美國亞太戰略調整對東亞一體化進程的影響

蔡鵬鴻／文

美國亞太戰略調整對東亞一體化進程的影響

蔡鵬鴻／文

一、美國亞太戰略調整的演變及內涵

冷戰結束以來,美國的亞太戰略，包括政治、經濟和安全戰略，做過多次調整。1990年代初，美國提出過“扇骨扇面”亞太戰略，以美日安全聯盟為主扇骨，北有美韓，向南則有美菲、美泰和美澳聯盟，實際上承襲冷戰時期美國主導下的雙邊安全同盟。扇面強調美國主導下的亞太經濟合作。“9·11”恐怖襲擊之后，美國盡管沒有放棄對亞太注意力，但是，其戰略重心在伊拉克和阿富汗戰場。小布什政府第二任期開始關注新興大國中國的崛起及其發展動向。2005年美國正式確認中國崛起，把中國看成是利益攸關者的同時，其戰略開始向反恐和防范中國并重發展，提出轉型外交，要到亞洲邊緣地區布局外交前沿崗位。2006年美國借亞太經合組織（APEC）峰會之機，針對中國發揮重要影響力的東亞合作進程，提出建立亞太自由貿易區倡議，2008年小布什政府明確加入跨太平洋伙伴關系協議（TPP）。2009年初奧巴馬總統上臺之后，美國戰略重心從伊拉克戰場和阿富汗戰場轉移，開始重返東南亞，甚而整個亞洲。奧巴馬政府接著又提出美國戰略東移，2012年年初全面實施亞太再平衡戰略，即在政治、安全、外交和經濟上全面進入亞太，安全上不僅要強化雙邊同盟體系，而且謀劃三邊甚至多邊安全機制；政治上推行外交前沿部署；經濟上則強力推進TPP，構建美國主導下的亞太區域經濟架構。美國針對亞太地緣環境變化，多次調整其亞太戰略，不僅要繼續掌握區域架構變動的主導權，更是針對中國發揮重要影響力的東亞區域一體化進程。

美國亞太戰略調整的基本動因是欲繼續掌握亞太事務的主導權，應對中國崛起。隨著中國的快速崛起，國際力量對比出現重大變化，在亞太區域架構發生深刻變動，特別是東亞區域合作深化之際，美國生怕其在東亞地區的影響力進一步削弱，極欲挽回其頹勢，繼續主導東亞事務。

美國亞太新戰略呈現三個基本特征：其一，綜合性。從安全、政治、外交和經濟諸方面全面展開；其二，亞洲為重心。美國全球戰略的主攻方向在亞洲，主要對手是中國，因此，亞洲贏，全球贏；亞洲穩，其全球霸主地位穩；其三，高科技支持。高科技是金融危機后美國軍工產業發展的基石和制造業轉型升級的抓手。美國在加強軍事和外交投入的同時，強力推行出口倍增計劃，試圖以TPP為抓手，推動美國主導的亞太一體化進程，使之成為美國亞太新戰略不可或缺的核心之一。

二、對東亞區域一體化進程的影響

鑒于美國再平衡戰略是在國際力量格局發生變化、美國不得不進行戰略收縮的大背景下調整的亞太戰略，因此，我們必須充分認識其戰略重點在亞洲，對東亞一體化進程產生的負面影響。由于美國的資源不足以圍堵中國或者應對中國的崛起，所以，美國正試圖通過強化亞太軍事同盟關系、擴大安全新伙伴計劃，挖掘地區資源以彌補其缺口。目前，美國亞太新戰略在軍事和外交上似乎已經獲得一定的效果，對中國構成嚴重壓力。在此基礎上，美國正集中力量構建亞太區域經濟機制，倡導建立新一代貿易規則，打造高標準自由貿易區范本。

2006年，美國提出建立亞太自由貿易區政策（FTAAP），就是要通過構建跨太平洋地區主義打擊“中華治下的強權”（Pax Sinica），建立美國領導下的泛太平洋經濟架構（Pan-Pacific economic architecture）。現在則主要通過TPP來實現這一目標，這是美國深陷伊戰泥淖、單邊主義遭受嚴重挫折背景下提出的地區多邊主義策略。奧巴馬上臺后積極推動貿易新政，極欲介入并掌控東亞區域合作進程，美國對其亞太經濟戰略做出了深刻調整。美國亞太戰略調整對東亞地區主義發展產生如下影響：

加強與日本的軍事同盟關系成為美國奧巴馬政府“亞太再平衡”戰略的重要一環。圖為2013年4月29日，在美國首都華盛頓五角大樓，美國國防部長哈格爾（左）和日本防衛大臣小野寺五典在會談后舉行新聞發布會。

2013年9月，美國參議院多數參議員要求總統奧巴馬在《跨太平洋伙伴關系協議》（TPP）談判中提出“匯率操縱”問題，在相關談判將要進入最終階段之際，此舉拋出了潛在的路障。

第一，它要讓東亞地區主義政治正向效應發生逆向作用。東亞的地區主義是從市場引領的東亞區域化發展而來的。20世紀70年代開始，東亞地區國家之間的經濟往來逐漸加強，東亞四小龍新興經濟體同美日及其后發國家的經濟關系日益密切，以及90年代之后中國經濟的崛起，使得由市場引領區域經濟合作或者區域化逐漸發展到政府介入，進而主導區域化進程，政治影響力逐漸增強，形成以機制化合作為方向的東亞地區主義。進入新世紀之后，東亞區域經濟合作更是如浪潮般涌來，無法阻擋，東盟和中日韓三國甚至開始研討一體化機制建設前景，由此形成協調東亞合作的機制化建設，博鰲論壇、亞洲合作對話、東北亞三國領導人會晤、10+3機制，甚至2005年建立的東亞峰會等等，構成了以機制化建設為特點的東亞地區主義。東亞區域格局發生變化。美國的作用和影響力大不如前，美國無法阻擋東亞地區和整個亞太地區的雙邊和多邊合作，東亞地區主義使區內國家和經濟體相互依賴程度達到了前所未有的水平，產生了潛在的政治影響。面對這種權勢變動的走勢，美國開始反撲，希拉里到東南亞說美國“回來了”，是美國在依然具有政治和軍事影響力的背景下，設法繼續采用霸權穩定和均勢策略來主導東亞地區事務，及至調整其亞太戰略，實施“再平衡戰略”，美國的圖謀因此一目了然，試圖逼迫東亞地區主義產生的政治效應走回頭路。東亞行為體為此可能需要在戰略和策略上提出替代選擇或政策措施，以減少外部行為體對自己可能帶來的損失，造成的不良后果，這或許需要支付較高的成本。

第二，大國博弈既為東亞國家戰略發展提供了運籌空間，也給東亞地區主義發展形成壓力。美國亞太戰略調整是基于中國快速崛起作出的戰略布局，中國的應對剛柔相濟，使美國及其盟國頗感棘手。大國博弈也給東亞國家帶來機遇，一些國家頗有左右逢源的機會。一些國家參加東亞次區域經濟合作，因此成為次區域貿易集團一員，它（們）可以利用來為自己謀利，使之成為自己談判桌上可以利用的籌碼，比如，日本加入10+6，在對美國貿易談判時就具有一定的能力或籌碼；有的對外依賴程度高的國家，可能純粹出于依附于大國的動機，希望從中獲得或借用的能力。當然，大國特別是美國，通過扮演提供“庇護者”的角色，則有可能利用自己的能力來達到傳統意義上控制中小國家的目的。美國的亞太戰略經過調整，提出再平衡戰略，將美國的地區一體化政策植入其亞太新戰略之中，圖謀建立美國主導的涵蓋東亞的亞太地區主義，架空東亞地區主義架構，給東亞合作機制及其發展前景帶來陰影。

第三，美國調整亞太戰略的經濟動機是打開亞太地區各國貿易大門，要求亞太特別是東亞地區對美國商品和投資者開放市場。美國推動TPP的目的，不指望短期內獲得高額的經濟回報，美國制造業也不是優勢，其目的在于開拓亞洲的服務貿易市場。同時，美國設法通過TPP獲得貿易規則制訂權，推動其他國家接受美國主導的服務貿易、投資、知識產權、勞工、因特網信息自由流通等條款的制定權。最重要而不可忽略的一點，TPP已經成為美國亞太再平衡戰略的核心之一，是強化美國亞洲安全同盟關系的重要手段之一。經濟事務通過政治手段解決，嚴重干擾甚至破壞了東亞地區主義進程。

三、發展趨勢與中國應對

在美國亞太戰略調整的背景下，東亞地區主義的走向如何？

其一，美國強烈推進的跨太平洋合作機制能否實現，前景模糊，很不確定，但是其隱含的下一代規則沖擊著東亞地區主義進程。地區主義是地緣上鄰近且具有共同文化傳統、共同利益和價值觀國家之間建立的合作機制和規則，因此美國要建橫跨洲際的一體化目標能否實現依然模糊。但是，美國主導TPP及其相關議題，沖擊著既有的國際貿易規則，一定程度上也體現了21世紀新地區主義的發展新動向。理查·鮑德溫指出，21世紀新地區主義較之20世紀地區主義的最大差別是兩者的關注點。新世紀以前，人們關注的是特惠關稅和市場準入互惠，而在新世紀，人們關注的是夯實貿易—投資—服務基礎的貿易規則。21世紀地區主義是以規則修訂者角色問鼎全球和區域貿易規則，本質上是對WTO提出的挑戰。美國認為其創立的國際貿易規則已經無法維護自己的利益，因此要求加快改變現行規則，試圖通過建立區域規則推廣到全球。盡管其中包含有濃濃的美國霸權味道，但是未來的新規則可能更加嚴格，更具有針對性，可能會嚴厲沖擊東亞地區主義。

其二，積極推進東亞地區主義的國家，面臨更大范圍的壓力和沖擊，但是并未因此放棄東亞地區主義追求。在東亞地區，由南而北的次區域經濟合作網絡已經形成規模，地區大國、中小國家都希望在這樣的網絡中定位自己，在地區政治和經濟事務的處理過程中發揮作用。最具代表性的事件是東盟主導并及時推出區域全面經濟伙伴關系協定（RCEP）。東盟已經正式啟動RCEP談判，預期2015年完成，要把RCEP打造成亞洲地區貿易和投資一體化的平臺，這將對TPP進一步擴張造成對沖。

其三，美國亞太新戰略對東亞一體化進程中發揮引領作用的中國帶來具有整體性特征的挑戰。美國亞太再平衡戰略在軍事、政治和外交上對中國產生的負面效應已經顯現。美國的亞太區域一體化政策，以美國的行事規則、交易制度來規范區域經濟秩序和經貿標準，挑戰中國在東亞一體化進程中的引領地位；美國主張以邊界后政策是否符合美國標準為由，要改變亞太國家的國內競爭政策、產業政策，挑戰中國的國家經濟主權；以所謂“競爭中立”等概念和舉措，解決中國在國際和區域經濟關系中所謂的“不公平競爭”手段，挑戰中國公有制主導下的社會主義市場經濟制度；以維護西方價值觀及勞工權利為由，推動因特網信息自由流動，允許建立獨立工會、維護勞工非法集會游行自由，挑戰中國的現行社會政治制度。鑒于此，美國的亞太一體化政策是美國亞太新戰略不可分割的部分，是整體上挑戰中國不可或缺的核心之一。

中國如何應對，試作如下對策思考：

第一，夯實國內、鞏固周邊，從容應對外部壓力。亞太區域架構變動之際是一個充滿風險和機遇的時期。現在，世界和區域的戰略關注點向中國聚焦，中國正在承受新興大國上升期的巨大壓力。中國應從具體國情出發，充分發揮自身優勢，堅持對外開放、加緊國內結構調整。對外政策上，堅持與鄰為善、以鄰為伴，鞏固睦鄰友好，深化互利合作，努力使自身發展更好惠及周邊國家。應該充分認識穩定周邊、穩定亞太區域，此乃運籌世界政治和經濟的關鍵。

第二，充分認識美國亞太一體化政策的實質，美國建立由其主導的亞太自由貿易區的近期目標是TPP，它是使美國再平衡戰略獲得圓滿成功的一個核心要素。美國已經把TPP勾畫成美國亞太區域架構重組中不可或缺的骨架，要以美國標準改變亞太區域經濟和外交游戲規則。中國不能把TPP協定達成一致與否，簡單地以一次FTA談判是否成功或失敗加以衡量，而應該把它看成是再平衡戰略整體性成敗的關鍵。

第三，促進國內改革可以尋找除了TPP以外的其他多種途徑。首先，TPP談判提出的高標準是以美國為基準，一定程度上代表了發達經濟體的未來發展方向，但是正如上文所述，TPP因其屬于美國亞太再平衡戰略的核心之一，其戰略意圖和戰略取向已經明確，中國近期不應追求加入。實際上TPP對中國而言，福利效益不大，RCEP的福利效益超過TPP。其次，TPP橫向新議題，如國企、電子商務、規則一致、勞工標準等等，被美國標榜為下一代貿易規則，其實是美國推翻了其在戰后制訂的那些規則，要另起爐灶，致使多哈回合談判停止不前。現在即使中國參加進去談判了，美國也不會接受中國對規則制訂提出的話語要求。僅就TPP“規則一致”議題而言，它要建立符合美國主張的行事規則，美國甚至要求TPP談判成員政府內部都要像美國一樣，建立一個規則協調辦公室，順著美國一起踏步前進，實際上就是要求大家向美國看齊，變成美國的附庸。美國對TPP提出的高標準，建立所謂21世紀FTA準則，是基于美國本國利益提出的嚴厲要求，未必符合發展中國家的利益和實際需求，印尼堅決不加入，因為TPP標準不符合印尼的現實狀況。因此，中國必須按照自己的區域一體化自貿區戰略，腳踏實地地前進，從中國國家利益和發展中國家利益出發，對下一代貿易規則制定做出貢獻。尤其是，中國作為世界經濟數一數二的大國，世界貿易第一強國，任何一個跨太平洋經濟貿易協定，如果缺乏中國，都不具備代表性。以美國出口為例，它對日本加入前的TPP成員出口總額還不如對中國的出口，由此可見中美經濟相互依賴的效應。

第四，中國的地區一體化目標應立足于東亞，面向亞太、面向全球。中國應當繼續堅持東亞合作進程中的10+1、10+3合作進程，積極推進中國東盟互聯互通，夯實中國東盟自貿區，努力打造中國—東盟自貿區升級版；推進10+3合作進程中的金融合作，抓緊完成中日韓兩大自貿區談判，推進區域全面經濟伙伴關系。

第五，中國應該確保“經濟上靠中國”成為東盟國家戰略的唯一選擇。在未來十年的中國東盟戰略伙伴關系進程中，雙方應在相互尊重、平等互信、包容互鑒、合作共贏原則基礎上共同維護東亞地區和平與穩定、促進共同發展。中國應在“惠及周邊”政策上進一步向東盟傾斜，以使“經濟上靠中國”成為東盟成員國家戰略的唯一選擇，而不是選擇之一。中國應充分利用自己在東南亞的影響力，強化經濟杠桿作用，在東亞地區主義發展進程中繼續發揮作用。

第六，行事原則上，中國可對一體化進程中的東盟方式繼續予以支持。東盟方式的核心是協商一致，不干涉內政。這一方式在未來一定時間內可以繼續成為東亞一體化進程中的行事方式，反對美國等外部力量強行干涉東亞和東南亞事務，牽制部分東盟國家在美國等外部力量支持下干預東盟地區內部事務。

第七，在領域上，中國可在經濟、文化、政治和人文等方面加強以我為主的合作行動。在經貿合作領域，中國應更加有效地運用經濟手段來影響東盟共同體建設的方向，盡量引導東盟將經濟共同體建設放在首位。可以通過增設一系列信貸和援助基金來影響地區主要議題的設定，通過加強對東盟基礎設施投資和援助，推進中國—東盟自貿區及東盟互聯互通的發展。在金融合作領域，在清邁倡議多邊框架外，中國可加強與部分東盟國家在金融領域的合作，一方面增強抵御國際金融風險的能力，另一方面為人民幣地區化甚至國際化奠定基礎。在科技和人文領域，增進交流與合作，堅持政府主導市場運作，鼓勵教育和文化界加強交流，使之成為中國在東盟地區推進公共外交的主要力量。在擴大與東盟在基礎設施和機制互聯互通的同時，更強調社會文化的互聯互通。中國可利用媒體輿論、社會組織和資金上的優勢，以及東南亞的華人社會，加大與東盟國家的人文交流，影響政府決策的社會文化基礎。在大湄公河次地區合作上，中國可提出新的合作倡議，以削弱美國提出的與大湄公河下游國家合作倡議等其他機制的效果。

（作者系上海國際問題研究院研究員）

（責任編輯：張凱）

[1] Christopher Padilla. Asian Economies in Transition: Will the U.S. Be Left Behind? Remarks By Christopher Padilla. Undersecretary Of Commerce For International Trade, To the American Enterprise Institute, WASHINGTON, D.C: Federal News Service, July 7, 2008 .

[2] C. Fred Bergsten and Jeffrey J. Schott. Submission to the USTR in Support of a Trans-Pacific Partnership Agreement[EB/OL]. (2010-01-25). http://www.iie.com/publications/papers/ paper.cfm?ResearchID=1482.

[3] 理查·鮑德溫. 21世紀的區域主義[J].經濟資料譯叢，2012，（1）.