“量改價”迫在眉睫

■ 陳柳欽

（中國能源經濟研究院，北京100733）

“量改價”迫在眉睫

■ 陳柳欽

（中國能源經濟研究院，北京100733）

大氣污染嚴重其中很重要的原因就是我國能源結構以煤炭為主。煤炭燃燒的排放物已成為我國大氣污染的主要來源，嚴重污染的霧霾天氣已成為我國不得不正視的環境污染大患。

控制煤炭消費總量、轉變增長方式、調整能源結構、減少大氣污染，已經成為社會各界普遍關注的熱點問題。對于新一屆倡導轉型，倡導綠色GDP，倡導美麗中國的政府而言，控制煤炭消費，減輕大氣污染勢在必行。國務院6月14日召開的國務院常務會議，部署了大氣污染防治十條措施(簡稱“大氣十條”），涉及煤炭行業的主要措施包括全面整治燃煤小鍋爐，壓縮下游高耗能行業落后產能、加快調整能源結構，加大天然氣、煤制甲烷等清潔能源供應等。

由于政策缺位，環境損失等外部成本沒有被納入煤炭價格體系中，這使得煤炭燃燒所造成的環境問題一直被淡化。開征煤炭資源稅的目的就是要將消耗煤炭資源的企業產品成本還原為能夠真實反映資源環境消耗和補償的完全成本，這既是社會成本內部化的需要，又是通過對煤炭資源消耗行業形成“倒逼”機制、促使其改進工藝和技術、節約資源、提高資源利用效率的需要。

從1994年開始，我國對煤炭資源稅實行從量計征方式，標準為0.3~5元/噸。但事實上，由于我國稅收“費化”情況較為嚴重，煤炭企業承擔著與之相關的礦產資源補償費、探礦權價款、采礦權價款、采礦權使用費、探礦權使用費、礦區使用費等收費，煤炭行業各類收費遠高于資源稅。前幾年，我國煤價持續上漲，煤炭企業盈利情況很好。但相對于煤炭企業的收益來說，資源稅從量計征顯得微乎其微，基本發揮不了應有作用。同時，從量計征使企業在資源開采中采富棄貧、采肥丟瘦，造成資源浪費，不能起到環境保護和引導企業節能減排的作用。由于歷史和認識上的原因，我國現行的煤炭資源稅制度和相關規定，還存在很多問題和不完善的地方，比如：從量定額征收的方式不能調節煤炭資源級差收入，不利于煤炭企業在同一水平上競爭；現有稅制調節能力弱，助長了對煤炭資源濫挖濫采的現象等等。煤炭資源稅改革的意義重大，也是大勢所趨。

自2011年起，財政部和國家稅務總局在全國范圍內實施原油、天然氣資源稅由“從量計征”到“從價計征”改革，在完成油氣資源稅試點改革之后，煤炭資源稅改革便成為當前資源稅改革的重中之重。2012年年初，國家能源局在全國能源工作會議上宣布將研究開征化石能源消費稅，并研究對煤炭資源稅進行從價計征。2012年3月5日，時任國務院總理溫家寶在第十一屆全國人民代表大會第五次會議上作政府工作報告時明確指出，2012年我國改革的重點任務之一是全面深化資源稅改革，擴大從價計征范圍。2012年7月26日，時任財政部部長謝旭人在全國財政廳（局）長座談會上指出，應深化資源稅改革，擴大資源稅從價計征范圍。2012年9月13日，國家發改委批復《山西省國家資源型經濟轉型綜合配套改革試驗總體方案》（發改經體[2012]2558號），提出要完善資源環境稅收制度，按照“清費立稅”的原則，加快推進煤炭等資源稅改革，將煤炭資源稅由從量計征改為從價定率計征。

資源稅“從價計征”是國際趨勢，也是煤炭資源稅改革的必由之路，這符合資源行業稀缺性特征。由“從量計征”向“從價計征”改革正是煤炭資源稅改革的要義。從量計征是定額征收，它是按照煤炭的開采量，以數量確定一個稅額進行計算，稅額＝數量×單位稅額；從價計征是定率征收，是按照煤炭銷售的價格、按照一個比率（如5%）來進行計算，稅額＝金額×稅率。二者的主要區別在于：“從量計征”最大的局限在于不能真實地反映煤炭的價格變動狀況和稀缺程度，沒有考慮煤炭企業在生產過程中的浪費和對環境的破壞成本，也不能反映資源價格的變動，也不符合行業稀缺性特點?！皬膬r計征”能夠真實地反映煤炭的價格變動情況和稀缺程度，真正體現煤炭資源稅與煤炭消耗之間的本質聯系，有利于提高煤炭的利用效率，有利于轉變經濟發展過度依賴煤炭的局面。

煤炭資源稅改革主要是基于當前煤炭資源價格變化較大，有些地方對稀缺煤炭資源造成了大量的浪費現象，現行的從量計征標準已不適應當前煤炭市場的發展。目前，煤市低迷、煤價屢創新低、煤企降薪裁員、經濟通脹壓力減小。在此大背景下，業內專家學者的目光紛紛瞄向了煤炭資源稅改革。我們曾經失去過歷史上進行煤炭資源稅改革的好時機，現在的機會一定不能錯過，否則將來煤價上漲又將使得稅改舉步維艱。今年5月24日，國務院批轉《2013年深化經濟體制改革重點工作意見的通知》，決定將資源稅從價計征范圍擴大到煤炭等應稅項目，并力求年內取得新進展。煤炭資源稅改革為從價計征已無懸念。

煤炭“從價”資源稅能夠改變過去“從量”資源稅對煤炭價格不敏感的現象，增加稅負彈性，促進煤炭企業有效開采利用資源，因此可以有效地將煤炭企業的短期生產目標與資源有效利用的長期目標聯系起來。煤炭資源稅“從價計征”解決了由于煤質、發熱量差異，同類煤炭產品在同區域銷售價格懸殊較大，稅負不公的問題，體現了資源好，價格賣得高就多繳稅的公平原則。

煤炭在使用的過程中間，如果說它的比價關系顯得煤炭更金貴，那么使用煤炭企業會更注意節能降耗，這是符合它的經濟利益最大化的。同時，它也會有一種內在的激勵，千方百計地開發有利于節能降耗的工藝技術和產品，這是符合科學發展觀、追求可持續發展的一種長效機制。

“從量”改為“從價”后，煤炭資源稅的稅收調控作用大為增強，將促進煤炭資源的合理開采。公平的稅負會使煤炭企業不得不權衡銷售價、開采成本、稅費、資金流之間的利弊關系，使得其能投入更多的資金用于煤炭資源的深入開采，有效減少在采礦的歷程中丟瘦揀肥、采厚棄薄、采易棄難等現象。隨著價格的逐漸提高，從價計征的調控作用就體現得更加明顯，有效減少了煤炭資源開采的浪費現象。

另外，由于煤炭資源稅是地方稅種，改為“從價計征”后，還會帶來地方收入增加的同時，可以有效緩解目前地方財政普遍緊張的情況。這也是目前甘肅、內蒙古等多省區著力推進煤炭資源稅改革的動力所在。我國很多地方是依靠煤炭資源才得以發展的，而在煤炭資源開發過程中，往往伴隨著對土地和水資源等的嚴重破壞。煤炭資源稅改“從量計征”為“從價計征”后，有助于提高煤炭產區將煤炭資源優勢轉化為經濟優勢，使政府能以比較充裕的財力用于恢復生態、治理環境。

（作者為中國能源經濟研究院戰略研究中心主任，教授，研究員）