移民大城市

陸銘

當前中國正處在新型城市化的關鍵時期。一方面，城市化進程非常快，另一方面，城市常住人口中有大約五分之一沒有本地戶籍。在上海，非本地戶籍的常住人口大約占全市常住人口總量的四成，而在廣東的一些城市，這個比例早就超過了一半。黨的十八大提出，要加快改革戶籍制度，有序推進農業轉移人口市民化，努力實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。而在作為人口流入地的大城市，卻普遍存在對于外來人口“經濟性接納，社會性排斥”的態度。在我看來，對于人口流入地的政府和公眾來說，要算清楚與城市擴容相關的三筆大賬，不能一味只算小賬，以為外來人口流入對本地原居民不利。

誰為上海養老？

兩會期間，我乘出租車回家。司機知道了我是政協委員，并且是經濟學家，就問我對城市化的看法，是不是城市化太快了？我知道他問我這個問題其實心里是有答案的，他一定是認為城市化太快了。我反問他，你有沒有想過，城市化可能太慢了？他面露疑惑的神情，于是我追問了一句，你有沒有想過，以后誰為你養老？

以上海為例，截至2011年底，戶籍60歲以上老年人口達347.76萬，占總人口的24.5%。預計到2015年末，戶籍60歲及以上老年人口將超過430萬，比例接近戶籍人口總數的30%。在上海這樣的城市，人口的老齡化不只是計劃生育的原因，事實上，在經濟發展水平達到目前階段的時候，生育成本和扶養成本的上升已經成為人們不愿多生孩子的重要原因。而另一方面，人口的健康水平不斷提高，到2012年末，上海的人均期望壽命已經達到82.4歲。

一方面，人口老齡化成為必然趨勢，另一方面，一部分高收入的上海市民甚至還在向外移民，未來誰來為上海人養老？有人可能會說，我們自己養老，不是每個人都有自己的養老金賬戶嗎？其實不然，我們國家的養老金賬戶在大多數地區實際上只是一個數字，作為個人在退休后享受養老金水平的計算依據，而實際上，賬戶里的錢已經被用來支付給當下的老年人了。而今天工作的一代退休后，他們的養老將要靠那時候的工作一代。即使是在當前，在嚴峻的老齡化趨勢之下，上海的養老金已經入不敷出，每年需要財政大量補貼，未來，這種狀態急待改變。

扭轉養老金入不敷出的局面當然有很多辦法，比如推遲退休年齡、降低養老金的支付水平等，但是，這些辦法均非治本之計。更為重要的解決辦法有兩條，一是要提高勞動生產率，二是要使人口的年齡結構年輕化。通俗地說，就是要讓未來的工作一代能夠掙錢的能力更強，讓每一個人平均能夠負擔的老人更多，同時，要讓能夠掙錢的人更多。所以，答案就出來了，在大城市人口預期壽命不斷提高的情況下，必須通過城市的擴容來引入更為年輕的人口來緩解人口老齡化趨勢，不至于讓未來的老年人老無所養。

有人可能會這樣想，既然這樣，大城市只需要高技能的人，他們勞動生產率更高。這種思維一定要轉變。當然，高技能勞動力的確會向大城市集聚，因為那里有知識和技術密集型的產業。但是，不要忘記，高技能勞動力的集聚也會帶來大量對于低技能勞動力的需求，一方面，在生產過程中，在辦公樓里，低技能勞動力做著與高技能勞動力相配合的輔助工作。另一方面，低技能勞動力還從事著消費性服務業的工作，提升了城市的生活質量。而城市的生活經歷恰恰有助于他們通過學習不斷提高自己的勞動生產率。更重要的是，只要有公平的公共服務，特別是城市里的教育，低技能者的下一代卻可能從小生活在大城市，他們長大以后不會再像他們的父輩那樣與城市居民有那么大差別。城市的公共政策應該是將移民二代轉變為本地人，成為城市持續發展的寶貴人力資源。

我把上面這些道理說給送我回家的司機聽，他說，“老師啊，你解開了我藏在心里五年的疑惑，過去我太狹隘了，只想到外地人來了搶了我們的工作。現在我明白了，我們要想二十年以后的事，要想以后上海怎么發展，以及誰來為我們養老的問題。”

土地從哪里來？

到2020年的時候，中國很有可能成為世界上的第一大經濟體，而那時的上海應該是一個能夠與紐約、香港、東京去競爭的國際性大都市。上海有沒有準備好？

來看一組對比數據吧。截至2008年，36%的紐約人是在美國之外出生的，48%的紐約人在家里使用除了英語以外的其他語言。另據2011年英國的人口普查顯示，在倫敦，常住人口中出生在外國的占37%，外籍居民占24%。而在倫敦的常住人口中，白種英國人比例從2001年的58%減少到45%，不足一半。

國際大都市的活力永遠來自外來移民，紐約如此，倫敦如此，上世紀30年代的上海在移民的貢獻下成為東方巴黎，今天的上海也依然要依靠移民來推進持續的發展。特別是，上海的文化產業要走向全國，走向亞太，走向世界，那么，上海就要更多地講普通話，更多地講英語。

很多人會說，上海沒有地了，這個城市還能夠容納得下更多的人嗎？且不說在上海目前的常住人口中已經有約40%的非本地戶籍人口，他們已經在上海就業并居住了。不僅如此，上海還有空間能夠容納更多的人口。這就需要算第二筆大賬。我估計很多人都不知道，2011年，上海市仍然有19.96萬公頃，約299.4萬畝的耕地，這些耕地的面積大約相當于上海市域面積的三分之一。在全世界的國際大都市里，沒有誰會將如此多的土地用作農業用地，道理很簡單，一個城市的土地應該用在最能夠發揮它的價值的地方。糧食安全、耕地保護應該是國家戰略，而大城市（不只是上海）的作用應該是為全國人民創造第二、三產業的就業崗位和產值。

很多人會說，外來人口進入大城市，缺乏相應的資源來吸納他們，為他們提供公共服務。讓我來算這樣一筆賬吧，如果以每平方公里5000人計，只要將上海目前的耕地中的一半（近150萬畝、大約1000平方公里）轉為建設用地的話，就可以容納約500萬人口。如果按2011年上海工業用地平均成交價格大約38萬元一畝來計算，這其中可產生5700億元土地出讓收入。如果這些新增建設用地達到松江區的單位面積產出和財政稅收，則這些面積每年創造的產出和財政稅收分別達到1500億元和420億元。即使不考慮這些土地上創造的產值和稅收還將遞增，僅簡單將這個數值累計10年，則這些土地出讓收入和稅收平均到每位新進人口，每人大約可以在城市擴容中創造20萬元（≈（5700億元+420億元*10）/500萬人）。這些新增的資源可以大大緩解城市新增人口獲取城市公共服務的財務壓力。

與此同時，如果這些被吸納的人口來自農村，按2007年全國農村人均占用200平方米（0.3畝）宅基地，如果他們進城后，家鄉的宅基地復耕為農業用地，則可增加耕地150萬畝，大致相當于其在上海占用的150萬畝耕地，可以實現跨地區的農業用地占補平衡。考慮到新增城市面積的人口密度可能高于5000人/平方公里，并且進城農村人口在家鄉不只占有宅基地，還占用其他建設用地，這些農村人口進城后，如果復耕他們在家鄉占用的建設用地，反而可使全國耕地總面積增加。這件事情實際上要借助于跨省級行政區域的農業用地占補平衡和建設用地指標的跨地區再配置來實現。當前，在中原經濟區的改革中，建設用地指標的跨地區交易已經在試點。因此，在大城市的發展中，應大膽改革，敢于突破。

人口滯留在內地的后果

越是對人口遷移抱著敵視的態度，越是會存在有形和無形的力量阻礙人口遷移，那么，是不是真的把外來人口擋在外面就有利于本地人了？在“人口老化和城市擴容”這組關系中，我所講的道理是，城市擴容其實是有利于城市發展，也有利于本地居民的利益的。在“人口進城和農地占用”這組關系中，我要闡明的是，只要利用好土地資源在不同地區的產出差異，發揮大城市發展工業、服務的作用，那么，城市的人口擴張和面積擴張可以一致起來，通過城市經濟的發展和土地的增值，為吸納人口創造出更多的資源。而在“人口遷移和財政轉移”這一組關系中，我要說明一個更加不為人所注意的道理，那就是，在阻礙人口流動的過程中，發達地區還會有一些間接的潛在的損失。反過來說，這些潛在的損失也就是人口自由流動的潛在收益。

讓我來講這樣一個邏輯吧。如果人口大量滯留在內地，滯留在中小城鎮，那么，這些地方的政府也需要為他們創造就業，當地也需要有足夠的財政收入來提供公共服務。這時，他們會爭取投資，爭取建設用地指標，這相當于在全國的總盤子中有更多的資源被用于內地的發展，而沿海地區的用地和投資則相應減少，經濟發展受到制約。

更重要的是，在最近幾年的政府投資中，內地的政府借了大量的債，其中不少是為了給中央的4萬億計劃提供地方的配套。如果內地獲取大量資源能夠有好的發展，這不會成為大問題。但如果我們承認基本的經濟學原理，承認地理位置（特別是到沿海大港口的距離）會影響一個地方發展外向型經濟的成本，從而影響當地經濟增長的潛力，那么，大量在欠發達地區的投資就不會有可以與沿海地區和其他國家競爭的生產率。與此同時，人民幣的升值趨勢則主要是由中國沿海地區的出口產業的勞動生產率決定的，這個升值趨勢會使中國內地的產品更加缺乏國際競爭力。

所有這些因素加在一起，使得中國內地將更加依賴于來自中央政府的財政轉移來增加生產、創造就業和維持稅收。當政府債務出現償債困難時，內地將更加需要中央政府的財政轉移來應對，而這些財政轉移實際上更多地來自發達地區上繳的稅收。如果地方政府的償債壓力最終通過通貨膨脹的方式來緩解，那么，這相當于需要全國人民共同負擔這個成本。

說了這么多，還是想強調一下，中國需要有人來點破那層有關移民和城市化的窗戶紙。關于城市擴容，以及相應的人口、養老、戶籍與土地等問題，不能再采取那種短期化和局部化的思維了。國家的大問題不能只算小賬，而要算大賬。用我最近常說的一句話，中國的政策制定要有“為了公共利益”的大戰略，這個公共利益是他的，是你的，也是我的。

（作者為上海市政協委員、上海交大和復旦大學經濟學教授）