平衡區域發展:產業西移還是人口東遷

■楊國才

改革開放以來，中國各地區經濟發展水平普遍得到提高，然而受歷史、地理和政策等因素影響，區域間的發展差距非但沒有縮小，反而呈進一步擴大之勢。即便在中央政府為平衡區域發展而陸續推出西部大開發、振興東北老工業基地、中部崛起等戰略后，區域間發展的相對差距雖有所縮小，但絕對差距依然呈擴大之勢。東、中、西三大經濟板塊不僅在經濟發展水平上從東向西依次遞減，其社會發展水平也同樣呈現出從東向西依次遞減的態勢。[1]可以說，區域發展差距持續擴大是困擾當下中國經濟社會發展的最大難題之一。如果區域發展差距長期過大而不能回歸到合理的限度內，則不僅會嚴重損害落后地區自我發展能力的形成，遲滯落后地區的現代化進程，而且對中國未來經濟可持續發展、和諧社會建設、民族團結和邊疆穩定，以及共同富裕理念均會形成重大挑戰。如何有效應對這一系列重大挑戰，盡快縮小區域發展差距，關鍵在于促進區域平衡發展的思路是否恰當。因而，在這一背景下，系統、深入地對現有平衡區域發展的主要思路進行比較與評析，并在此基礎上有所推進和發展，無疑具有重大的理論價值與實踐意義。

一、平衡區域發展兩種思路的提出及內涵

改革開放三十多年來，中國長期維持東部地區工業集聚、中西部地區勞務輸出的區域分工與合作格局。東部地區對來自中西部地區跨省務工者實行的是“經濟接納，社會拒絕”的制度安排，這一格局是擴大而不是縮小了地區間居民收入乃至經濟社會發展的各方面差距。[2]為促進區域平衡發展，必須改變既有的區域分工與合作格局，為此理論界提出的政策思路主要有兩種:要么變東部地區的工業集聚為“產業西移”，要么變中西部地區的勞務輸出為“人口東遷”。這也是在空間上實現產業資本與勞動力結合的兩種可以相互替代的方式。

(一)“產業西移”思路

圖1 產業西移

“產業西移”思路旨在通過東部地區產業向中西部地區轉移，使更多的生產要素和經濟活動被配置到中西部地區，從而其發展速度就會超過東部地區，最終拉平區域間的發展差距。如圖1所示，中西部地區通過承接東部地區轉移產業，將從外部引進的資本、技術與內部豐富的勞動力(包括留守勞動力和回流勞動力)、自然資源結合起來，這有利于加快中西部地區工業化進程，使其發展融到東部發達地區乃至世界經濟體系之中，進而實現區域間的平衡發展。

主張“產業西移”這一平衡區域發展思路的學者較多，如胡俊超、魏后凱、陳棟生、范劍勇等均認為，推進區際產業轉移是實現區域協調發展的重要而有效途徑。[3][4][5][6](P190)學者們提出“產業西移”的平衡區域發展思路，有其特定的現實背景。

一是基于對東部地區領跑、中西部地區落伍原因的反思。東部地區之所以能領跑全國發展，其成功秘訣在于抓住了改革開放和經濟全球化的歷史機遇，實現了國外產業資本與中西部地區廉價勞動力在東部沿海地區的結合(圖2)，從而形成“中國制造”，占領全球市場。據統計，改革開放以來至2009年底，中國吸引的9000多億美元FDI的80%以上集中在東部地區;①2009年全國外出農民工總量為14 533萬人，其中62．5%集中在東部地區 (2009年以前這一比例超過70%)。②正是生產要素在東部地區的高度集中，造就了這一地區的工業集聚和領先優勢。相應的，中西部地區發展滯后，主要原因在于資源尤其是勞動力資源大量流失到東部地區，市場也被東部地區企業擠占，從而遲滯了其工業化進程。因此，中西部地區要加快發展，應借鑒東部地區經驗，一方面積極引進外部資本，另一方面留住本地勞動力，以實現產業資本與勞動力在中西部地區的結合。

圖2 東部產業集聚

二是基于對東部地區資本轉移、中西部地區勞動力回流趨勢的預判。中西部地區有承接東部地區產業轉移的需求，但問題在于，東部地區的資本愿不愿意進入中西部地區、中西部地區勞動力愿不愿意留在本地。一個基本判斷是，經過三十多年的高速發展，東部地區正面臨土地和勞動力成本提高、人民幣升值帶來的壓力加大，以及環保門檻大大提高等瓶頸制約。在新的情勢下，東部地區低層次勞動密集型制造業要么就地轉型升級，要么異地轉移。這樣，一部分勞動密集型制造業，尤其是其中的制造環節將轉移到中西部地區。另一方面，中西部地區農民工跨省流動務工，不僅工資收入低，工作與生活條件差，遭受不公正待遇，而且個體“候鳥式”流動下的背井離鄉、拋妻離子，引發了城鄉勞動就業與社會保障銜接、農民工子女教育、農村“留守兒童”和“留守婦女”、春運回家難等一系列社會問題。所以，只要當地有就業機會，中西部地區農村剩余勞動力是愿意留下來就地就近轉移的，跨省流動就業的農民工會選擇向省內回流。

三是基于對戰后國際產業轉移經驗的借鑒。二戰以后先后發生了三輪國際產業梯度轉移，第一輪是20世紀50年代，美國將鋼鐵、紡織等傳統產業向日本、西德等國轉移;第二輪是20世紀60至70年代，日本、西德等國將附加值較低的勞動、資源密集型產業轉移到亞洲“四小龍”等新興工業化國家和地區;第三輪是20世紀80年代以來，歐美和日本等發達國家和亞洲“四小龍”等新興工業化國家或地區，將自身不具有競爭優勢的產業向以中國為代表的發展中國家轉移。在第三輪國際產業轉移的過程中，中國因奉行改革開放的國策而使東部地區成為國際產業轉移的最大受益者。2008年國際金融危機以來，全球興起了第四輪產業轉移浪潮，中國東部沿海向中西部的產業轉移將成為標志性事件。

“產業西移”思路就是在上述背景下提出來的，成為促進區域平衡發展的主流思路。在這一思路指引下，中央政府相繼推出了西部大開發、振興東北老工業基地和中部崛起等戰略，同時積極推進東部產業向中西部地區轉移。推進“產業西移”的具體措施有:一是限制東部地區建設用地指標和中西部地區勞動力向東部地區流動，提高其用地、用工成本，從而倒逼其“產業西移”;③二是增強中西部地區產業配套能力、加強園區建設、降低企業運營成本、改善投資環境，以吸引東部“產業西移”;④三是中央政府出臺各種優惠政策和搭建制度平臺，力挺“產業西移”。⑤

(二)“人口東遷”思路

“人口東遷”思路是在繼續推動東部地區經濟集聚，將全國經濟總量做大的同時，允許中西部地區人口向東部地區自由遷移，如此既能滿足東部地區經濟集聚對勞動力的需求，還能使中西部地區充分分享東部地區經濟發展的成果。這樣，盡管區域間經濟增長是不平衡的，但由于建立了合理的區域間利益分享機制，使得區域間發展是可以平衡的。[7]如圖3所示，產業資本和人口在東部地區的進一步集聚產生“做大蛋糕”效應，而中西部地區以人口遷移的方式也可以從東部地區經濟集聚中受益，從而達到平衡區域發展的目的。這一思路下的區域分工與合作格局與過去東部地區工業集聚、中西部地區勞務輸出格局所不同的是，盡管也強調經濟活動在東部地區的集聚，但人口自由遷移替代了勞動力區域流動。⑥“人口東遷”思路的提出，主要基于以下認識:

圖3 人口東遷

首先，基于對區域平衡發展內涵的重新理解。所謂區域平衡發展，不是追求區域間經濟總量(GDP)的平衡，也不是追求人均GDP或人均收入的平衡，真正有意義的是生活質量的平衡。[8](P38－43)而影響生活質量的因素，除了人均收入水平外，還有基礎教育、醫療衛生、交通通訊、飲用水、社會治安、環境保護等基本公共服務。以此觀之，中西部地區經濟總量可以少一些，人均收入可以低一些，但只要公共服務不比東部地區差，就仍然可以說區域發展是平衡的。正如世界銀行所指出的，不平衡的經濟增長與和諧性發展可以并行不悖。[9](P1)

其次，基于對東部地區集聚效應尚未得到充分發揮的判斷。從經濟發展規律來說，當東部地區經濟集聚到一定程度后，由于擁擠效應最終會超過規模效應，這時自然會出現產業向中西部地區轉移。當下，東部地區產業確實顯現了向中西部地區轉移的趨勢，但這不是在市場機制的作用下發生的符合經濟規律的產業轉移，而是人為推進的產業轉移。原因在于，東部地區土地和勞動力價格上升有政策的作用在內，如用地指標限制導致地價上漲，戶籍制度制約了勞動力進一步轉移。實際上，如果沒有土地和戶籍制度限制要素流動和扭曲要素價格，東部地區的集聚效應還將得到進一步發揮。[7]

再次，中西部可以通過適當的機制分享東部經濟繁榮的成果。中西部地區的人口如能充分自由地遷移到東部地區，則不僅遷移過去的人口可直接分享東部經濟發展成果，而且留下來的人口因為人均資源占有量增加，也能提高其生產率和收入。中西部地區還可將農民異地城市化后的宅基地復耕產生的建設用地指標、新增的城市建設用地指標有償轉讓給東部地區，換取東部地區為其遷移人口解決落戶問題(見圖4)。此外，東部地區經濟集聚所產生的“做大蛋糕”效應，還能為更大規模的區域間轉移支付創造條件。[7]

圖4 加上用地指標轉讓后的人口東遷

“人口東遷”思路是在綜合上述考慮下提出來的，近年來復旦大學的一些經濟學者，如陸銘、陳釗、袁志剛、紹挺等的研究，均大力呼吁利用人口遷移的方式來促成區域之間的平衡發展，[7][10]并且得到了世界銀行相關研究成果的有力支持。[9](P1)盡管這一思路并未成為中國促進區域平衡發展的主流思路，但對于如何推進人口遷移，還是給出了比較明確的舉措。一方面，要繼續推進經濟活動向東部地區集聚，這樣才能創造更多的就業機會，增加其人口容量。另一方面，要實施土地和戶籍制度聯動改革，允許土地指標的跨地區再配置和人口的跨地區自由遷移，并且規定哪里要求得到更多的土地利用指標，就必須相應增加本地新增戶籍人口的數量。[11]也就是說，將一個城市土地指標與該城市的新增就業和新增移民相掛鉤。[12]這樣不僅可以解決東部地區經濟集聚所面臨的用地瓶頸，還能消除中西部地區人口向東部地區遷移的制度障礙。

二、“產業西移”思路與“人口東遷”思路的比較與評價

從產業資本與勞動力結合的區位選擇看，平衡區域發展的“產業西移”思路主張促進產業向經濟落后的中西部地區轉移，也就是把產業布局到勞動力密集的地區，故又可被稱為“移業就民”思路;平衡區域發展的“人口東遷”思路則倡導促進人口向經濟繁榮的東部地區遷移，亦即把人口遷移到就業機會多、收入高的地區，故又可被稱為“移民就業”思路。這兩種思路既相互對立，又各有優劣。

(一)“產業西移”思路與“人口東遷”思路的比較

第一，理論基礎不同。“產業西移”思路的理論基礎是產業梯度轉移理論。該理論將產品生命周期理論和區域生命周期理論引用到區域經濟開發中，認為由于各區域間資源稟賦、經濟基礎和發展戰略不同而形成不同的產業梯度，這種產業梯度的存在以及地區產業結構不斷升級的需要，導致產業在地區間呈現出從高梯度地區向低梯度地區轉移的普遍規律。[13]隨著產業的梯度轉移，經濟增長重心也隨之轉移。根據產業梯度轉移理論，我國東部地區的產業尤其是勞動密集型制造業會逐步向中西部地區轉移，中西部地區借此可實現經濟的崛起或起飛，從而使區域之間的經濟發展差距得以縮小。

“人口東遷”思路則以新經濟地理學為其理論基礎。該理論在規模報酬遞增與不完全競爭市場為特征的新貿易理論框架下，引入了運輸成本、外部經濟、要素流動以及路徑依賴等因素，來研究產業集聚與擴散。[14]依據該理論，東部沿海地區人口眾多而且稠密，加之地理上靠近國外市場的便利，使得東部地區的消費市場容量大于中西部地區，在發展制造業方面具有中西部地區沒有的優勢。只要中國出口導向的制造業持續增長，產業向東部地區集聚的趨勢還將繼續，直至其擁擠效應超過規模效應。

第二，中間目標不同。盡管“產業西移”思路與“人口東遷”思路的最終目標是一致的，即促進區域平衡發展，但這兩種思路在中間目標的選擇上存在明顯的差異。“產業西移”思路期望通過將東部地區產業向中西部地區轉移，使產業在空間上的分布更加均衡，從而改變一直以來的中西部地區經濟增速低于東部地區的狀況，最終縮小區域間經濟總量和人均量的差距。由此可見，這一思路的中間目標是追求平衡增長，并通過區域間的平衡增長來達到最終的平衡發展。

“人口東遷”思路首先是要繼續發揮東部地區的經濟地理優勢，吸引資源和經濟活動進一步向東部地區集聚，將全國的經濟總量做大。與此同時，建立合理的區域間利益分享機制，讓中西部地區能充分地分享到東部地區經濟增長的收益。很顯然，該種思路是以效率為中間目標的，因而區域間不平衡增長是值得鼓勵的，但在區域間不平衡增長的基礎上可以實現平衡發展。

第三，實現機制不同。在東部地區集聚效應尚未得到充分發揮的情況下，大規模的“產業西移”不會自然發生，除非借助政府的行政力量。如前所述，政府通過嚴格的土地和戶籍制度來限制要素流動和扭曲要素價格，就可形成推進“產業西移”的倒逼機制。由此可見，“產業西移”是由政府主導的，行政機制是其基本的實現機制。

“人口東遷”則是在市場力量的作用下，伴隨產業的地區集聚發生的符合經濟規律的人口自由遷移。在這一過程中，政府要做的是減少對市場的不合理干預，恢復市場在資源配置中的基礎性作用。因此，“人口東遷”的主導力量是市場，市場機制是其基本的實現機制。

(二)對“產業西移”思路與“人口東遷”思路的評價

盡管“產業西移”思路被當作促進區域平衡發展的主流思路，在實踐中也已經產生了自2007年以來的“中西部持續提速、東部集體降速”的效果，三大經濟板塊的相對發展差距開始縮小，但這種簡單地以行政干預來促進區域平衡發展的政策思路存在幾個認識上的誤區:一是忽視了國際、國內產業轉移的區別。國際產業轉移的一個重要誘因是勞動力不能在國與國之間自由流動，而資本流動相對比較自由。但在一國內部，勞動力是可以跨區域自由流動的，從而在很大程度上弱化了國內“產業西移”的動力。所以，不能用戰后國際產業轉移的經驗去簡單類推國內區際產業轉移的趨勢。二是通過行政手段倒逼“產業西移”，盡管可以提高中西部地區經濟增速，但不能不看到其可能的代價將是損失現有的東部地區產業集聚、放慢東部地區發展，并且導致國內要素和商品市場的分割，使中國的大國優勢難以發揮，經濟運行的整體效率大大降低。三是東部產業集聚效應形成后，產業區域粘性會阻礙“產業西移”，尤其是很難將整個產業鏈轉移出去。[15]而中西部在近年來的承接產業轉移過程中，也出人意料地普遍遭遇招工難問題。所以，預期中的大規模產業區域轉移并沒有發生。四是西部地區生態環境的可承載力低下是其承接產業轉移的“短板”，而東部地區轉移過來的產業往往又是威脅生態環境的產業，如果對產業轉移的承接不當將會加劇生態環境的惡化程度。[16]

按照“人口東遷”思路的設想，如能對土地制度和戶籍制度進行重大變革，就可以讓大量的中西部人口繼續向東部地區流動，并正式成為城市居民，在東部大平原上就將形成長三角、珠三角和環渤海這三大都市圈，這里將聚集我國一半以上的人口和絕大多數的經濟活動。[10]但中國作為一個大國，人口多，幅員遼闊，都市圈的數量是否可以更多一些，空間分布是否可以更廣一些?對于中西部少數民族居住比較集中的地區，移民是否可行?大量人口聚集在東部地區將帶來哪些社會問題?這些都需要進一步研究的支持。“人口東遷”思路要求實施土地與戶籍制度聯動改革，實現建設用地指標與戶籍的跨地區交換，建立區域間的利益分享機制。這將是一個極其復雜的制度設計過程，因為其牽扯到多方面的利益博弈。“人口東遷”思路的實施，勢必造成中西部地區的經濟總量增長相對較慢，但中國目前對地方官員的績效考核正是基于地區的經濟總量增長，所以這一思路很難得到中西部地區的支持。如何改革地方政府官員績效的考核體制，尤其是如何考核中西部地區官員的績效，是“人口東遷”思路必須破解的難題。

三、“人口東遷”為主、“產業西移”為輔的平衡區域發展新思路

如果說“產業西移”思路太過現實主義的話，那么“人口東遷”思路就帶有較多的理想主義色彩。太過現實主義，往往會放大當下的困難，使人不敢去嘗試實現目標的可能的更好路徑，而理想主義色彩比較濃，又容易忽略現實的障礙，滋生盲目的樂觀。中國真正所需要的是，在現實主義與理想主義之間找到一個平衡點。基于這樣的考慮，我們提出“人口東遷”為主、“產業西移”為輔的平衡區域發展新思路。

“產業西移”是一定會發生的，因為隨著東部地區經濟集聚的擁擠效應在不斷增加，低層次勞動密集型制造業或遲或早會向中西部地區轉移。同時，中西部城市化的推進也有賴于承接東部產業轉移以夯實其產業基礎。但要注意，這里的“產業西移”是經濟發展到一定階段，在市場力量作用下自然出現的，而非用行政手段人為推進的結果。“人口東遷”已經并將繼續發生，因為東部地區的經濟集聚還會繼續，這需要更多的人口來參與其經濟活動。2010年第六次全國人口普查結果就顯示，與十年前相比，東部地區常住人口占全國的比重持續提高，中西部地區常住人口比重持續下降。人口從中西部地區流向東部地區的趨勢已經非常明顯。⑦此外，為提高中西部地區勞動生產率和人均收入就需要增加其人均資源占有量，這也有賴于其遷出一部分人口。接下來的問題是，“產業西移”與“人口東遷”是否矛盾?尤其是“產業西移”與推進東部地區經濟集聚有無沖突?

如果“產業西移”是市場力量使然的話，那么其真正內涵就是東部地區部分勞動密集型制造業或其他產業的產業鏈的某些環節向中西部地區轉移，而先進制造業、現代服務業仍將在東部地區集聚發展。所以，“產業西移”并不意味著中國經濟重心的西移，實際上是為東部地區的產業轉型升級騰出空間，即所謂的“騰龍換鳥”。隨著東部地區的產業轉型升級，經濟密度和人口密度還會進一步提高。東部地區不僅發展先進制造業、現代服務業需要大量高端人才，同時也需要大量低端勞動力來滿足不可替代的傳統服務業發展的需求。這樣，就為中西部地區人口向東部地區遷移創造了更大的可能性。因此，“產業西移”與“人口東遷”不完全是替代關系，它們可以是相互補充、并行不悖的。

重塑經濟地理是一國為實現區域平衡發展而進行的必要轉變，而產業轉移與人口遷移則是塑造經濟地理變遷的兩種主要路徑。無論是產業轉移還是人口遷移，只要是順應市場規律而動，都是值得鼓勵的。不過，吳建峰等的研究發現，中國制造業大規模西遷的時代尚未到來。[17]英國《經濟學家》周刊也指出，中國的制造業向內地搬遷，成本節約得并不多。[18]因此，除非依靠政府行政力量的強力推動，人們預期中的“產業西移”在當下并不會發生。而真的依靠行政手段推動“產業西移”，又會以犧牲整體經濟效益為代價。而較之于產業轉移，人口遷移可能是達到效率與平衡兼得最具潛力的機制。如前所述，“人口東遷”一方面是一種順應市場的選擇，有利于增進整體經濟效益;另一方面，在構建了合理的區域間利益分享機制后，“人口東遷”也有利于促進區域平衡發展。所以，“人口東遷”對于重塑未來中國經濟地理理應發揮更大作用。也就是說，平衡區域發展應以“人口東遷”為主、“產業西移”為輔。

四、結論與引申

區域發展差距是一個世界性難題，我們對中國區域發展差距難題的復雜性、艱巨性更應該有足夠的認識，不可將其歸因為某種單一的因素，解決問題時也不可期望能畢其功于一役。要多管齊下、多措并舉，形成人口轉移為主、產業轉移為輔的區域平衡發展的總體思路。在人口和產業順應市場規律流動起來后，對中西部地區的財政轉移支付也是不可或缺的。當然，財政轉移支付的目的主要是改善中西部地區的基本公共服務，而不是用于生產性投資。此外，考慮到當下向沿海地區自由移民尚無法實現，中西部地區積極承接沿海地區產業轉移至少是一個次優的選擇。但中西部地區承接產業轉移一定要相對集聚，這不僅有利于分工和專業化，而且治理污染時也具有規模效應。為此，中西部省份應將省內幾個大的區域性中心城市作為重點產業承接地，同時在省內放開戶籍限制，允許省內自由移民，使省內大部分人口能遷移到幾大區域性中心城市。

注釋:

①根據《中國統計年鑒2009》、《2009年國民經濟和社會發展統計公告》以及各省歷年實際利用外資計算得到。

②數據來源:國家統計局《2009年農民工監測調查報告》

③近年來東部地區普遍出現“用地荒”、“用工荒”現象，就是明證。

④如2009年安徽皖江城市帶、2010年廣西桂東、2011年重慶沿江和湖南湘南、2012年湖北荊州等承接產業轉移示范區的陸續啟動。

⑤如2007年商務部和國家開發銀行聯合發布《關于支持中西部地區承接加工貿易梯度轉移工作的意見》，2010年國務院出臺《關于中西部地區承接產業轉移的指導意見》，2011年國家工商行政管理總局出臺《關于認真做好中西部地區承接產業轉移中工商登記銜接工作的意見》等。

⑥同為人口移動現象，勞動力區域流動只是勞動力臨時或短期離開原居住地外出活動但不變更戶籍，而人口遷移即移民，是指人口在地區間遷出或遷入且發生居住地的永久性或長期性改變。

⑦與2000年人口普查相比，2010年東部地區的人口比重上升2．41個百分點，中部、西部、東北地區的比重都在下降。其中西部地區下降幅度最大，下降1．11個百分點;其次是中部地區，下降1．08個百分點;東北地區下降0．22個百分點。

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