“從各層次各領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，實(shí)現(xiàn)國家各項(xiàng)工作法治化”。在法律層面，我國現(xiàn)行憲法和地方立法實(shí)踐均為公眾參與地方立法提供了現(xiàn)實(shí)法律依據(jù)。我國1982年《憲法》規(guī)定了公民參政權(quán)，初步確立了協(xié)商民主為輔、代議民主為主的富有中國特色的民主立法模式。進(jìn)入21世紀(jì)后，我國相關(guān)法律的出臺(tái)更是加快了公民參與地方立法的步伐。2000年《立法法》對(duì)公眾參與地方立法的具體途徑作了原則性規(guī)定，公眾參與地方立法作為一項(xiàng)制度安排被確立并普遍開展。除《立法法》外，2001年國務(wù)院頒布了 《規(guī)章制定程序條例》，明確要求，包括地方規(guī)章在內(nèi)的行政規(guī)章，“直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益，有關(guān)機(jī)關(guān)、組織或者公民對(duì)其有重大意見分歧的，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布，征求社會(huì)各界的意見”（第15條）。條例還規(guī)定起草單位也可以舉行聽證會(huì)的形式聽取公眾意見，并對(duì)聽證會(huì)的組織程序作了具體規(guī)定。隨著上述政策、法律法規(guī)的深入落實(shí)，我國公眾參與地方立法在深度和廣度上都有了較大發(fā)展。立法草案的公開數(shù)量增多、公開頻率加快，公眾參與地方立法的形式，也由單一討論會(huì)形式逐步發(fā)展成為討論會(huì)、論證會(huì)、公眾評(píng)論、聽證會(huì)等多種方式并存的局面。2008年，國務(wù)院在總結(jié)以往經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步頒布了 《政府信息公開條例》，公眾參與地方立法的法律基礎(chǔ)更加堅(jiān)實(shí)，公眾知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)等民主權(quán)利得到進(jìn)一步保障，公眾參與地方立法權(quán)的改革實(shí)踐不斷深化，立法主體與社會(huì)公眾在立法中初步形成了良性互動(dòng)態(tài)勢(shì)。

三、公眾參與地方立法存在的問題

盡管我國公眾參與地方立法在深度和廣度上有著較大發(fā)展，但不可否認(rèn)的是，目前我國公眾參與地方立法的水平整體偏低，公眾參與的程度不高，公眾參與的范圍較狹窄，參與的方式和渠道非常有限，也比較單一，公眾利益表達(dá)機(jī)制的制度化還需大幅度提高。

（一）公眾參與地方立法的制度缺陷

迄今為止，我國尚未出臺(tái)一部統(tǒng)一地方法規(guī)、規(guī)章制定程序的法律，盡管公眾參與地方立法的政策、法律法規(guī)依據(jù)比較廣泛，但這些規(guī)定不僅零星分散，缺乏統(tǒng)一，而且總體上的規(guī)定多為原則性條款，并沒有對(duì)公眾參與地方立法的具體形式、程序、內(nèi)容以及配套制度作出明確規(guī)定，公眾民主參與地方立法的實(shí)體權(quán)利和程序保障上還存在諸多缺陷，其中最典型的是以下兩個(gè)方面：其一，立項(xiàng)和起草階段缺乏公眾參與的制度保障。由于缺乏民眾行政立法創(chuàng)議制度，在立項(xiàng)和起草方面，各地方立法主體基本壟斷了立法建議權(quán)與動(dòng)議權(quán)，立法計(jì)劃并未走民主化程序，并未要求公開立項(xiàng)計(jì)劃并接受公眾監(jiān)督，行政系統(tǒng)外的民眾難以在行政立法的立項(xiàng)階段起到作用。其二，立法文件公開范圍的不足。在立法公開制度方面，目前我國地方立法公開基本上還只限于正式立法文本的公開。對(duì)于行政規(guī)章送審稿、草案等，則主要由地方立法者向行政機(jī)關(guān)內(nèi)部、專家學(xué)者等團(tuán)體公開，公開的對(duì)象范圍不僅狹隘，而且具有任意性。而對(duì)于立法項(xiàng)目、立法規(guī)劃和立法審議會(huì)議等，并沒有納入地方立法公開的范圍。立法文件公開范圍不足的直接結(jié)果是，民眾無從知道立法會(huì)議的實(shí)際過程，無從知道立法背景、立法后果、法規(guī)涉及的利益沖突和協(xié)調(diào)。公眾只知其然，而不知其所以然，參與立法的熱情就會(huì)大打折扣。

（二）公眾參與地方立法的程度不足

首先，參與地方立法進(jìn)程的公眾的范圍有限。當(dāng)前向社會(huì)發(fā)布的公眾廣泛參與地方立法的條件和門檻過高，加上普通公眾難以理解法律語言的抽象性、模糊性，參與地方立法的社會(huì)公眾的廣泛性、代表性受到很大限制。各地方立法主體（如地方人民代表大會(huì)、地方政府或地方政府法制部門）召開或主持的立法討論會(huì)、立法座談會(huì)，邀請(qǐng)的對(duì)象大都局限在法律專家、律師團(tuán)隊(duì)、行業(yè)精英等有限范圍內(nèi)，并不是真正意義上的公眾參與。其次，公眾對(duì)地方立法的實(shí)際影響力有限。從實(shí)踐上看，目前公眾參與地方立法的形式還只局限于對(duì)立法草案發(fā)表單方面的評(píng)論和意見。對(duì)于如何處理這些評(píng)論和意見，《規(guī)章制定程序條例》僅僅要求對(duì)其進(jìn)行內(nèi)部處理，即 “在報(bào)送審查時(shí)，應(yīng)當(dāng)說明對(duì)聽證會(huì)意見的處理情況及其理由”，而沒有要求立法部門直接面對(duì)公眾對(duì)不予采納的意見建議作出說明。實(shí)際上，這些建議最終能否被采納，往往完全取決于立法部門的意志。法律法規(guī)對(duì)如何處理公眾意見缺乏硬性規(guī)定，直接導(dǎo)致了現(xiàn)實(shí)中很多立法聽證會(huì)流于形式，為聽證而聽證，一些地方立法機(jī)構(gòu)甚至將立法聽證視為“搗亂”。總之，當(dāng)前我國公眾參與地方立法的水平整體偏低，公眾利益表達(dá)機(jī)制的制度化還需大幅度提高。

（三）公眾參與地方立法的積極性不高

當(dāng)前公眾參與地方立法的積極性普遍不高，普通民眾主動(dòng)參與政府立法的意識(shí)淡薄，地方立法主體在立法過程中向公眾征詢意見時(shí)，大部分普通民眾反應(yīng)消極，缺乏政治熱情。絕大多數(shù)公眾在參與地方立法時(shí)過于自私，僅關(guān)心對(duì)其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響的立法議案，而對(duì)那些前瞻性、全局性的立法草案或立法規(guī)劃缺乏參與的熱情，沒有意識(shí)到往往正是這些法律會(huì)對(duì)其社會(huì)生活產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。公眾參與地方立法積極性不高，除了他們主觀上民主當(dāng)家意識(shí)不強(qiáng)以外，這與立法者對(duì)公眾參與的重視不夠有一定關(guān)系。特別是地方行政規(guī)章的制定，行政機(jī)關(guān)的首長負(fù)責(zé)制在一定程度上導(dǎo)致其漠視行政立法內(nèi)容的合理性和科學(xué)性，導(dǎo)致其難以接受公眾參與立法的觀念，有意無意地將公眾意見當(dāng)耳邊風(fēng)，把公眾參與完全當(dāng)做完成立法的一種走過場(chǎng)的形式要求，而不是認(rèn)真、負(fù)責(zé)任地對(duì)公眾意見作出回應(yīng)。一旦自己的意見得不到重視，公眾參與立法的熱情自然就會(huì)大大降低。

（四）公眾參與地方立法的成效不明顯

公眾參與地方立法程度不足和積極性不高，使我國憲法和法律中所規(guī)定的公民立法權(quán)在實(shí)踐中大打折扣，地方立法中公眾參與的實(shí)際狀況難以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公民社會(huì)成長的客觀要求。公眾參與地方立法程序，在實(shí)踐中常常成為花瓶式擺設(shè)，出現(xiàn)“你說你的，我定我的”的尷尬局面，難以滿足公眾的切實(shí)利益需求。廣大民眾，特別是處于社會(huì)分層結(jié)構(gòu)底層的弱勢(shì)群體民眾，往往關(guān)注于自身生存問題，對(duì)行政立法缺少參與熱情，即使勉強(qiáng)參與，由于自身專業(yè)和知識(shí)文化的局限，也很難提出價(jià)值高、分量重的建議和意見，這樣會(huì)明顯影響到公眾參與行政立法的總體效果。我國公眾參與地方立法的法治化建設(shè)時(shí)間并不長久，實(shí)施情況也不成熟，尚未形成有效的制度約束，參與地方立法面臨著重大困難與阻力，發(fā)展極不平衡，效果也并不理想。公眾有著強(qiáng)烈的參與要求，但現(xiàn)有法律支持不足，加上地方立法部門對(duì)公眾參與的積極性不高，使得公眾參與很大程度上是以維權(quán)的方式出現(xiàn)，或成為公眾“討個(gè)說法”的工具，不能成為有效的公眾參與，而只是一些公眾的行動(dòng)或建議。

四、完善公眾參與地方立法的法治化路徑

公眾參與地方立法要實(shí)現(xiàn)常態(tài)化、規(guī)范化，就必須積極探索有效途徑：構(gòu)建完整的法律規(guī)則，完善信息公開制度，提升公眾參與能力，健全利益表達(dá)機(jī)制。

（一）構(gòu)建完整的公眾參與地方立法的法律規(guī)則

當(dāng)前我國亟須完整建立與公眾參與地方立法相關(guān)聯(lián)的法律規(guī)則，從內(nèi)容上和程序上保證公民地方立法參與權(quán)落到實(shí)處，提高立法透明度。相關(guān)配套制度應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：一是對(duì)公眾參與地方法規(guī)、規(guī)章制定的內(nèi)容界限和具體程序進(jìn)行明確規(guī)定，賦予其相應(yīng)的法律效果。應(yīng)杜絕地方立法機(jī)關(guān)對(duì)立法公開、公眾參與的隨意性，強(qiáng)制賦予其不可拒絕的法定義務(wù)。公開義務(wù)不應(yīng)當(dāng)僅應(yīng)適用于某些特殊的地方規(guī)章，而應(yīng)當(dāng)適用于所有地方立法過程，避免給地方立法機(jī)關(guān)留下太大的自由裁量權(quán)。二是應(yīng)對(duì)公眾參與地方立法的途徑和方式設(shè)置最低限度的強(qiáng)制程序規(guī)則，避免公眾參與流于形式。如，規(guī)定論證會(huì)、座談會(huì)或聽證會(huì)的具體公眾參與程序，要求立法機(jī)關(guān)對(duì)公眾意見作出明確、具體答復(fù)，特別是對(duì)于不予采納的，應(yīng)當(dāng)要求立法機(jī)關(guān)對(duì)提議人給予直接解釋。如果提議人不能接受，應(yīng)當(dāng)規(guī)定相應(yīng)的申訴程序，通過制度化的途徑解決公眾參與地方立法效果不明顯的弊端。三是鼓勵(lì)地方立法機(jī)關(guān)創(chuàng)新公眾參與立法的方式、方法。例如，鼓勵(lì)地方立法機(jī)關(guān)運(yùn)用報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)、電話、電郵等多種渠道途徑，向社會(huì)公眾、專家學(xué)者等傾聽立法呼聲，征求立法意見，擴(kuò)大社會(huì)公眾參與地方立法的影響力、權(quán)威性。

（二）完善公眾參與地方立法的信息公開制度

地方立法信息公開制度可從以下幾個(gè)方面著手進(jìn)行完善：第一，應(yīng)當(dāng)立法要求對(duì)立法內(nèi)容和立法程序進(jìn)行全面公開。在地方法規(guī)與規(guī)章的提案、立項(xiàng)、起草、審議到通過等各個(gè)環(huán)節(jié)，立法機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)、全面公開立法的目的、背景和相關(guān)的影響因素，使社會(huì)公眾了解與本次立法有關(guān)的情報(bào)資料，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)公布社會(huì)公眾參與的方式和途徑，為公眾提交意見提供方便。第二，應(yīng)制定專門的程序規(guī)則，對(duì)立法信息公開的手段、方式、程序和內(nèi)容進(jìn)行明確規(guī)定，并清晰界定公眾參與的相關(guān)權(quán)利、地方立法主體的相應(yīng)義務(wù)以及各主體的法律責(zé)任等。首先，地方立法機(jī)關(guān)每年應(yīng)通過報(bào)刊、電視、互聯(lián)網(wǎng)或其他媒體，向社會(huì)公開立法規(guī)劃或公開征集地方立法項(xiàng)目草案，賦予社會(huì)公眾地方立法動(dòng)議權(quán)，并逐步擴(kuò)大其動(dòng)議權(quán)的范圍。對(duì)公眾提出地方立法文件的意見，地方立法者應(yīng)依法作出相應(yīng)處理。其次，應(yīng)在舉行聽證之前、擬定立法草案之后，對(duì)法律草案的內(nèi)容進(jìn)行公開。具體公開的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括法規(guī)和規(guī)章制定的時(shí)間、依據(jù)、內(nèi)容以及立法論證報(bào)告的可行性等，使社會(huì)公眾能參與討論、發(fā)表評(píng)議。再次，還可以嘗試公眾先行表決機(jī)制，在法律法規(guī)提交正式表決前讓公眾先行表決。實(shí)踐中一些地方立法機(jī)構(gòu)嘗試的廣泛信息公開做法值得肯定。例如，安徽省人民政府在制定《安徽省工資支付規(guī)定（草案）》過程中，就采取了公開草案焦點(diǎn)內(nèi)容、開通咨詢電話、記者采訪、網(wǎng)民投票、接聽“工資立法”特別熱線等方式，廣泛征集民眾的意見和建議。這種“開門立法”的方式很好地體察民情、集中民智、體現(xiàn)民意、符合民心，利于提升立法工作透明度。最后，“政府在信息公開方面要舍得花錢，不僅要設(shè)立負(fù)責(zé)信息公開的專門機(jī)構(gòu)，配備專門的人員，還要保障相關(guān)信息公開經(jīng)費(fèi)”[6]。總之，應(yīng)建立規(guī)范化的、制度化的地方立法信息公開制度，加快建設(shè)公眾參與地方立法的信息平臺(tái)，推進(jìn)項(xiàng)目齊全的信息發(fā)布與反饋處理系統(tǒng)，使立法評(píng)議、信息發(fā)布、反饋意見均能借助多種新聞媒體，促進(jìn)公眾參與地方立法活動(dòng)的效率。

（三）提高公眾參與地方立法的積極性

地方行政立法過程實(shí)質(zhì)上是地方政府對(duì)利益再分配的過程，只有各方利益主體都有機(jī)會(huì)參與充分討論、博弈，最后通過的地方性法規(guī)、規(guī)章才能平衡各方利益。提高公眾參與的積極性，是改善公眾參與立法實(shí)際效果的必要途徑。首先，應(yīng)積極加強(qiáng)公民社會(huì)建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)公眾進(jìn)行民主意識(shí)教育和法律思維培訓(xùn)，激發(fā)其參與地方立法的積極性，提升其參與地方立法的意識(shí)和能力。其次，地方立法者應(yīng)對(duì)公眾參與立法進(jìn)行科學(xué)引導(dǎo)，特別應(yīng)指導(dǎo)不同類型的公眾個(gè)體聯(lián)合組成公眾團(tuán)體，通過不同利益團(tuán)體參與地方立法，不斷提高參與地方立法的能力和提出立法反饋意見的質(zhì)量。再次，地方立法者應(yīng)增強(qiáng)公眾參與立法的培訓(xùn)力度，加強(qiáng)對(duì)公眾參與的地方立法目標(biāo)、內(nèi)容、途徑和方式等方面的教育培訓(xùn)，應(yīng)當(dāng)設(shè)立專職人員與公眾進(jìn)行立法溝通，不斷提升公眾參與地方立法的知識(shí)、能力和水平，提高公眾對(duì)參與立法的榮譽(yù)感和責(zé)任感。最后，應(yīng)當(dāng)重視公眾利益團(tuán)體的立法建議或意見。一般來說，公眾利益團(tuán)體立法意見的質(zhì)量都比較高，意見形成本也比較大。如果這些意見被忽視，會(huì)極大地降低其參與未來立法的積極性。

（四）健全公眾參與地方立法的利益表達(dá)機(jī)制

公眾參與立法是現(xiàn)代社會(huì)民主的重要途徑和應(yīng)有內(nèi)容，公眾參與地方立法的關(guān)鍵在于建立和完善有效的利益表達(dá)機(jī)制。其一，應(yīng)在地方立法過程中盡可能地為社會(huì)公眾提供利益表達(dá)平臺(tái)，安排有效的制度和暢通的渠道來規(guī)范和容納公眾參與地方立法的利益表達(dá)渠道。包括地方立法者在內(nèi)的各主體之間的利益博弈，是公眾參與地方立法的最大特征。在地方立法過程中，應(yīng)促使不同利益主體之間公平競(jìng)爭(zhēng)，特別要給予弱勢(shì)群體公正、平等的利益表達(dá)機(jī)會(huì)，讓他們通過規(guī)范化的、正常化的渠道維護(hù)自身利益。其二，在地方立法過程中，應(yīng)建立各地社會(huì)公眾民意表達(dá)的責(zé)任機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制。對(duì)充分表達(dá)民意、合理表達(dá)民意的公眾，應(yīng)給予一定方式的激勵(lì)；對(duì)那些在參與立法時(shí)不能盡職盡責(zé)的，則應(yīng)依法取消其參與資格。其三，應(yīng)建立科學(xué)合理的利益表達(dá)評(píng)估機(jī)制。公眾表達(dá)的立法建議和利益訴求既有合理的，也有不合理的，還有合理但不可行的。應(yīng)當(dāng)建立一套科學(xué)可行的公眾意見評(píng)估機(jī)制，對(duì)公眾意見的合理性和可行性進(jìn)行評(píng)估篩選。評(píng)估時(shí)應(yīng)當(dāng)綜合平衡各方利益訴求，推演不同建議的法律實(shí)施成本、實(shí)施效果，爭(zhēng)取優(yōu)中選優(yōu)。最后，應(yīng)賦予公眾參與地方立法后的評(píng)估啟動(dòng)權(quán)，建立相關(guān)制度，保障公眾向地方立法者提出建議權(quán)。在地方立法機(jī)關(guān)拒絕公眾參與的請(qǐng)求權(quán)或動(dòng)議權(quán)時(shí)，應(yīng)賦予公眾向人民法院起訴地方立法者不作為的權(quán)利。[7]

[1]劉莘.行政立法研究[M].北京：法律出版社，2003.

[2]劉劍文，侯卓.稅收立法民意吸納機(jī)制的重構(gòu)——一個(gè)可能的分析進(jìn)路[J].江淮論壇，2012,（3）.

[3]史建三，吳天昊.地方立法質(zhì)量：現(xiàn)狀、問題與對(duì)策——以上海人大地方立法為例[J].法學(xué)，2009,（6）.

[4]江暉.對(duì)我國公眾參與立法制度完善的思考[J].法制與社會(huì)，2008,（9）.

[5]徐璐.代議與參與——對(duì)當(dāng)前我國公眾參與立法的反思[J].江淮論壇，2010,（1）.

[6]何虹.完善我國政府信息免予公開范圍的思考[J].行政論壇，2011,（3）.

[7]楊建鋒.論行政立法后評(píng)估的啟動(dòng)機(jī)制——以公眾參與為視角[J].河北青年管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2011,（1）.

【責(zé)任編輯：葉 萍】

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