底特律破產(chǎn)案會否在中國上演

■ 李文增

（天津市經(jīng)濟發(fā)展研究所，天津300202）

底特律破產(chǎn)案會否在中國上演

■ 李文增

（天津市經(jīng)濟發(fā)展研究所，天津300202）

近期發(fā)生的美國底特律債務破產(chǎn)案在全球產(chǎn)生重要影響，特別是在近期媒體不斷報道中國地方債較多的大背景下，引發(fā)了國內(nèi)外媒體對中國會否發(fā)生美國底特律式債務破產(chǎn)案的議論。

據(jù)筆者分析，中國地方債雖數(shù)量不少，有的城市甚至還比較嚴重，但美國底特律債務破產(chǎn)案不會在中國上演。當然中國也不能掉以輕心，要以此為契機認真調(diào)查統(tǒng)計各地的具體債務情況，并采取相應的措施解決。

1 美國底特律債務破產(chǎn)案的基本情況

1.1 從“汽車之都”走向“破產(chǎn)之城”

美國伊利湖畔的底特律是美國汽車工業(yè)的發(fā)源地和大本營，曾牢牢主宰美國汽車市場，福特、通用及克萊斯勒三大汽車巨頭均發(fā)源于此，總部也齊聚于此，成為世界著名的“汽車之城”。

1914年，由老福特首創(chuàng)的流水線作業(yè)，不僅帶動了美國汽車產(chǎn)業(yè)的蓬勃興盛，更直接帶來了美國20世紀20年代的“柯立芝繁榮”，成為美國進一步崛起的基石。20世紀50年代及60年代早期，底特律是美國繁榮和富有的城市之一，民眾以居住于汽車城而自豪。在20世紀50年代的鼎盛期，底特律位列美國第五大城市，有將近200萬人口。

然而，底特律在近期發(fā)生了危機。據(jù)美國媒體7月18日報道，底特律市負債超過180億美元，正式申請破產(chǎn)保護，成為美國迄今為止申請破產(chǎn)保護的最大城市。報道說，如果破產(chǎn)保護申請最終獲批，底特律市政資產(chǎn)將遭變賣以清償債務。

底特律，惠特尼大廈

1.2 走向破產(chǎn)的主要原因

產(chǎn)業(yè)單一，依賴汽車。底特律財政收入的80%依靠汽車產(chǎn)業(yè)。20世紀70年代以來，隨著日、韓和歐洲汽車業(yè)的興起，在國際化競爭面前，美國汽車市場的份額不斷被日、韓和歐洲車瓜分，美國汽車產(chǎn)業(yè)江河日下，使底特律經(jīng)濟逐步走向衰退，2008年金融危機又給了底特律致命一擊：三大汽車公司裁員14萬人。2009年，克萊斯勒和通用相繼宣布破產(chǎn)，到今年6月30日，底特律的長期負債總額超過140億美元。最終導致底特律財政發(fā)生嚴重困難。

環(huán)境惡化，人口減少。隨著稅收的下降，底特律無法控制犯罪率，這是讓底特律衰敗的重要原因之一。由于經(jīng)濟衰退，失業(yè)率不斷攀升，荒廢的摩天大樓、工廠和住宅隨處可見，基礎設施老化，四處散發(fā)有毒氣味，爛尾樓太多又無錢拆毀。社會治安急劇惡化，盜竊、偷車、搶劫、槍殺等案件頻發(fā)，貪污腐敗嚴重，管理不力。醫(yī)療救護、警察巡邏、消防等基本的公共服務和安全都得不到保障，環(huán)境惡劣到無人居住，學校糟糕到家長不敢送孩子去上學，失業(yè)率超過20%，太多人靠吃救濟金生活，甚至連路燈都不能全部亮起來，致使人們紛紛逃離這座“鬼城”。底特律人口從20世紀50年代的180萬，銳減至目前的71萬人口，導致稅收基礎減少，加之不少企業(yè)撤離底特律，使底特律市財政狀況日益惡化。

區(qū)位優(yōu)勢喪失。底特律興起的18世紀，內(nèi)河水運依然是美國最重要的運輸方式。身處五大湖水路戰(zhàn)略要地的底特律，逐漸成為交通樞紐。底特律和其所在的密歇根州，依靠地下豐富的煤鐵資源和廉價的內(nèi)河運輸，一躍成為美國的重工業(yè)中心，逐步使美國擺脫了對歐洲進口工業(yè)品的依賴。但在遠洋運輸不再充滿風險的今天，底特律的地理優(yōu)勢已經(jīng)蕩然無存。隨著產(chǎn)業(yè)布局全球優(yōu)化，密歇根州的鋼鐵廠被更加廉價的進口鋼材所取代，密歇根州也成為媒體口中的“生銹地帶”，新的工業(yè)中心在美國南方更靠近沿海港口的地方展開。

2 中國地方債的運行情況

2.1 中國地方債的定義和范圍

地方債的定義。地方債是地方政府性債務的簡稱，是指地方機關事業(yè)單位及地方政府專門成立的基礎設施性企業(yè)，為提供基礎性、公益性服務直接借入的債務和地方政府機關提供擔保形成的債務。

地方債的范圍。地方債主要由地方政府負有償還責任的債務、負有擔保責任的債務和其他相關債務三部分組成。地方政府負有償還責任的債務是指確定由財政資金償還、政府負有直接償債責任的債務，例如地方政府債券。地方政府負有擔保責任的債務是指因地方政府(包括政府部門和機構)提供直接或間接擔保，當債務人無法償還債務時，政府負有連帶償還責任的債務，例如政府融資平臺公司向企業(yè)舉借的債務。兩者主要區(qū)別在于，前者的償債資金由政府財政負擔；后者的償債資金則來源債務單位的預期收入。其他相關債務是指政府融資平臺公司、經(jīng)費補助事業(yè)單位等舉借的債務，由非財政資金償還，但地方政府沒有提供擔保。法律規(guī)定，該類債務政府沒有償債責任，但如果債務單位出現(xiàn)了債務危機，政府應承擔救助責任，因此也劃入地方政府性債務范疇。

2.2 中國地方政府性債務的規(guī)模和債權人

據(jù)國家審計署副審計長董大勝今年3月通報，目前全國地方政府性債務總額為15~18萬億。巨額地方債務，錢從哪里借來？審計署2011年的全國地方政府性債務審計和今年的36個地區(qū)地方政府性債務審計顯示，地方政府債務“債權人”主要有三方：銀行、地方債券、其他單位和個人。

銀行一直是“最大債權人”。在2010年底地方政府性債務余額中，銀行貸款占79.01%；截至2012年底，36個地區(qū)的地方政府性債務余額中，銀行貸款占78.07%。對比36個地區(qū)2010年底、2012年底的債務余額發(fā)現(xiàn)，兩年來銀行貸款占比下降5.6%，而地方債券、其他單位和個人，分別增長62.32%、125.26%。

2.3 中國地方債資金的投向

按規(guī)定，地方政府性債務資金須用于公益性項目建設。2011年全國地方政府性債務審計表明，用于市政建設、交通運輸、土地收儲整理、科教文衛(wèi)及保障性住房、農(nóng)林水利建設等公益性、基礎設施項目的支出占86.54%，花到其他項目占7.89%。審計署未通報“其他項目”的具體內(nèi)容，但指出一些地方和單位將債務資金違規(guī)投入資本市場、房地產(chǎn)市場，甚至修建樓堂館所。還有一部分債務資金投向了高能耗、高污染、產(chǎn)能過剩項目，以及低水平重復建設項目。此外，2011年審計還發(fā)現(xiàn)，19.94億債務資金被損失浪費。

今年對36個地區(qū)的地方政府性債務審計表明，用于公益性、基礎設施項目支出占92.14%。審計署特意通報稱，對比兩年前，該36個地區(qū)用于交通運輸、保障性住房、土地收儲、市政建設這四項的支出均有增長。但仍有一些地方政府“挪用”債務資金。審計發(fā)現(xiàn)，共計378.16億債務資金用于非公益性、基礎設施項目，或用來歸還到期債務。

2.4 中國地方債資金的償還

據(jù)光大證券等金融機構測算，下半年，大約1270億的地方政府性債務到期，為2000年以來最高。明年到期的債務達2088億元，比今年增加10%。數(shù)千億的債務進入償債高峰期，地方政府怎么還？

審計署發(fā)布的審計公告表明，從1979年至今，土地出讓收入一直是地方政府主要還債來源。2011年對全國地方政府性債務審計發(fā)現(xiàn)，12個省、307個市、1131個縣承諾用土地出讓收入作為償債來源，債務資金量占37.96%。其他還債來源還有債務單位的事業(yè)收入，如高校的學費收入；經(jīng)營收入，如車輛通行費收入等。由于預期收入不穩(wěn)定，一些地方政府陷入“拆東墻補西墻”、“舉新債還舊債”的“惡性循環(huán)”中。以車輛通行費收入為例，2010年，全國高速公路地方政府性債務，借新還舊率高達54.64%，審計署分析的原因為“部分地區(qū)的高速公路處于建設期和運營初期，收費收入不足以償還債務本息，主要依靠舉借新債償還”。

3 中國地方債與美國地方債的相同點和不同點

3.1 相同點

目的相同，均有特定的目的；期限結構相同，都以長期債為主；發(fā)行和交易市場相似，我國的平臺債在銀行間債券市場發(fā)行和交易；美國市政債通過市政債券經(jīng)紀商支持的柜臺市場，在全國范圍內(nèi)交易。

3.2 不同點

發(fā)債主體不同。我國地方政府融資平臺債券的主體是地方政府融資平臺公司。而美國市政債的發(fā)債主體除包括類似我國的地方政府融資平臺公司，還包括地方政府本身。

與地方和中央政府的關系不同。我國平臺債與地方政府擔保關系不明確，并非所有地方平臺債都有地方政府擔保，但我國中央政府對平臺債有一定的連帶責任。在美國，市政債中的一般責任債券是地方政府用它的信用做百分之百擔保，無需中央政府批準。

發(fā)債規(guī)模與銀行貸款之比不同。在我國，地方政府融資平臺債務以銀行貸款為主，債券融資比重不高。例如2010年地方融資平臺公司貸款余額為9.09萬億元，而平臺發(fā)行的企業(yè)債和中期票據(jù)只有6328億元和2338億元，二者相加不到銀行貸款規(guī)模的10%。在美國，地方政府主要通過發(fā)行市政債和地方公債進行舉債。

會計標準與信息披露不同。與美國相比，我國政府融資平臺沒有專門的會計準則，平臺債缺乏地方政府財政信息。在美國，一方面要通過列入地方政府預算的方式向公眾或立法機構披露信息；另一方面信息披露由州和地方政府承擔，不但披露債券信息，還要披露發(fā)行人信息。

監(jiān)管和管理不同。在我國，融資平臺企業(yè)債券由國家發(fā)改委監(jiān)管，而中期票據(jù)和短期融資券主要由中國人民銀行監(jiān)管。同時， 證監(jiān)會、證券交易所、銀行間市場協(xié)會在發(fā)行定價和上市流通中也承擔監(jiān)管職責。除此之外，我國平臺債不受地方立法機關和公眾的問責與監(jiān)督。在美國，對市政債券的監(jiān)管主要有兩個機構，即美國證監(jiān)會市場監(jiān)管部的市政債券辦公室（OMS）和美國市政債券規(guī)則委員會（MSRB）。并且公眾對市政債的問責力度很大，從舉債到債務的使用及其效果，都必須向地方立法機構和公眾披露，接受問責和質(zhì)詢。

4 底特律破產(chǎn)案會否在中國上演

從上述中國地方政府平臺債與美國市政債之間的不同點可以看出，我國地方平臺債從形式上來看，是地方政府應負主要責任，但并不是地方政府用其信用做百分之百擔保的。中央政府對平臺債有一定的連帶責任，一旦地方出現(xiàn)財政嚴重困難，中央政府會出手相救。我國整體擁有較強大的財政力量和相當于數(shù)萬億美元資產(chǎn)的國際債權，擁有足夠的力量應對地方債。因此，美國的底特律破產(chǎn)案不會在中國上演。

但是，外媒認為中國的地方政府債務問題不是一日之寒，已成為中國經(jīng)濟改革道路上不可回避的難題。地方政府債務一旦“失控”，可能引發(fā)比美國房地產(chǎn)市場崩盤更大的金融危機。金融時報認為，中國緊急審計政府債務更加凸顯出中國金融風險上升的問題。中國許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)、城市和省份在過去的5年中通過大量舉債來為經(jīng)濟提供動力，但在渡過了全球金融危機的同時也積累大量的債務。隨著經(jīng)濟增長的放緩，對地方政府償還能力的擔憂更加緊迫。路透社認為，這次審計表明官方對中國不斷上升的債務水平導致的系統(tǒng)性風險的擔憂正在加重。雖然中國的預算法律禁止地方政府直接承擔債務，但他們卻通過特殊渠道大量舉債。很多地方政府還會從私人公司高成本借貸，資金通常用于投機房地產(chǎn)項目。德意志銀行表示，債務重壓之下的地方政府不僅是中央的負擔，還可能會對國家構成系統(tǒng)性宏觀經(jīng)濟風險。國際貨幣基金組織表示，中國的整體政府債務可能接近GDP的50%，遠高于財政部聲稱的20%。中國的債務水平雖然遠低于發(fā)達國家，但作為新興市場而言卻是高水平了。

外媒對我國地方債的分析雖有些危言聳聽，但還是給我們提供了警示。把問題想得嚴重些是沒有壞處的，因為畢竟我國地方債融資方式存在較大的缺點，諸如信息不透明；缺乏問責和監(jiān)督機制；不納入地方政府預算管理，對平臺債缺乏管理，若負債規(guī)模不加以控制，就會引發(fā)地方債務危機甚至銀行危機；中央政府對平臺債有一定的連帶責任，如果平臺無法還債，地方政府又沒有足夠的財政收入幫助還款，最終還款責任必然要落到中央政府身上，加重中央政府的財政負擔，處理不好就有可能導致全國性的重大經(jīng)濟損失。

5 解決中國地方債問題的對策建議

5.1 要全面梳理各地方的債務性質(zhì)情況

將我國地方債資金投資的項目進行分類和風險測評，有償還能力的項目列入銀行貸款項目；無經(jīng)濟收益能力的項目列入地方政府財政資金支出項目，用未來地方稅收資金償還；無財政資金償還能力的項目單獨列出來，由省級財政統(tǒng)籌解決；省級財政無力解決的，列入中央預算，由中央財政墊付，由省級財政逐步償還，以此類推。

5.2 適度出售國有資產(chǎn)

近些年某些地方投資興建了一些生產(chǎn)性項目，還興建了不少樓堂館所等非經(jīng)營項目，政府本是市場經(jīng)濟的裁判員，不應與民爭利，因此可將這些經(jīng)營性、非經(jīng)營性樓堂館所項目或股份打包向民間資本開放及出售，變地方政府非經(jīng)營性資產(chǎn)為民間資本經(jīng)營性資產(chǎn)。此外也可將地方債，包括地方債券、土地貸款等資產(chǎn)證券化，盤活地方債。

5.3 擴大房產(chǎn)稅的征稅范圍

不僅要擴大試點城市，繼續(xù)推進增量房產(chǎn)稅，而且要推進存量房產(chǎn)稅，對持有的超過政府調(diào)控政策界限的房產(chǎn)進行征稅。例如在擴大試點的城市給予戶籍居民家庭存量房持有人人均一定平方米的免征額（因區(qū)域情況不同可設定不同的起征點和免征額），多余部分按政府制定的有關稅收政策進行征稅，不僅可遏制投機投資購房，抑制不正常需求，有利于促使存量住房持有者將多余的住房拋售，增加市場供給，進而抑制房價上漲，而且有利于抑制土地財政，增加可持續(xù)的地方財政收入。

5.4 加強各地方政府的自我約束

一是要在理順地方政府與地方債的關系基礎上，借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，將平臺債甚至地方公共企業(yè)的收支和投融資納入地方財政預算管理，從舉債到用債再到還債全方位接受民眾和立法機構的監(jiān)督和問責；二是制訂地方法律法規(guī)，對地方政府平臺舉債設置限定標準。

5.5 建立預警監(jiān)測系統(tǒng)

在摸清地方債家底的基礎上，加強對地方融資平臺的監(jiān)管，控制融資規(guī)模，及時掌握各地方償債能力，逐步化解地方性債務的累積風險，特別是對一些內(nèi)陸地區(qū)的空心化產(chǎn)業(yè)，最有可能崩潰的經(jīng)濟泡沫地區(qū)，要通過建立的預警監(jiān)測系統(tǒng)進行重點監(jiān)測，及早采取措施。

5.6 完善市場層面的監(jiān)督

要完善平臺債的信息披露內(nèi)容，不但要披露債券的有關信息，還要披露發(fā)行人及政府的預算安排信息，并要求有關官員做出保證。在此基礎上要加大違規(guī)處罰力度，對違反信息披露要求，發(fā)行主體和批準發(fā)行的個人要進行查處，甚至提起訴訟，追究民事或刑事責任。

（作者為天津市經(jīng)濟發(fā)展研究所金融發(fā)展研究中心主任、研究員）