論我國憲法中國家機構權力的分配與制約

翟明煜 ，林哲森

論我國憲法中國家機構權力的分配與制約

翟明煜 ，林哲森

分權學說長久以來被視為近現代憲法的一個基本理論和原則，對于分權理論與實踐的認識，一直是憲法學研究的難點。我國憲法對國家權力進行了橫向分配，但是這些橫向權力之間并不存在強有力的互相監督與制約。鑒于權力之間的監督與制約在國家治理中有明顯的積極作用，所以為了進一步完善我國國家權力的運作，應當在國家機構權力的運作中適度加入互相制約的成分，并建立適合中國國情的權力制約機制。

分權；權力制約；任期制； 國家權力

在我國國家權力的分配與運作上，長期以來都存在著對“三權分立”理論的爭論。贊同者，認為“三權分立”是通往憲政之路的不二法門，是憲法最基本的原則之一；反對者，視“三權分立”為洪水猛獸，棄之如敝履；當然也有的學者試圖在兩者之間尋找到一條中間道路，但是對“三權分立”所表達的態度似乎又相當曖昧，不置可否。這其中，又有不少學者將分權與制衡混為一談，本文旨在通過進一步澄清分權與制衡的區別來探討我國國家權力的分配與制約模式。

一、我國《憲法》中國家機構權力的分配與制約關系

（一）我國《憲法》中國家機構權力的分配

我國《憲法》第2條規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。”人民行使權力的機關是人民代表大會，國家機構都是由人民代表大會產生并對其負責。中央國家機構具體的權力分配如下圖所示：

從《憲法》文本上來看，雖然《憲法》規定了人民通過人民代表大會來行使權力，但是國家權力顯然并不是由全國人大一個機關統一行使的，而是通過憲法將不同性質的權力分配給了不同的國家機構。憲法第62條第（3）款，第67條第（2）款分別規定全國人大及其常委會行使國家的最高立法權；第85條規定了國務院是最高行政機關；第93條規定中央軍委領導全國武裝力量；第127條，132條分別規定了最高人民法院和最高人民檢察院是國家的最高審判機關和最高檢察機關。

（二）我國《憲法》中國家機構之間的權力制約

欲考察國家機構之間的權力制約，一個比較容易的切入點應該是考察某一項具體的權力在國家機構之間的分配。

應當說，在國家機構的諸多權力中，立法權、財政稅收權、人事任免權、戰爭與軍事權、外交權這五項權力可以說占據了最為重要的位置，這些權力的行使最能反映權力之間的制約關系。我們還是先以典型的三權分立國家美國為例來說明權力之間的制約關系。比如說，在美國《憲法》中，立法權是被立法機關和行政機關分享的。法律議案需要先經參眾兩院同時以多數通過，再交總統簽署方能生效；若總統反對該立法議案，那么參眾兩院需要以2/3多數再次通過才能使議案生效。在這個過程中美國《憲法》將立法權力在不同的政府部門之間進行了混合和交叉（mixed and blended），雖然國會擁有立法權，但行政機關的首腦掌握著對立法的部分否決權，這就構成了對立法權的一種強有力的制約。從美國《憲法》的權力設計框架上來看，越是重要的權力就越需要將權力分配給多個機構共同行使。“對于將要影響基本權利和社會性質的重大問題，《憲法》所體現的通常做法是，該問題要至少獲得兩個以上權力分支的同意和認可”。[1]實際上，絕大多數立法要想獲得最終的合憲性，需要獲得國會、總統和最高法院三方的認可。這樣的權力配置，一方面的確會提高立法的質量，使立法權的運行更加謹慎；但另一方面也容易使必要的立法陷入無休止的政黨纏斗之中，損害了國家現實與迫切的利益。

限于篇幅有限，本文僅就我國《憲法》中的立法權這項重要權力中的制衡因素進行分析，以揭示我國國家機構之間權力制約的特征及存在的問題。

按照我國現行《憲法》規定，全國人大及其常委會行使國家的立法權。從《憲法》條文來看，①我國的國家立法權是由全國人大及其常委會單獨行使的，并沒有其他機構分享立法權。從立法程序來看，我國《憲法》第80條規定由國家主席公布法律；第89條第（2）款規定國務院可以向全國人大或全國人大常委會提出議案。因此，如果說在立法權上有什么權力分配的話，那就是在立法的環節上國家主席分享了公布法律的權力，國務院則擁有提出立法案的權力。在實際的立法活動中，國務院提出的法律案占到了很大的比例，也就是說在立法提案上，國務院作為最高行政機關實際上有很大的推動力和影響力。這種情況也不難解釋，如果立法機關完全把持立法提案權、審議權和表決權，這樣的立法或許可以很順利，但是法律的執行就會成為一個大問題。因此，行政機關對立法權的分享很必要的。

結合我國的實際情況，在立法權的分配和運作上，全國人大常委會和國務院之間，還是存在一定的制約的，但這種制約不是雙向的，而是單向的，因此并沒有達到制衡的程度。在理論上，全國人大及其常委會通過的立法，國務院是必須去執行的，而不能予以否決；但是國務院的法律提案，未必都能在全國人大及其常委會獲得批準和通過。但在權力的實際運作中，國務院的法律提案基本都能獲得全國人大或其常委會的通過，但是被通過的立法卻未必能夠得到國務院的有效執行。也就是說，由于缺少立法機關對于行政機關的權力制衡，不僅立法權被行政機關所主導，而且行政機關甚至可以通過選擇性執法來規避法律，這種規避實際上又間接地起到立法否決權的作用。因此，我們可以看到，在現實中，作為最高權力機關的全國人大及其常委會往往是勢單力薄，而行政機關的權力卻因為缺少立法機關的制約而肆意擴張。

二、我國憲法體制下權力制約模式的探索與選擇

應當承認，在我國目前的憲法體制下，國家權力的運行所受到的制約是較少的，尤其是對行政權力而言更是如此。我們當然也不能認為權力受到的制約越多越好，但權力不受制約或受到的制約不足以防止權力的過度集中也是不足取的。憲法應該像約束國家權力的牢籠，其一旦有越權舉動，就會受到必要的約束。

因此我們應該適時總結國家權力運行的經驗，在我國憲法體制中加入適量的制衡因素，使權力能夠科學地運作。

（一）美國式的“三權分立”模式并不可取

美國的“三權分立”體制在很大程度上是兩黨政治激烈斗爭的結果。②三權分立的這個機制能夠維持兩百多年，基本上是由于制憲者在設計憲法的時候為防止黨派獨大而設置的種種障礙所造成的。同時，美國實行的聯邦制也在很大程度上有助于其“三權分立”模式的形成。[2]我們應當看到，美國式的“三權分立”的模式雖然也有其優勢的地方，但是其劣勢也相當明顯。當兩個勢均力敵的政黨分掌國會和總統的時候，往往容易造成憲法上的僵局。美國經過兩百多年的政治經驗的積累，在化解憲法危機和政治僵局上有自己獨特的方法與優勢，③但是同樣借鑒美國憲法的拉美國家則往往因為缺乏這些重要因素而在憲法危機中遇到難以克服的困難，導致了憲法體制的崩盤。[3]

應當看到，我國與美國的政治制度區別極大，不加辨別地照抄照搬美國“三權分立”的權力制約模式，顯然是不符合我國具體實際的。[4]與那些模仿美國模式而最終失敗的拉美國家相比，[5]我國并不具有更多的制度優勢。鄧小平同志也曾說到：“我們講民主，不能照搬資產階級的民主，不能搞三權鼎立那一套。我經常批評美國當權者，說他們實際上有三個政府。當然，美國資產階級對外用這一手來對付其他國家，但對內自己也打架，造成了麻煩。這種辦法我們不能采用”。[6]應該說，鄧小平同志對于美國的“三權分立”模式的弊端有著清醒而準確的認識，但是這并不應當被過度解讀，以至于認為權力之間的制約也是不必要的。

（二）如何加強我國憲法體制中的權力制約因素

本文的第二部分列舉了筆者認為影響權力制衡的三個重要因素，分別是政黨政治、任期制和民主政治。這三個因素在權力運作中是相當重要的制約手段，筆者擬結合這三個方面的因素探討一下如何在我國憲法體制的權力運作中加強制衡因素，以期實現真正把“權力關進制度的籠子”。④

1. 政黨政治

我國實行的是中國共產黨領導下的多黨合作和政治協商制度，與“兩黨制”和“多黨制”有著根本的區別，這就決定了諸如“兩院制”“立法否決權”等一些西方國家常用的制衡方式在我國的權力運作中沒有太大的意義。如果說西方國家的政黨是在競爭中實現政府權力的動態平衡的話，那么中國的政黨制度則應當著力于在合作中實現對權力的分享與制約。

有人可能會認為，國家機構之間的權力制約會削弱執政黨的領導地位，但筆者認為這種說法缺乏理論根據，也不利于執政黨在執政理念和執政方式上的轉變。

（1）從執政黨的執政理念上來看，中國共產黨作為國家的執政黨，從來沒有公開否認對其權力進行限制的必要性，并且不斷強調要依法治國，《憲法》和《黨章》都明確要求黨要在憲法和法律規定的范圍內活動，強調要加強權力的制約，把權力關進制度的籠子里，防止權力的腐敗，把防止權力濫用、反腐敗提升到了關系黨生死存亡的高度上，因此中國共產黨并不拒絕對權力的制約；

（2）從執政黨的執政方式上來看，國家權力之間的適度制衡有利于做出更加謹慎正確的決策，也可以防止權力過度集中帶來的弊端，可以改善黨的領導和決策方式。“三權分立”本來就是個魚龍混雜的體制，但我們不該在“潑臟水時，連同孩子一起潑掉”；

（3）從權力制衡的理論上來看，權力之間的制衡說起來好像是權力之間要搞分立，使黨的行動不能統一，會削弱黨的領導。但實際上這種看法是簡單地把外國的“三權分立”模式套用到我國的政治體制中來，把適度制衡與“三權分立”等同，缺乏對我國國家權力配置的深入研究和思考。作為先進生產力和先進文化前進方向的代表，特別是作為最廣大人民根本利益的代表，中國共產黨需要遵循科學發展觀，可持續地發展，而要做到這一點，根據中國的國情，建立起一套能夠體現中國特色的權力制衡模式就顯得格外重要。因此，筆者認為，在我國建立適度制衡的權力分配和運作模式不僅不會削弱黨的領導，反而能使黨的領導更加科學化，更加穩固。

在現階段，從政黨政治的角度來看，基于我國黨政難以分開的實際情況，要使國家權力的運行達到健康平穩的狀態，在《憲法》中詳細規定執政黨的權力范圍就顯得非常重要，這也是落實黨要在憲法和法律范圍活動的具體要求。

2. 任期制度

我國目前的憲法體制下是一種國家機關領導人“共進退”的模式，即國家主席、全國人大常委會委員長、國務院總理、最高法院院長、最高檢察院檢察長這些人在同一屆全國人大上開始任職，而這些職務連任都不能超過兩屆，因此這些國家機關的領導人基本上也會在同一屆全國人大上同時離職。這其中也有一個例外，那就是現行《憲法》對于中央軍委主席的任職屆數沒有做出明確的限定，但從政治實踐來看，中央軍委主席的任職屆數有和其他職位的任職屆數的趨同的態勢。這種所有重要國家機關的領導人“共進退”的模式，其實并不利于政策的穩定性與國家的長遠利益。我們之前分析過，受制于民主選舉的因素，新上任的領導人往往會急于兌現承諾或是做出明顯的政績以回應民眾的期待，因此即使是非常穩健謹慎的領導人也容易用犧牲社會長遠利益的方式去謀求短期的發展進步，而“共進退”的模式恰恰為這種思維提供了便利，使得彼此之間難以起到真正的制約作用。而假如為不同國家機構的領導人安排不同的任期，則不僅能夠保持政策的相對穩定性，而且彼此可以站在不同的角度去考慮國家的利益，使國家和社會保持可持續的發展，這對那些需要保持一定獨立性的國家機構（比如司法機關和行政部門中的監管機構）而言尤其重要。

3. 民主政治

我國社會主義民主政治正在不斷地發展、完善，隨著民主制度的健全與進步，權力之間的制衡因素將會逐步顯現。如果說政黨制度和任期制度是從權力內部的運行來實現對權力制約的話，那么民主政治則是從權力外部對權力起到監督和制約作用。要實現把權力關進制度的籠子，除了籠子要結實穩固以外，籠子外的看門人是必不可少的，民主政治恰恰就扮演了看門人的角色。從更深一層的意義來說，民主政治既為國家機構的權力運行提供不竭的動力，也為權力運行過程中的矛盾沖突提供解決方案。因此，不斷發展社會主義民主政治是實現國家機構之間權力制約的關鍵一環。“頂層設計”和基層民主建設是推動我國社會主義民主政治的兩個重要方向，上下合力才能達到較好的結果。

三、 結論

綜合以上的論述與分析，筆者認為我國現行《憲法》中國家權力的分配與運作處于一種有分權但無制衡的情況，而我們也遠不必對所謂的“三權分立”體制采取非此即彼的態度，而是應該對其加以深入研究，進而取其精華，棄其糟粕。

我國現行《憲法》的權力分配與運作體現的是“議行合一，行政為主”的模式，這種模式在我國改革開放30年來曾經為國家的發展、政策的制定提供了極大的便利。但隨著我國經濟和社會的繼續向前發展，我們也應當不斷反思國家權力運作中出現的問題，總結我國權力運作中形成的成熟經驗，著力形成一套更加符合中國國情和政治現實的具有中國特色的權力制衡模式，在政治文明領域對世界做出中國獨特的貢獻。

注釋：

① 參見《憲法》第62條第（1）、（3）款；第67條第（2）、（3）款。

② See Daryl J. Levinson & Richard H. Pildes, Separation of Parties, not Powers, Harvard Law Review, Vol. 119, No.8, June 2006. 該文指出，美國憲法的制憲者在18世紀80年代并未預料到政黨的發展對于政治的巨大作用，隨著現代政黨的興起，憲法中的權力分立，尤其是立法機關與行政機關的權力分立很大程度上取決于政黨勢力在國會與行政機關之間的動態平衡。

③ 美國化解憲法危機的優勢在于美國整個國家長期奉行的實用主義的意識形態在政黨政治中發揮柔化作用，容易導致兩黨妥協；以地方為重心的政黨組織構架和政黨的非紀律性使得議會的投票更加靈活等等。

④ 參見習近平總書記在中國共產黨第十八屆中央紀律檢查委員會第二次全體會議上的講話。

http://news.163.com/13/0122/15/8LR5TGCH0001124J.html，最后訪問2013年3月12日。

[1] Joel Yellin. High Technology and the Courts: Nuclear Power and the Need for Institutional Reform[J]. 94 Harv. L. Rev. 489, 497 (1981).

[2] Bradford R. Clark. Separation of Powers as a Safeguard of Federalism[J]. 79 Tex. L. Rev. 1321.

[3] Bruce Ackerman. the New Separation of Powers[J]. 113 Harv. L. Rev. 633.

[4] 張勇. 轉型國家的憲制選擇與民主鞏固[J]. 學海, 2010(2).

[5] [美]阿倫·利普哈特. 民主模式：36個國家的政府形式和政府績效[M]. 陳崎, 譯. 北京: 北京大學出版社, 2006.

[6] 鄧小平. 建設有中國特色的社會主義(增訂本) [M]. 北京: 人民出版社, 1987.

（責任編輯：蘇 婷）

D921.1

A

1674-8557（2013）02-0072-06

2013-03-19

翟明煜（1982-），男，河南南陽人，武漢大學法學院2011級憲法與行政法專業博士研究生。林哲森（1977-），男，福建閩侯人，武漢大學法學院2011級憲法與行政法專業博士研究生。