農村集體土地與小產權房問題研究

高亞軍

農村集體土地與小產權房問題研究

高亞軍

小產權房是中國特有的一種現象，其產生根源在于二元土地制度。有的學者根據小產權房的現實情況，認為應將小產權房合法化。但小產權房合法化的前提是農村集體土地的自由流轉，歷史證明，只有土地最終歸農民集體所有，“土地兼并”現象才不會發生，才能使農民有一個最終的社會保障。當前農村集體土地自由流轉存在法律障礙、農村集體土地還承擔著中國近14億人口的糧食安全問題。故農村集體土地不宜自由流轉。農村集體土地自由流轉的前提是加快戶籍制度改革。小產權房合法化只能使城鄉結合部極少的農民致富，“致富”農民存在返貧現象，因此，小產僅房不宜合法化。

小產權房；合法化；農村土地自由流轉；戶籍制度改革

高亞軍，長安大學政治與行政學院講師。（陜西西安 710064）

小產權房是中國特有的一種現象,其產生根源就在于土地分別歸屬國家和農民集體所有的二元土地制度，其中國有土地用于城市建設及其工商業的發展,而農村集體土地則用于解決農民的生活及非農業戶口人員的糧食問題。為了保證國家城市建設及工商業發展不侵犯農業用地，我國法律明確規定，房地產開發只能申請國有土地，如果在農村集體土地上建設則為違法。而小產權房恰恰是建立在農民集體的土地上。所以，根據現有法律的規定，小產權房就是不合法的“怪胎”，但問題是，恰恰是這種 “怪胎”在中國各大中城市城鄉結部久盛不衰，其數量之大①，購買者之多，早已成了當前中國社會的一大隱患，成了對中國政府執政能力的一大考驗。為了社會的穩定，許多學者提出了將小產權房合法化的思路，但小產權房合法化的前提是農村集體土地的自由流轉。如果這個問題得以解決，小產權房合法化的所有問題都會迎刃而解；反之，小產權房則不宜合法化。下面就從農村集體所有制的形成、農村集體土地自由流轉之瓶頸、戶籍制度改革與農村集體土地自由流轉的關系、小產權房合法化是否可使農民致富等角度對這一問題加以探討。

一、農村土地集體所有制的產生及其演變

1949年10月1日中華人民共和國成立后，土地政策先后經歷了四次變化，其中第一次是通過沒收地主土地的方式確立了農民土地個體所有制，第二次是通過社會主義改造的方式確立了農村集體所有制，第三次和第四次先后實行土地公社所有制及使用權和所有權分離的家庭聯產承包責任制，但后兩次土地政策都只是在農村集體所有制基礎上的變化，絲毫沒有動搖農村集體所有制這一根本。

把土地農民個體所有轉為農民集體所有是有著深刻的歷史原因的。在兩千多年的封建社會里，中國實行的是封建地主土地所有制。在那樣的土地制度下，土地兼并異常嚴重，歷史上的許多農民起義也因此而發生。如錢宗范先生認為,封建社會頻繁的周而復始的流民和流民起義,需要解決的一個根本社會矛盾是作為生產者的農民和作為生產資料的土地的結合問題,大規模流民之所以產生,是由于土地兼并,剝削壓迫嚴重,戰爭災禍橫行而使農民脫離了土地而引起的。[1]高光晶先生也認為，每次農民起義無不都是廣大農民在土地兼并下失去土地,和封建政府剝削壓迫極端殘酷的情況下爆發的,即所謂的“官逼民反”。[2]至于為什么在封建社會的農民起義中，特別是在早期沒有明確地提出土地問題的原因，列寧同志解釋說,農民要求土地是根據農民階級的“本能意識出發的”，“只是自發地要求土地”,[3](P93)他們零碎、分散、獨立的個體經營,使他們“無法了解壓迫的原因不在個人而在整個經濟體系”。[4](P79)

正是由于封建土地私有及由此導致的土地自由流轉與土地兼并，使得封建社會的農民對于土地的占有沒有任何保障，以至于成為流民或被迫承受地主階級沉重的租稅、徭役等的剝削，最后為了生存，只得揭竿而起，爆發了一次次規模浩大的農民起義。把土地農民個體所有轉為農民集體所有，列寧同志有過這樣的論述:分土地只在開始的時候是好的，這表明土地離開了地主,歸農民所有，但這是不夠的，只有共耕制才是出路，我們的共同任務和我們的共同目的是過渡到社會主義經濟,過渡到集體土地占有制,過渡到共耕制，現在這樣向共耕制過渡是正確的,是真正社會主義的規模。[5](P181)也就是說列寧認為只有土地為農民集體所有才是社會主義性質的。至于為什么？列寧沒有做更多的闡述，我們認為只有土地最終歸農民集體所有，“土地兼并”的現象才不會發生，才能從根本上杜絕“窮者愈窮，富者愈富”的不公平現象發生，也才能始終保持 “耕者有其田”，使農民有一個最終的社會保障。這也就是為什么中國共產黨的土地政策發生了四次變化，而土地所有權卻始終屬于農民集體的原因。

二、農村集體土地自由流轉難以逾越之瓶頸

（一）法律瓶頸

我國 《憲法》第10條規定了 “城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”[6]的二元土地制度。為了防止國家權力對農村集體土地的任意侵犯及農民土地自由流轉導致的土地兼并與貧富兩極分化，該條第2款、第3款還規定了國家只有在“為了公共利益的需要”的前提下才“可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”，“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地”。同時，我國《憲法》還授權《土地管理法》在其基本原則和精神的指引下對土地的流轉進行了具體規制，如《土地管理法》第43條規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。”《土地管理法》第63條規定：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。”[9]

對《憲法》、《土地管理法》關于農村集體土地和國有土地“同地不同權”的規定，有學者認為這違反了民法上關于物權平等的原則，所以提出應修改《土地管理法》實現農村集體土地與國有土地“同地同權”的觀點②。這實際上顛倒了《物權法》與《憲法》及《土地管理法》的關系。準確地說，是物權法對某類物權主體、內容的規定受到公法的相應限制。基于政治需要、社會經濟文化發展等多方面的考慮，憲法及其他公法常常會對所有權以及一些他物權進行主體、內容上的限制，物權法中的相應規定不能超越此類限制。例如，《土地管理法》第4條規定，國家實行土地用途管制制度，因此，物權法在規定此類土地等自然資源的使用權時必須符合公法上的限制性規定。[7](P273)正因為如此，法英等國也對土地的使用在法律上進行了限制，其中《法國民法典》是這樣表述對土地限制的原因的：個人如何處分其寶石或圖畫意義甚小，但是，個人處分其土地的方式事關整個社會，這正是社會需要制定規則并對其處分權加以限制的理由。[8](P188)英國法律規定：在任何土地開發使用發生之前，必須獲得有權部門的許可，申請者申請被駁回時可向國務大臣或其檢察官上訴，但是當開發使用土地違背地方當局管理時，可導致罰金處罰，如果屬未經許可建筑，就可能給所有者以強制拆除建筑物為代價的處罰。[8](P120)所以，當許多人寄希望于《物權法》③能在農民土地所有權的規定上有所突破時，《物權法》第151條、第153條也只是規定：“集體所有的土地作為建設用地的，應當依照土地管理法等法律辦理。”“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定。”所以，農村集體土地自由流轉不僅違反了《土地管理法》，實際上也違背了《物權法》的規定及《憲法》的基本原則與精神。面對數量眾多的小產權房，有的學者認為應該面對現實，但我們認為，面對現實固然重要，而對法律權威、憲法權威之挑戰更應該慎重，特別是對于中國這樣一個經歷了幾千年“人治”的社會更是如此。中國的法治仍非常脆弱，我們應該珍惜這來之不易的良好“法治”開端。

（二）糧食安全問題

農村集體土地不僅承擔著農民的社會保障，還承擔著中國將近14億人口的糧食安全問題。雖然從2004—2012年，中國糧食實現了連續9年增產，[9]但中國的糧食安全問題仍然任重而道遠。因為中國現有的糧食安全是建立在以下三個前提基礎之上的：一是人口不變；二是人均糧食需求量不變；三是耕地不變。但實際上這三個量都在不斷發生著變化。首先，人口仍然在增加。雖然中國在20世紀80年代開始了計劃生育政策，但由于人口基數大，人口總數也在不斷增加，到2030年前后，中國達到16.5億人口的最大值，[10]將比現在多出3.03億人口④。其次，人均糧食需求量在不斷增加。中國目前人均糧食需求量在390公斤左右，但隨著2020年中國小康社會的全面建成⑤，人民收入的不斷增加和生活水平的不斷改善，預計到2030年，中國年人均糧食需求量將達到460公斤左右⑥。最后，耕地數量在不斷減少，耕地質量也在不斷下降。因為近幾年城市建設發展用地，大多是城郊的良田和菜地，都是上好的耕地。在這三個變量當中，人口的增長是無法控制的，而需要解決民生問題，改善人民生活水平，全面建成小康社會，就意味著人均糧食需求量的增加也是不可避免的。所以，我們現在能做的就是盡量保持耕地的保有量。為此，國務院制定了《全國土地利用總體規劃綱要（2006－2020年）》，要確保18億畝耕地紅線。但是在中國城鎮化建設高速發展的今天，要保住這一紅線，壓力是相當大的。如果在這種情況下再允許農村集體土地自由流轉，后果將是不堪設想的。糧足則天下安，希望政府對此予以足夠的重視。否則，在不久的將來，耕地數量不足所帶來的糧食安全問題必然會影響到國家的經濟發展和政治的穩定。

三、農村集體土地自由流轉的重要前提——戶籍制度改革

胡錦濤同志在黨的十八大報告中提出，要加快改革戶籍制度，有序推進農業轉移人口市民化，努力實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。[11]戶籍制度改革，將意味著進城務工農民享有與城市居民同樣的教育、就業、社會保障、交通事故人身損害賠償等權利。其實，只有解決好進城務工農民的這些后顧之憂，才有可能進行農村集體土地自由流轉的改革。所以，戶籍制度改革不僅是進城務工農民分享改革開放成果的重要舉措，也是農村集體土地自由流轉的重要前提。實際上，早在2001年的時候，國務院已經決定了戶籍制度的改革，但是到2011年國務院出臺《關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》的十年時間，戶籍制度改革極其緩慢，戶籍制度改革遇到的阻力和困難將是非常大的。據有關部門統計，西安、成都等城市流動人口超過200萬，而上海等大城市流動人口則超過了千萬。解決這些人的戶籍問題，將意味著當地政府需要多提供上百萬甚至上千萬人口的教育、就業及社會保障等支出。但從目前地方政府的情況來看，其財力明顯不夠。據2012年1月國家統計局發布的數據，2011年全國人戶分離的人口為2.71億，其中流動人口為2.3億。[12]中國社科院發布的藍皮書也指出，今后20年內，中國將有近5億農民需要實現市民化，而人均市民化成本為10萬元，為此至少需要40萬億～50萬億元的成本，并且，這是不計入通脹、只計入城市福利的保守數字，如果要給這些進城農民解決低保、小孩上學、廉租房、經濟適用房等問題，恐怕人均幾十萬元的成本都打不住。鄭風田教授認為，對于外來人口多的城市，可以給外來人口解決戶籍等相關福利，讓外來人口擁有住房，而他們在原籍的土地由國家有償收回，將戶籍制度改革與土地制度改革也聯動起來。但問題是：目前，甚至今后相當長的時期內，中央和地方政府恐怕都沒有那么大的財力收回幾億農民的土地，而且農村的土地不值錢，用農村賣土地的錢根本不可能在城市置買到房產，相反還會使進城農民失去在農村的保障。著名學者陳永苗認為，在戶籍制度改革的過程,必須警惕的一個問題是，城鄉一體化是否可以長久有用，如果用十來年的時間，慢慢放開國民待遇，恐怕會后勁不足。[13]著名社會學家陸學藝也指出，戶籍制度因為關系太大，一下子放開是不可能的，國民待遇原則的擴展建立在特權和差異之上，天生有缺陷，后勁不足，可以預見，在未來的幾十年內，沒有特權和差異，城鄉一體化就沒有任何吸引力，那么特權和差異會被比較長久地維持,國民待遇原則的擴展將比烏龜爬得還慢。[14]所以，農業轉移人口市民化將是一個長期的過程，這一過程可能需要20年、30年，甚至更長的時間。而戶籍制度改革只是深化農村集體土地改革的重要前提，但遠遠不是全部，這還與農民的文化素質及其生存能力、社會保障、糧食安全等問題密切相關。所以，黨的十八大報告中講到農村土地改革的時候，只是提出“改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例”。這實際上也是科學發展觀思想在解決“三農”問題上的進一步落實。

因此，我們必須清醒認識，在當前，農村集體土地仍然承擔著農民的社會保障功能，這一功能將在社會主義初級階段的相當長的時期內存在。故農村集體土地自由流轉在現階段不具有可行性。

四、對小產權房合法化使農民“致富”觀點之實證分析

有許多學者認為，小產權房合法化的結果就是使農民能夠充分地享受到土地商品化帶來的收益，提高農民的收入。[15]但實際情況是，小產權房并不能使農民真正致富。

（一）小產權房合法化只能使城鄉結合部極少數農民“致富”

城鄉結合部 (包括 “城中村”)是指兼具城市和鄉村的土地利用性質的城市與鄉村地區的過渡地帶，又稱城市邊緣地區。[16]主張小產權房合法化的一些學者認為，小產權房合法化可以讓農民分享到改革開放經濟發展的好處。但事實是，能夠通過小產權房來分享經濟發展好處的僅僅是城鄉結合部的極少數農民⑥，而恰恰這些農民是經濟條件最好、生活水平最高的強勢農民群體，即使這部分農民通過小產權房分享到巨額土地非農使用所產生的收益，也不能改變中國農民整體狀況的面貌，無法彌合城鄉二元結構的裂痕。況且，這些農民的“致富”，并不是來源于自己的勤勞，而是通過先天的地理優勢形成的，是一個龐大的新的食利階層。賀雪峰教授認為，這種食利階層既不同于農民，也不同于市民，而是使中國形成一個奇特的三元結構，即：土地食利集團，市民和農民，土地食利集團是和農民完全不同的兩碼事，食利集團的富裕不能帶來農民的富裕，不能說因為有了一個城郊龐大的土地食利集團，我們就說中國城鄉二元結構被彌合了。[17]顯然，這樣的制度的后果是進一步加深了城鄉裂痕。

（二）城鄉結合部農民未必因小產權房而“致富”

從收集整理的文獻及對西安市城鄉結合部一些村的實地調查發現，在城鄉結合部出售小產權房的村莊有相當多的村民并未享受到多少實際利益，甚至其生活水平還不如從前。

據調查，小產權房所占的土地，既沒有經過土地掛牌拍賣的程序，也沒有經過村民代表大會討論通過，而是由開發商與村鎮干部私下談妥地價后即進行開發，小產權房開發后所得的“利潤”大多被開發商和部分“利益攸關者”⑦獲得。如北京市密云縣李各莊2001年在2000畝耕地上建立了小產權別墅。這些小產權別墅賣了多少錢，賺了多少利潤，除了本村村支書張玉良外，再無人知曉，但事實卻是，在該村小別墅新建的當年，村委會的主要干部就擁有了4輛小轎車。村支書張玉良本人駕駛的，是用公款所購買的一輛帕薩特。村民失去了責任田，宅基地和住房；卻只得到每年每人300斤面粉，60歲以上老人每月100元補助，人均約50平方米的安置房。所以，許多村民認為，別墅對他們生活的改變很微小，甚至有許多村民還懷念當年手頭有地的日子。[18]

筆者在西安市未央區城鄉結合部走訪的結果和上述情況差不多。在西安市城鄉結合部，小產權房利益分配方法分為兩種：一部分村子是按照家庭人口數補償安置房；另一部分村子是按照現有房屋建筑面積 “拆一補一”補償安置房。按家庭人口分的標準是人均65平方米的安置房。西安市未央區小白楊村一戶村民原來房屋建筑面積700多平方米，家中4口人，但只有兩人戶口在本村，所以分得130平方米安置房，原來全家住200平方米，還有租金收入，可現在住上樓房后除了失去了租金收入來源，自家住房也成了問題。還有一戶村民原有住房面積500多平方米，家有3口人，按標準可分得195平方米安置房，但是這家人選了兩套住房，一套是130平方米，一套是98平方米，超過了標準。按規定超標準按每平方米2400元購買，所以他們又不得不多花了7.92萬元。現在住房面積小了，還多掏了錢，又失去了租金收入來源。當然，按人口分，也有獲利的，比如說有的家中人口多但原住房面積小的村民。“拆一補一”（如未央區王前村）的安置辦法相對來說對村民公平些，但這種“拆一補一”是對二層樓以下的住房而言的，對三層以上的補償政策是每平方米按500元補償。所以，拆遷安置后村民的住房面積多數縮了水。在拆遷、安置過渡期的待遇對村民也是極不公平的，從法律的角度來說應該是有多大損失就應該賠償多少，但實際情況卻是，在過渡期每人每月只得到500元過渡費補償，一家三口也只能得到1500元補償，這不僅不能彌補村民的租金收入損失，甚至有的還需自己掏錢補貼新租房租金。以上還沒有計算村民的如下損失：回遷后的裝修房子費用，住單元房后的水費、垃圾費、暖氣費、物業費等。所以，能靠建設小產權房而“致富”的城鄉結合部村民是很少的，有相當一部分村民生活還不如拆遷安置前。

對此，南京市棲霞區國土局一位負責人說：現在小產權房也由最初滿足拆遷農民和低收入者的基本住房需求，逐步異化為中高檔房甚至別墅，成為少數人用來攫取暴利的工具；江蘇省國土廳副廳長吳震強表示，開發小產權房屬于非法行為，集體土地出讓的價格根本沒有標準，都是村鎮干部與開發商私下達成的交易，土地轉讓的費用無從知曉，而建成后產生的非法暴利更加驚人。[19]中國社科院研究員、當代城鄉發展規劃院副院長、中國城市經濟學會副會長劉維新指出，農村集體土地名義上將土地承包給農民，實質上土地產權就掌握在少數村領導的手上，農民在土地產權上沒有發言權，目前，我國不少農村，土地產權成了村長、鄉長謀取私利和尋租的手段，這是“以租代征”“小產權房”久禁不止和產生的根源。[20]

究其原因，主要是因為農民民主意識差，小農意識突出，容易受眼前利益迷惑，看不到長遠利益。根據《憲法》規定，農村實行村民自治，村長由全體村民選舉產生，但是在現實的村長選舉中，賄選的現象非常嚴重。就拿西安市城鄉結合部來說，為了當選村長，候選人少則出資三、五十萬，多則出資上千萬（多數在三四百萬）來賄選村民。而一旦這些人當了村長后就必然會收回 “投資”并索取豐厚的利潤回報。這些收回的投資及利潤必然又以村民的巨大利益犧牲為代價。所以，村民付出了子孫后代賴以為生計的土地的沉重代價，最終得到的回報卻很少，更有甚者，在城鄉結合部改造過程中，離異的女子經常是被排除在經濟補償之外的 （既沒有錢，也得不到住房分配）。所以，城鄉結合部的農民未必能真正“致富”，“致富”的往往是個別的“權力操縱者”或“利益攸關者”。

（三）“致富”農民存在返貧現象

誠然，城鄉結合部也確實有因建設、出售小產權房而“致富”的農民，他們當中有的一下子可以分到幾百萬（包括住房）。但許多人卻因此不知所措，因為這么多錢可能是他們祖祖輩輩都未曾見過的，甚至做夢都不敢想。因此，有的開始沉迷于賭博之中，有的大肆揮霍，買奢侈品，甚至買豪車，以至于不多久就會“返貧”。同時，由于社會保障制度不健全，沒有給失地農民參加基本的養老保險等社會保障，使得他們大量成為無業流民。其根源在于這些失地農民文化素質低，且缺乏職業規劃及投資理念的培訓。就拿西安市未央區王前村來說，本村有2192個農業勞動力，其中高中以上文化程度的有413人，占總人數的19%，初中以下文化程度的有1779人，占總人數的81%。不僅文化程度低，而且絕大多數農民沒有掌握一定的勞動技能，導致就業渠道狹窄，加上農民沒有投資理念，致使一些農民無所事事，過上“紙醉金迷”的生活。

五、結語

當前，中國社會主義初級階段的基本國情沒有變。農村集體土地仍然承擔著農民的社會保障，擔負著中國十幾億人口的糧食安全問題。小產權房合法化并不會使農民 “致富”，其合法化不僅意味著對中國得之不易的“法治”的破壞，更是否定了中國共產黨幾十年的奮斗目標，否定了中國農民幾千年來對“耕者有其田”理想的執著追求，意味著中國農民將再次回到新中國成立前沒有任何保障的時代。所以，小產權房不宜合法化。

注釋：

①中國社會科學院經濟研究所研究員、北京天則經濟研究所學術委員會主席張曙光于2009年5月11日在“2009年上海論壇＂期間接受《東方早報》專訪時透露，目前，全國住宅總量在186億平方米左右，其中高達66億平方米面積的住房屬于小產權房，占比超過1/3。”但實際上，由于小產權房的“非法地位”，建設、房管等部門都無法統計其真實數字。

②重慶郵電大學副教授齊東文、國務院發展研究中心副主任韓俊、清華大學教授蔡繼明等學者持此觀點，見齊東文著：《從小產權房的合法化到土地管理體制改革——重慶統籌城鄉的一個視角》，載于《西南農業大學學報(社會科學版)》，2008年第1期。

③《中華人民共和國物權法》由第十屆全國人民代表大會第五次會議于2007年3月16日通過，2007年10月1日生效。

④據《2011年國民經濟與社會發展統計公報》公布的數字，中國人口為13.47億。

⑤隨著人民收入的增加和生活水平的改善，人均口糧的消費量下降，但肉奶蛋等消耗飼料糧將大幅度增加，從而人均糧食需求量也將增加，目前發達國家人均糧食需求量最低為500、600公斤，最高為1000公斤，見于振國、胡小平著：《我國糧食安全與耕地的數量和質量關系研究》一文。

⑥賀雪峰教授認為，這一數字應該不會超過1000萬。

⑦據本課題組調查，在西安市城鄉結合部，“利益相關者”一般為村支書、村主任、村委委員等。

[1]錢宗范.中國封建社會流民和流民起義諸問題探析[J].廣西師范大學學報(哲學社會科學版),1993，（4）.

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【責任編輯：楊 舸】

D922.34

A

1004－518X（2013）07－0176－06

教育部人文社會科學研究青年基金項目 “中國小產權房實證調查與法規對策研究”（11YJC820025）；陜西省社會科學基金項目“陜西小產權房實證調查與法規對策研究”（10G064）；中央高校基本科研專項資金項目“中國小產權房實證調查與法規對策研究”（0009—2011024）