論統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中社會(huì)管理的協(xié)同治理

■劉衛(wèi)平

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，是破解“三農(nóng)”問題的重要舉措。當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展失衡、差距擴(kuò)大是多重因素交互作用的結(jié)果，單純依靠政府、市場(chǎng)或社會(huì)一方力量都難以解決這一困境，單中心秩序中形成的“指揮—服從”型傳統(tǒng)社會(huì)管理模式已無(wú)法適應(yīng)我國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化需要。如何加強(qiáng)和創(chuàng)新城鄉(xiāng)社會(huì)管理，有效整合和發(fā)揮黨委、政府、市場(chǎng)、民間組織、社會(huì)公眾等社會(huì)多元主體在城鄉(xiāng)社會(huì)管理中的功能優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展一體化，已成為當(dāng)前統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要課題。

一、中國(guó)式協(xié)同治理:統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中社會(huì)管理創(chuàng)新的理念選擇

協(xié)同治理，最早是西方學(xué)者針對(duì)社會(huì)資源配置中“國(guó)家失效”和“市場(chǎng)失效”問題，在協(xié)同學(xué)理論和多中心治理理論的基礎(chǔ)上提出的一種社會(huì)治理范式。它主張治理權(quán)威多中心化、主體多元化、各子系統(tǒng)協(xié)同化、方式法治化和過程公正化，其實(shí)質(zhì)是治理權(quán)威從國(guó)家(政府)中心主義向多中心轉(zhuǎn)移，強(qiáng)調(diào)政府、非政府組織、社會(huì)公民等社會(huì)多元主體相互協(xié)調(diào)、合作治理社會(huì)公共事務(wù)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公共利益和社會(huì)治理效能最大化，形成既充滿活力又和諧穩(wěn)定的社會(huì)秩序。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)工程。由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)長(zhǎng)期存在，目前城鄉(xiāng)在居民收入、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)、教育醫(yī)療、社會(huì)保障等方面差距仍在擴(kuò)大。政府、市場(chǎng)或社會(huì)力量任何一方都難以破解城鄉(xiāng)發(fā)展失衡困境。源于西方語(yǔ)境的協(xié)同治理無(wú)疑為我國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的社會(huì)管理創(chuàng)新提供了一種借鑒范式。當(dāng)然，我國(guó)在城鄉(xiāng)社會(huì)管理創(chuàng)新的具體實(shí)踐中，必須與我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展實(shí)際結(jié)合起來(lái)，構(gòu)建中國(guó)語(yǔ)境的社會(huì)管理協(xié)同治理模式。黨的十八大報(bào)告明確提出:“要加快黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制……”[1]，這為中國(guó)式城鄉(xiāng)社會(huì)協(xié)同治理指明了方向，即應(yīng)充分發(fā)揮“黨委的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、政府的主導(dǎo)責(zé)任、市場(chǎng)的配置力量、社會(huì)的積極協(xié)同、公眾的有序參與等多元主體的整體效能”[2]，構(gòu)建以黨政系統(tǒng)為中樞，以黨委、政府、經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織、社會(huì)公眾為主體要素，以“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”為基本構(gòu)架的多元合作型城鄉(xiāng)社會(huì)管理協(xié)同治理模式，有效整合和發(fā)揮各類社會(huì)要素的功能優(yōu)勢(shì)，共同治理城鄉(xiāng)社會(huì)公共事務(wù)。

(一)黨委領(lǐng)導(dǎo):城鄉(xiāng)社會(huì)管理協(xié)同治理的根本

民主制下的政黨具有利益代表和利益表達(dá)、利益聚合和制定目標(biāo)、政治錄用和組建政府、政治社會(huì)化和社會(huì)動(dòng)員等功能[3]。作為馬克思主義政黨，中國(guó)共產(chǎn)黨始終堅(jiān)持立黨為公、執(zhí)政為民，其執(zhí)政宗旨、執(zhí)政理念、執(zhí)政方式和執(zhí)政行為具有很強(qiáng)的公共性，是我國(guó)社會(huì)管理的核心主體。我國(guó)各級(jí)黨委在城鄉(xiāng)社會(huì)協(xié)同治理中有著其他社會(huì)管理主體無(wú)法比擬的思想理論優(yōu)勢(shì)、利益聚合優(yōu)勢(shì)、社會(huì)動(dòng)員優(yōu)勢(shì)和組織保障優(yōu)勢(shì)，起著總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，是實(shí)現(xiàn)我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)管理協(xié)同治理的根本。

(二)政府負(fù)責(zé):城鄉(xiāng)社會(huì)管理協(xié)同治理的主導(dǎo)

在我國(guó)現(xiàn)行黨政體制下，作為法定的國(guó)家權(quán)力執(zhí)行機(jī)關(guān)，政府在黨的領(lǐng)導(dǎo)下行使公共權(quán)力，體現(xiàn)人民政府的本質(zhì)。政府承擔(dān)的政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、社會(huì)職能和文化職能，具有公共性、法定性、執(zhí)行性和強(qiáng)制性，在城鄉(xiāng)社會(huì)管理協(xié)同中起主導(dǎo)作用，承擔(dān)主體責(zé)任。這“既反映了政府是社會(huì)管理創(chuàng)新主導(dǎo)主體的現(xiàn)實(shí)，也反映了現(xiàn)階段我國(guó)社會(huì)管理實(shí)踐活動(dòng)中，當(dāng)然，政府不是唯一主體，而是政府是主導(dǎo)主體，因?yàn)椋苏€包括經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織和公眾等參與主體。”[4]

(三)社會(huì)協(xié)同:城鄉(xiāng)社會(huì)管理協(xié)同治理的依托

社會(huì)協(xié)同是指黨政系統(tǒng)與各類非政府組織、社會(huì)公眾之間分工協(xié)作、共同治理社會(huì)公共事務(wù)，形成黨委、政府與社會(huì)力量互聯(lián)互補(bǔ)互動(dòng)的社會(huì)管理協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)。它是城鄉(xiāng)社會(huì)管理協(xié)同治理的重要依托，有利于整合和發(fā)揮社會(huì)管理多元主體的各自資源優(yōu)勢(shì)，有效協(xié)調(diào)多元化的利益和社會(huì)矛盾，破解因城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所造成的、單靠黨和政府難以解決的一系列農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問題。

(四)公眾參與:城鄉(xiāng)社會(huì)管理協(xié)同治理的基礎(chǔ)

公眾參與是指社會(huì)公眾依法有序參與社會(huì)公共事務(wù)治理行為，體現(xiàn)公眾與黨委、政府及非政府組織的互動(dòng)過程，是協(xié)商民主的重要形式。在我國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展進(jìn)程中，公眾參與城鄉(xiāng)發(fā)展政策和制度建設(shè)以及公共服務(wù)供給、社會(huì)矛盾與利益關(guān)系調(diào)處等，有利于增強(qiáng)社會(huì)信任、公民認(rèn)同和政策公信力。

臨床的藥品管理工作是護(hù)理管理中不可缺少的組成部分，[4]藥品的管理工作的優(yōu)劣直接影響藥品的質(zhì)量及患者的安全。積極的采用“6S”管理的制度來(lái)進(jìn)行優(yōu)化的藥品管理，不僅節(jié)省了心血管內(nèi)科護(hù)士的護(hù)理人力支援，也加強(qiáng)完善了本科室的藥品管理的相關(guān)規(guī)章制度，很好的強(qiáng)化了護(hù)士管理藥品的規(guī)章制度。精簡(jiǎn)了藥品的種類和數(shù)量，規(guī)范了藥品擺放位置，統(tǒng)一了醒目的標(biāo)識(shí)，保證了藥品管理和使用安全，提高了護(hù)士工作效率。而且提升了護(hù)理工作質(zhì)量。護(hù)士既是臨床藥品的保管者也是藥品使用的直接責(zé)任者。[5]努力按要求做好藥品管理應(yīng)是護(hù)士基本職責(zé)。

(五)法治保障:城鄉(xiāng)社會(huì)管理協(xié)同治理的方式

“法治是人類社會(huì)最先進(jìn)的社會(huì)治理模式，法治化地管理國(guó)家和社會(huì)是人類的普遍發(fā)展規(guī)律。”[5]在現(xiàn)代社會(huì)，法治方式是長(zhǎng)久凝聚社會(huì)團(tuán)結(jié)力量的最大精神紐帶。黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào):“更加注重發(fā)揮法治在國(guó)家治理和社會(huì)管理中的重要作用。”[1]用法治思維和法治方式來(lái)處理社會(huì)矛盾、規(guī)范社會(huì)行為、協(xié)調(diào)利益關(guān)系、維護(hù)社會(huì)公正、促進(jìn)社會(huì)和諧，確保社會(huì)管理主體行為在法律框架內(nèi)運(yùn)行，是城鄉(xiāng)社會(huì)協(xié)同治理手段和方式的必然選擇。

二、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中推進(jìn)社會(huì)管理協(xié)同治理的現(xiàn)實(shí)困境

我國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中以來(lái)，在推進(jìn)社會(huì)管理協(xié)同治理中存在諸多現(xiàn)實(shí)困境。

(一)體制機(jī)制障礙:城鄉(xiāng)二元分割

改革開放特別是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展以來(lái)，我國(guó)實(shí)施一系列促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略措施，雖已取得了巨大成就。但因制度因素所導(dǎo)致的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)尚未破除，導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展差距持續(xù)擴(kuò)大，成為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中社會(huì)管理協(xié)同治理的主要障礙。這表現(xiàn)在:一是城鄉(xiāng)有別的戶籍治理、勞動(dòng)用工、社會(huì)保障、社會(huì)福利等制度，導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民在就業(yè)機(jī)會(huì)、收入分配、社會(huì)保障和社會(huì)福利水平事實(shí)上的不平等。特別是現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元分割的戶籍管理制度，阻礙了農(nóng)民市民化進(jìn)程。二是城鄉(xiāng)有別的資源配置制度與財(cái)政投入機(jī)制以及較低的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付能力，導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展嚴(yán)重失衡，農(nóng)村教育和基本建設(shè)投入嚴(yán)重不足，教育事業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保險(xiǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后城市，基本公共服務(wù)非均等化繼續(xù)加劇。三是城鄉(xiāng)分割的市場(chǎng)體系，造成城鄉(xiāng)差距持續(xù)擴(kuò)大。生產(chǎn)要素市場(chǎng)因農(nóng)民組織化程度偏低、農(nóng)業(yè)平均利潤(rùn)率偏低和利益驅(qū)動(dòng)的影響，主要流向城市，導(dǎo)致農(nóng)村市場(chǎng)發(fā)展難和農(nóng)民致富難。四是城鄉(xiāng)分離的工業(yè)化發(fā)展模式，致使農(nóng)民難以分享農(nóng)產(chǎn)品的加工增值收益。五是不配套的農(nóng)村城市化政策使街鄉(xiāng)、村居體制轉(zhuǎn)換和城鎮(zhèn)化進(jìn)程遲緩，城鄉(xiāng)結(jié)合部社會(huì)矛盾和問題突出。

(二)政府行為問題:越位、缺位和錯(cuò)位

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，要求政府職能主要集中在“掌舵”而不是“劃槳”，實(shí)現(xiàn)“管控型政府”向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變、“全能型政府”向“有限型政府”轉(zhuǎn)變。由于長(zhǎng)期受計(jì)劃思維和單中心秩序觀及體制轉(zhuǎn)型等多重張力影響，政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)圆坏轿唬源嬖谡蟛环帧⒄虏环帧⒄Y不分、政社不分等現(xiàn)象。我國(guó)在城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等公共服務(wù)領(lǐng)域還存在公共財(cái)政缺位、政府職能缺位問題，嚴(yán)重?cái)D壓城鄉(xiāng)市場(chǎng)發(fā)育、社會(huì)成長(zhǎng)和公眾參與的空間，導(dǎo)致在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展中協(xié)同主體單一、力量單薄。特別是逐利性行為致使政府主導(dǎo)具有極強(qiáng)的選擇性，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的長(zhǎng)期規(guī)劃缺乏科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)和有效的政策安排，對(duì)城鄉(xiāng)在資源配置、資金投入、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育醫(yī)療、社會(huì)保障、公共服務(wù)等方面缺乏科學(xué)統(tǒng)籌，導(dǎo)致包括土地在內(nèi)的各種生產(chǎn)要素?zé)o序地流向城市，從而進(jìn)一步拉大城鄉(xiāng)間、不同區(qū)域間和不同行業(yè)間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距。傳統(tǒng)的政府管控模式和政府職能轉(zhuǎn)變不到位，公共價(jià)值理性缺失，社會(huì)資源整合協(xié)同機(jī)制缺位，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的重要制約因素。

(三)協(xié)同主體缺陷:社會(huì)組織弱化與公眾參與不足

目前，我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)組織發(fā)展迅速，在城鄉(xiāng)社會(huì)管理中發(fā)揮著一定的協(xié)同作用，但長(zhǎng)期存在的“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”導(dǎo)致公民社會(huì)、市民社會(huì)、第三部門、社區(qū)共同體等發(fā)育遲緩。作為公民參與網(wǎng)絡(luò)的重要組成部分和社會(huì)治理主體的社會(huì)組織，無(wú)論數(shù)量還是規(guī)模均偏小，能力偏弱、種類偏少。其中很大部分社會(huì)組織帶有“官方”或“半官方”色彩，即由政府創(chuàng)建或受政府管制，公共性和獨(dú)立性較差，而且參與社會(huì)治理的能力極弱，規(guī)范性水平和社會(huì)認(rèn)同度不高，還不能在城鄉(xiāng)社會(huì)協(xié)同治理中發(fā)揮橋梁紐帶作用。同時(shí)，作為協(xié)同主體之一的社會(huì)公眾，一方面仍被視為“管理對(duì)象”，處于社會(huì)管理的客體位置，且組織化程度低，參與社會(huì)治理意識(shí)和能力不足;另一方面，公眾參與機(jī)制和參與網(wǎng)絡(luò)不健全，缺乏有效的政策制度安排，公眾利益表達(dá)渠道不夠暢通，政府與公眾缺乏有效的對(duì)話與溝通渠道，且地方政府也往往忽視公眾參與其社會(huì)管理決策、政策制定的作用，對(duì)公眾利益訴求和意見的回應(yīng)不足。此外，由于我國(guó)城鄉(xiāng)公眾參與網(wǎng)絡(luò)大多建立在“五緣”文化(血緣、親緣、業(yè)緣、學(xué)緣、地緣)以及宗族關(guān)系的基礎(chǔ)之上，缺乏社會(huì)普遍信任基礎(chǔ)，表現(xiàn)出明顯的先賦性、封閉性和同質(zhì)性，開放性和包容性缺乏，不具備公民社會(huì)的特質(zhì)，且參與網(wǎng)絡(luò)品質(zhì)和組織化程度低，極易形成家族主義、地方保護(hù)主義和小利益集團(tuán)，致使社會(huì)協(xié)同治理賴以實(shí)現(xiàn)的組織網(wǎng)絡(luò)與運(yùn)行機(jī)制不健全，也直接制約著公民社會(huì)與黨委、政府之間的認(rèn)同與合作關(guān)系的形成和發(fā)展，不利于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程中的社會(huì)協(xié)同治理。

(四)城鄉(xiāng)社會(huì)資本不良:法治思維與公共精神缺失

社會(huì)信任、互惠規(guī)范與公共精神均是現(xiàn)代良好社會(huì)資本的核心要素，也是社會(huì)協(xié)同治理的重要支撐。從我國(guó)傳統(tǒng)文化來(lái)看，以往過于強(qiáng)調(diào)非正式的社會(huì)關(guān)系和制度安排，而理性化的正式制度則往往被忽視，“人情法則”成為人際交往和社會(huì)資源交換的重要指導(dǎo)原則，法治精神缺失，民主缺位，權(quán)力約束乏力。在城鄉(xiāng)社會(huì)管理中，政府、市場(chǎng)組織、社會(huì)組織、社會(huì)公眾作為社會(huì)治理主體缺乏明確的職責(zé)范圍，社會(huì)利益主體應(yīng)有的權(quán)利與義務(wù)沒有明確的邊界，其運(yùn)行規(guī)則也缺乏應(yīng)有的法律規(guī)范，導(dǎo)致社會(huì)管理主體職責(zé)不清、治理無(wú)序。特別是一些政府官員法治行政和服務(wù)民生的意識(shí)淡薄、公共價(jià)值理性缺失以及強(qiáng)烈的逐利性導(dǎo)致侵犯農(nóng)民利益等行為，造成官民關(guān)系緊張，政府公信力散失和社會(huì)普遍信任度下降;個(gè)別企業(yè)組織唯利是圖，非法經(jīng)營(yíng)，導(dǎo)致食品醫(yī)藥安全危機(jī)等各類社會(huì)信任事件頻發(fā)，社會(huì)矛盾加劇，利益關(guān)系調(diào)和難度加大，使城鄉(xiāng)社會(huì)協(xié)同治理的社會(huì)土壤和生態(tài)條件難以生成。

三、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中推進(jìn)社會(huì)管理協(xié)同治理的基本思路和路徑選擇

源于西方語(yǔ)境的協(xié)同治理，為推進(jìn)我國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的社會(huì)管理提供了借鑒范式。

(一)基本前提:優(yōu)化協(xié)同主體結(jié)構(gòu)與行為

社會(huì)協(xié)同治理，有賴于協(xié)同主體的多元化、主體行為的優(yōu)質(zhì)化和協(xié)同關(guān)系的規(guī)范化。我國(guó)在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會(huì)管理協(xié)同治理中，應(yīng)加強(qiáng)黨委、政府、非政府組織、社會(huì)公眾等多元協(xié)同主體建設(shè)，構(gòu)建主體多元、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、權(quán)責(zé)規(guī)范、關(guān)系順暢、功能互補(bǔ)、平等合作的“強(qiáng)政府、強(qiáng)社會(huì)”協(xié)同治理主體格局。

二要著力建設(shè)服務(wù)型政府和法治型政府。既要堅(jiān)持政府在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)管理一體化中的主導(dǎo)地位和主體責(zé)任，發(fā)揮在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)政策安排與落實(shí)、資源整合與配置、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)、教育醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展、促進(jìn)充分就業(yè)、完善社會(huì)保障體系、社會(huì)文明建設(shè)等方面的主導(dǎo)作用;又要依法設(shè)定政府主導(dǎo)限度，做到政企分開、政事分開、政社分開和政資分開，拆除多裝錯(cuò)裝在政府身上的“手臂”，從過去不該管、管不了也管不好的領(lǐng)域退出，把該由市場(chǎng)做的還給市場(chǎng)、該由社會(huì)做的交給社會(huì)，規(guī)范和約束好政府這只“看得見手”，防止錯(cuò)位缺位越位行為，真正成為有限政府、服務(wù)型政府、法治型政府。

三要大力培育和發(fā)展自主性非政府組織。一方面，在政策和制度上應(yīng)消除不利于非政府組織發(fā)展的限制，大力引導(dǎo)、組織、扶持和規(guī)范非政府組織建設(shè)，尤其要注重培育和發(fā)展行業(yè)組織、社會(huì)中介組織、公益社團(tuán)、志愿團(tuán)體、民間學(xué)術(shù)團(tuán)體等非政府組織以及城鄉(xiāng)社區(qū)自治組織，充分發(fā)揮他們?cè)诔青l(xiāng)社會(huì)管理中提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為、參與建設(shè)等作用，為城鄉(xiāng)特別是農(nóng)村提供政府不便或無(wú)法和市場(chǎng)不愿或不能提供的公共服務(wù);另一方面，要通過立法切斷政府與非政府組織等治理主體的利益關(guān)系，逐步剝離附加在各類非政府組織上的政治職能和行政職能，褪去其“官方”或“半官方”色彩，使非政府組織在接受政府宏觀監(jiān)管下保持獨(dú)立性。作為城鄉(xiāng)社會(huì)協(xié)同治理的重要主體，各類非政府組織應(yīng)自覺加強(qiáng)自我建設(shè)，提升社會(huì)服務(wù)能力和社會(huì)認(rèn)同度，與黨委、政府組織形成功能互補(bǔ)、良性互動(dòng)的城鄉(xiāng)社會(huì)管理協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)體系，共同促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)共同繁榮。

四要提升公眾參與的組織化程度。一方面，要通過建設(shè)規(guī)范性和公信力強(qiáng)的“自組織網(wǎng)絡(luò)”或“公民共同體”，促使單獨(dú)個(gè)體轉(zhuǎn)化為相互依賴、聯(lián)系緊密、公共性強(qiáng)的共同體;另一方面，要在依法保障公民參與權(quán)的基礎(chǔ)上，在法律上為公民的組織化行動(dòng)提供規(guī)范的制度和規(guī)程保障，消除公民組織的“官民二重性”色彩，增強(qiáng)民間組織內(nèi)源性和自主性。同時(shí)，培養(yǎng)公民意識(shí)，提高公眾參與能力和責(zé)任感。

(二)重要基礎(chǔ):培育優(yōu)質(zhì)現(xiàn)代社會(huì)資本

現(xiàn)代社會(huì)資本主要包括良好的公共精神、社會(huì)信任、互惠規(guī)范、公民參與網(wǎng)絡(luò)等，是協(xié)同治理得以實(shí)現(xiàn)及維持的重要基礎(chǔ)。我國(guó)在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展進(jìn)程中，應(yīng)不斷優(yōu)化社會(huì)資本結(jié)構(gòu)，提升優(yōu)質(zhì)社會(huì)資本存量，有效推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)協(xié)同治理。

一要大力培育公共精神，夯實(shí)社會(huì)協(xié)同治理的心理基礎(chǔ)。公共精神主要包括公民的主體意識(shí)、相互信任與尊重、公共責(zé)任感、互利合作精神、制度規(guī)范意識(shí)等，是現(xiàn)代社會(huì)資本的重要組成部分。首先，要在行政性分權(quán)和經(jīng)濟(jì)性分權(quán)中合理反映各個(gè)協(xié)同主體的利益訴求，增強(qiáng)城鄉(xiāng)社會(huì)各類構(gòu)成要素間利益的同構(gòu)性，不斷擴(kuò)大黨委、政府與非政府組織、社會(huì)公眾等協(xié)同主體的利益交匯點(diǎn)，形成與公共利益方向一致的發(fā)展目標(biāo)并產(chǎn)生有效的協(xié)同行為。其次，要引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)組織、企業(yè)組織和社會(huì)公眾在參與社會(huì)公共事務(wù)管理活動(dòng)中塑造主體意識(shí)、民主理念、法治思維以及公共責(zé)任感、規(guī)則意識(shí)和義務(wù)觀念，培育和強(qiáng)化各方共同推崇的價(jià)值和共同遵守的規(guī)范。再次，要倡導(dǎo)自由、平等、公正、法治、誠(chéng)信，培育和增強(qiáng)黨委、政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公民這些社會(huì)協(xié)同治理主體的倫理自覺和道德自律。

二要加強(qiáng)互惠規(guī)范社會(huì)資本建設(shè)。從制度層面規(guī)范社會(huì)協(xié)同治理各類主體的行為邊界，確立協(xié)同治理主體的法律地位、權(quán)責(zé)范圍、運(yùn)作規(guī)則、合作途徑等，依法保護(hù)各類協(xié)同主體的權(quán)利，促進(jìn)互惠平等合作，為城鄉(xiāng)社會(huì)協(xié)同治理提供保證。

三要完善協(xié)同治理參與網(wǎng)絡(luò)。“既要加強(qiáng)黨對(duì)社會(huì)協(xié)同治理的領(lǐng)導(dǎo)……又要建立政府組織與社會(huì)組織的直接聯(lián)系，形成以政府為主干、非政府組織和村 (居)委會(huì)為紐帶、私人部門為基礎(chǔ)的協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)”[6]。尤其要健全以協(xié)商民主制度為主體的群眾參與網(wǎng)絡(luò)，不斷拓展公眾參與渠道和訴求表達(dá)管道，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展，讓基層黨組織、政府與社會(huì)組織、企事業(yè)單位、民眾之間圍繞城鄉(xiāng)社會(huì)公共事務(wù)平等協(xié)商、良性互動(dòng)、深度合作，共同加強(qiáng)城鄉(xiāng)社會(huì)治理。

(三)關(guān)鍵環(huán)節(jié):構(gòu)建城鄉(xiāng)社會(huì)管理協(xié)同機(jī)制

建立健全政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作和社會(huì)參與的城鄉(xiāng)社會(huì)管理協(xié)同機(jī)制，有效整合多元協(xié)同主體的功能優(yōu)勢(shì)和各類社會(huì)要素資源，為協(xié)同治理城鄉(xiāng)社會(huì)服務(wù)。

一要建立權(quán)力整合協(xié)同機(jī)制。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中，必須按照黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的協(xié)同治理要求，對(duì)社會(huì)管理中的政治權(quán)力、行政權(quán)力、社會(huì)權(quán)力進(jìn)行有效配置與整合，依法規(guī)范國(guó)家權(quán)力、保護(hù)社會(huì)權(quán)力、整合多元化權(quán)力，使黨委、政府、非政府組織、社會(huì)公眾、各階層社會(huì)利益群體等各類社會(huì)治理主體實(shí)現(xiàn)權(quán)力的有效協(xié)同和功能優(yōu)勢(shì)的有效發(fā)揮。

二要建立城鄉(xiāng)資源開發(fā)與整合機(jī)制，把社會(huì)中不同來(lái)源、不同層次、不同結(jié)構(gòu)、不同內(nèi)容的資源進(jìn)行有機(jī)整合，構(gòu)建黨委、政府、市場(chǎng)、社會(huì)和公眾協(xié)同的城鄉(xiāng)資源整合協(xié)同機(jī)制，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中充分發(fā)揮各級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用、政府的主導(dǎo)作用、市場(chǎng)機(jī)制的資源配置作用以及城鄉(xiāng)社區(qū)自治組織及各社會(huì)組織、企事業(yè)單位在社會(huì)管理資源整合協(xié)同中的橋梁作用。

三要建立利益協(xié)調(diào)整合機(jī)制。主要包括利益表達(dá)機(jī)制、利益分配機(jī)制、利益補(bǔ)償機(jī)制和利益沖突調(diào)解機(jī)制等，以協(xié)調(diào)社會(huì)中的各種利益矛盾，從而有效整合社會(huì)各類主體要素力量，共同致力于城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展一體化。

四要建立價(jià)值整合機(jī)制。價(jià)值整合是推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)協(xié)同治理的思想保證。面對(duì)城鄉(xiāng)社會(huì)碎片化以及社會(huì)主體和價(jià)值觀念多元化、利益關(guān)系復(fù)雜化，更需要價(jià)值整合協(xié)同機(jī)制來(lái)整合和凝煉一種城鄉(xiāng)社會(huì)都能夠接受和認(rèn)同的主流價(jià)值和道德觀念，以形成有效的集體行動(dòng)促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)共同繁榮。

五要建立信息資源交互機(jī)制。充分依托信息技術(shù)與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，打破城鄉(xiāng)區(qū)域、部門、行業(yè)界別和體制性障礙，通過制度化設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)社會(huì)管理信息基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，打造覆蓋城鄉(xiāng)、動(dòng)態(tài)監(jiān)控、信息共享、快速高效的城鄉(xiāng)社會(huì)管理綜合信息交互系統(tǒng)，有效克服城鄉(xiāng)之間、各類協(xié)同治理主體之間的信息障礙，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)管理信息資源的整合與共享，增進(jìn)社會(huì)管理協(xié)同主體之間的信任與協(xié)同。[7]

六是要建立社會(huì)綜治協(xié)同機(jī)制。進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)社會(huì)綜合治理的“大防控”體系和社會(huì)調(diào)節(jié)機(jī)制，形成黨政統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門協(xié)調(diào)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、各負(fù)其責(zé)、齊抓共管的城鄉(xiāng)社會(huì)綜治協(xié)同工作格局，切實(shí)維護(hù)城鄉(xiāng)社會(huì)和諧穩(wěn)定。為推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程提供良好社會(huì)環(huán)境。

(四)有效保障:改善城鄉(xiāng)體制和制度環(huán)境

推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)管理協(xié)同治理，必須破除城鄉(xiāng)二元體制，為有效協(xié)同提供體制和制度保障。

一要以戶籍、土地和基本公共服務(wù)聯(lián)動(dòng)綜合改革推進(jìn)農(nóng)民市民化。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度，推進(jìn)本地和外來(lái)人口發(fā)展的雙重統(tǒng)籌，放開城鄉(xiāng)二元的戶籍限制，不斷完善流動(dòng)人口融入城市社會(huì)的機(jī)制，徹底消除城鄉(xiāng)戶籍壁壘。我國(guó)應(yīng)盡快出臺(tái)全國(guó)統(tǒng)一的農(nóng)民工基本公共服務(wù)相關(guān)政策，將農(nóng)民逐步納入統(tǒng)一的市民公共服務(wù)管理和福利待遇系統(tǒng)，推進(jìn)農(nóng)民市民化進(jìn)程，使城鄉(xiāng)享有同等的公共服務(wù);要以保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)和收益權(quán)為重點(diǎn)深化農(nóng)村土地改革;從土地資源賦權(quán)制度著手，推進(jìn)土地承包權(quán)資本化，促使土地使用權(quán)依法流轉(zhuǎn)和交易，讓農(nóng)民享有占有、使用、收益、處理權(quán)利以及轉(zhuǎn)讓、抵押、擔(dān)保等派生權(quán)利，從而切實(shí)保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。

二要按照城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的要求，推進(jìn)“省直管縣”體制創(chuàng)新，尤其要強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)，增強(qiáng)縣(市)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主管理、自我發(fā)展以及資源開發(fā)整合能力，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)解決“三農(nóng)”問題，有效推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。

三要按照地域相近、規(guī)模適度、有利于整合公共資源的原則，積極推進(jìn)鎮(zhèn)、村體制向街道、社區(qū)體制轉(zhuǎn)變，建立健全以城鄉(xiāng)社區(qū)為主要載體的新型社區(qū)管理體制。重點(diǎn)應(yīng)進(jìn)一步建立和完善村民自治機(jī)制以及城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)、結(jié)對(duì)掛鉤、共駐共享和社會(huì)化運(yùn)作等機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)一體化建設(shè)。[8]

四要積極探索實(shí)踐城鄉(xiāng)一體的“大城管”體制和流動(dòng)人口管理服務(wù)模式，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的教育、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等政策，推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化和農(nóng)村居民市民化。

五要改革城鄉(xiāng)資源配置與公共財(cái)政體制，讓盡可能多的生產(chǎn)要素流向農(nóng)村，縮小城鄉(xiāng)社會(huì)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮。

[1]胡錦濤．堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義前進(jìn)為全面建成小康社會(huì)而奮斗[M]．北京:人民出版社，2012．

[2]楊鏹龍，許利平，帥學(xué)明．公共治理多元主體間的正和博弈關(guān)系研究[J]．理論研究，2009，(5)．

[3]趙虎吉．政治學(xué)基本問題[M]．北京:中共中央黨校出版社，2012．

[4]孫德厚．對(duì)社會(huì)管理新格局中“政府負(fù)責(zé)”的認(rèn)識(shí)與理解[J]．行政與法，2011，(8)．

[5]賈宇．社會(huì)管理創(chuàng)新與法治保障[J]．公民與法，2011，(8)．

[6]歐黎明，朱秦．社會(huì)協(xié)同治理:信任關(guān)系與平臺(tái)建設(shè)[J]．中國(guó)行政管理，2009，(5)．

[7]康忠誠(chéng)，周永康．論社會(huì)管理中社會(huì)協(xié)同機(jī)制的構(gòu)建[J]．西南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2012，(2)．

[8]李芳尚．城鄉(xiāng)一體化視野下的社會(huì)管理創(chuàng)新[J]．理論前沿，2012，(12)．