城鎮化進程中群體性事件法治化防治路徑探析
——以失地農民因征地拆遷引發的群體性事件為研究視角

朱 渝

城鎮化進程中群體性事件法治化防治路徑探析
——以失地農民因征地拆遷引發的群體性事件為研究視角

朱 渝

考察我國近30年城鎮化的歷史發展進程，不難發現城鎮化在推動我國農村經濟和社會發展的同時，也引發了數量眾多的群體性事件。城鎮化目的的偏差、農民生存權遭受侵害、行政糾紛解決機制的失靈以及農民群體的非理性維權是導致我國群體性事件頻發的主要原因。為了有效防治日益激化的農村群體性事件，穩步推進我國城鎮化進程，應該從建構失地農民權益保障機制、新型城鎮化發展機制以及農民“利益代言人”機制三個方面進行積極努力，實現我國農村群體性事件的法治化治理。

失地農民；農村群體性事件；法治化；防治路徑

一、研究緣起

自1990年代中后期以來，我國城鎮化開始進入高速發展時期，城鎮化水平以每年0.625%的速度遞增，投資、產業在城鎮集中，在帶動我國經濟飛速增長的同時也引起了社會結構的劇烈變遷。據國家統計局公布的數據顯示，2011年我國城鎮人口比重達到了51.27%，[1]這個數字表明我國城鎮人口首次超過了農村人口。對于一個有著數千年農耕傳統的國家來說，這無疑預示著社會結構的劇烈變遷。回望近二十年來中國城鎮化迅猛推進的進程，不難看出，城鎮化背景下中國的社會結構呈現出三個方面的明顯變化：首先，城鎮化是一個鄉村逐漸消滅，城市、小城鎮不斷擴張的過程。中國社會科學院社會學研究所所長李培林提到一組數據：在1990年到2010年的20年時間里，我國的行政村數量，由于城鎮化和村莊兼并等原因，從100多萬個銳減到64萬個。[2]其次，城鎮化也是一個產業結構重新布局的過程。由于工業不斷向鄉村延伸，我國已從一個農業大國向工業大國邁進。最后，城鎮化更是一個人口結構重組的過程。農民蜂擁進城務工，我國傳統的二元人口結構被逐漸打破，形成了農民——農民工——市民這樣一種特殊的三元人口結構。

然而，城鎮化也是一把雙刃劍，它使我國社會結構發生顯著變化的同時也極易造成我國農村地區利益分配的沖突和生態環境的破壞,極易釀成群體性事件。曾如塞繆爾.P.亨延頓所言：“現代性孕育著穩定，而現代化過程卻滋生著動亂。”[3]38成批的工業園拔地而起，大批的企業進駐鄉鎮以及大量的農村集體土地被征用，一方面推動了我國農村經濟的發展，而另一方面也引發了大量的“強拆風波”、“征地事件”和“環保糾紛”。據法制網輿情監測中心發布的《2012年群體性事件研究報告》顯示，由征地強拆誘發的群體性事件占到了2012年群體性事件發生總量的22.2%，成為引發群體性事件的第二大誘因；環境維權引發的群體性事件近年來也十分突出，占到了8.9%的比例。[4]毋容置疑，城鎮化是我國農村現代化發展的必然趨勢。但是，城鎮化使得失地農民數量劇增，導致失地農民為爭取生存發展權與政府之間的矛盾日益加劇，農村群體性事件呈現出“井噴之勢”。我國社會已進入國際公認的敏感發展階段，正處于一段“黃金發展”與“矛盾凸顯”相并存的特殊時期。如何健康有序地推進我國城鎮化進程，維護農民的合法權益，保障社會的穩定發展已然成為了上自廟堂，下至江湖所關注的熱點話題。在剛結束的2013年全國人民代表大會和全國政治協商會議上，代表們對我國城鎮化推進模式的合法性和正當性提出了尖銳的質疑，有關城鎮化改革的呼聲再次高漲。全國政協主席俞正聲也強調：“要積極穩妥推進城鎮化，堅持規劃指導，充分尊重農民意愿，不搞強迫命令，有序推進農業轉移人口市民化。”[5]本文在這一背景下探討我國城鎮化進程中群體性事件頻發的原因及其法治化防治路徑，具有極強的現實回應性。

為了深入探究城鎮化進程中群體性事件的法治化防治路徑，筆者通過閱讀文獻、網絡搜索、實地調研等多種渠道收集了大量的實證素材，用于分析城鎮化進程中群體性事件頻發的原因。鑒于城鎮化進程中的群體性事件類型各一且其防治路徑也各有不同，本文僅探討失地農民因征地拆遷引發的群體性事件，并結合法學、政治學、社會學、經濟學等多學科的知識提出此類群體性事件最核心的法治化防治機制就是建構農民群體的“利益代言人”，希翼借此喚醒社會對保護農民權益的關注以及對農民組織的重新認識。

二、城鎮化進程中群體性事件頻發之原因

目前，我國城鎮化正遭遇發展的瓶頸期，日益嚴重的征地群體性事件已嚴重影響了我國城鎮化的進程；再加之，生態環境惡化、食品安全令人堪憂、自然災害不斷，我國社會已進入高風險狀態，人民生活和社會穩定都面臨著極大地威脅。因此，要不斷反思我國城鎮化進程，結合城鎮化大背景找尋群體性事件頻發的原因，以期更好地根治。

（一）城鎮化目的的偏差

國務院總理李克強在第十二屆全國人大一次會議閉幕后回答新華社記者提問時說道：“城鎮化是現代化的必然趨勢，也是廣大農民的普遍愿望，它不僅可以帶動巨大的消費和投資需求，創造更多的就業機會，其直接作用還是富裕農民、造福人民。”[6]可以看出，城鎮化是我國經濟發展的必然選擇，其主要目的是要實現城鎮一體化，使農民與城市居民能夠均等發展。但是，在實際推進過程中由于相關法律及規劃的缺位以及地方政府實施過程中的偏頗使我國城鎮化進程背離了航道，目的偏離了初衷。這種目的的偏差具體體現在以下三個方面：第一，“政府主導型”的城鎮化。相比美國等西方國家市場主導型的推進模式，中國的城鎮化更多的體現出一種政府主導型模式。諸如城鎮的規劃選址、土地的征收補償、新區新城的功能定位、舊城改造的實施方案等，都是在行政權力的直接介入下完成的。這種政府強力推動下的城鎮化能夠發揮現行體制集中力量辦大事的優點，在短時間內通過各種社會資源的有效整合實現城鎮化率的快速提升。[7]但是，它也具有阻礙民間資本進入、加重政府財政負擔的缺點。再加之，中國人口數量眾多、城鄉差異顯著、貧富分化懸殊，這種模式會增加城鎮化的推行難度和運行風險，尤其是在中國這樣一個權力至上觀念根深蒂固的國家，政府主導型的推進模式極有可能違背農民意愿，引發侵害農民利益的“被城鎮化”現象，進而導致我國城鎮化目的發生偏差。第二，“土地財政型”的城鎮化。“土地財政型”的城鎮化是指地方政府在城鎮化的過程中一手盡量壓低成本來征地、一手盡量抬高土地價格來賣地，同時又用相應的收益來進行招商引資、城市建設，推動地方經濟和社會發展，通過賺取征地賣地之間的價格剪刀差來實現財政紅利。中央農村工作小組副組長陳錫文指出：1980年到2010年，城市建成區的總規模擴大了8.2倍，但同期城鎮人口按照現有的統計口徑，大約只增加了2.5倍。經濟學家吳敬璉也透露：過去幾十年來的造城運動中，政府獲取的土地價差保守估計在30萬億元人民幣左右。正是由于政府在土地政策中的利益，才會大力推動造城運動與發展地產業。上述數據可以看出，我國城鎮化目的發生了偏離，政府在城鎮化過程中與民爭利，利用土地城鎮化為政府財政謀紅利。這種“土地財政型”的城鎮化不僅損害了農民的利益，而且還助推了樓市泡沫，危及我國經濟的健康發展。第三，“片面發展型”的城鎮化。與世界各國相比，我國城鎮化的發展速度驚人，城鎮化率從20%到40%的發展進程，英國經歷了120年，法國經歷了100年，美國經歷了40年，而我國是22年。目前，我國的城鎮化率已突破50%，但這其中包括了2.6億游離于城市與農村之間的農民工群體。我國在城鎮化進程中片面追求城鎮化率，片面發展土地城鎮化，忽略了人的城鎮化，忽略了農民的利益，導致我國城鎮化目的發生了偏差。這種“片面發展型”的城鎮化造就了大量千城一面的“空心城”和產業園，造成了資源的浪費和環境的污染。2003年，全國70%的城鎮缺水；90%的城鎮水域和65%的飲用水源受到不同程度的污染，90%的城市沿河水域遭到污染。[8]

（二）農民生存權的侵害

生存權是人存活于社會的最基本的權利，是享有其它一切權利的基本前提。 長久以來對于城鎮化進程中出現的問題，人們僅僅關注于環境污染、住房擁擠、交通擁堵以及就業困難等方面，忽視了農民的生存權。然而現實中，在“城鎮化必定會給農民帶來利益”的既定邏輯背后我國農民的生存權卻在一步步地遭受侵害。首先，農民的利益遭受侵害。“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關。”[9]土地對于農民、政府及企業而言都是不可替代的核心利益。對農民而言，土地既是唯一的財富，又是賴以生存的“命根子”；對政府而言，土地是增加財政收入，發展經濟的重要資源；對企業而言，土地是其追求利益最大化的重要途徑。在這樣一個各種利益博弈的環境里，農民作為弱勢群體，利益極容易受到侵害。據一組公開的數據顯示：在過去的土地征用中，一些地方政府占有土地利益分配的20% ~30%，開發商占40% ~50%，而農民作為土地使用權的主體，僅占5% ~10%。[10]2010年7月18日發生的蘇州通安事件就是當地村民認為政府假借開發之名，實則倒賣土地，侵害了他們的合法利益而引發的群體性事件。其次，農民的生存倫理受到威脅。斯科特認為，農民之所以反抗，并不是因為被剝奪的多了，而是因為他們所剩余的少了，以至于威脅到農民的生存倫理。中國社會科學院一份研究報告顯示，西南等省20%的失地農戶僅靠土地征用補償金生活，25.6%的失地農戶最急需解決的是吃飯問題，24.8%的失地農戶的人均年收入低于625元，處于絕對貧困狀態。[11]農民在失去土地這個生活的最后屏障的同時又被排除在城鎮社會保障之外，享受不到城鎮居民低保、醫保等政策，成為游離于城市與農村之間的“邊緣人”；再加之農民的就業技能低下，在失去土地的同時也失去了生活來源，且生活成本又不斷增加。在這樣多重困境的局面下，失地農民的生活岌岌可危，生存倫理受到了嚴重的威脅。目前，有很多泄憤型群體性事件的參與者都是與事件無直接利益關系的失地農民，他們的生存權在城鎮化進程中受到了侵害，由此對政府產生了不滿的情緒，借以通過參加群體性事件來發泄。這類群體性事件由于具有突發性和不確定性的特征，對社會的穩定產生了極大的威脅。2008年貴州發生的甕安事件就是由無直接利益關系的失地農民引發的群體性事件，對當地的社會穩定和經濟都造成了極大的破壞。

（三）行政糾紛解決機制的失靈

對于城鎮化進程中出現的種種矛盾，很多地方政府不但不能夠正視，反而為了追逐政績和利益來壓制矛盾，結果使官民沖突日益緊張，群體性事件不斷升級。具體而言，政府忽視矛盾的行為主要體現在以下三個方面，第一，強拆事件盛行。自從中央為了保護耕地紅線，提出“增減掛鉤”的政策后，各地政府不是通過集約發展城鎮化的道路以及增加農民物質補償和生活保障的方式來推進城鎮化進程，而是通過強行拆房征地的方式來獲取建設用地的指標發展城鎮化。這種打著“公共利益”的幌子濫用行政權力強行拆遷的行為，不僅侵害了農民的合法權益，也踐踏了農民的尊嚴，侵犯了農民的生存底線，這不但不能很好地解決城鎮化進程中出現的矛盾，反而變本加厲地激化矛盾。湖南嘉禾強拆事件和江西宜黃強拆事件的發生都反映了當地政府遏制不住增加政績的沖動，盲目追求城鎮化率，大肆侵害農民的合法利益及生存底線。第二，缺乏有效的涉地矛盾協調機制。美國著名政治學者亨廷頓認為：“制度化是組織和程序獲得價值觀和穩定性的一種進程。”[3]12“社會動員與政治動蕩之間的關系是直接的。在缺少強有力和靈活的政治制度的情況下，這種參與的增加便意味著動亂和暴力。”[3]44雖然我國現行制度上也規定了行政復議、申訴、調解、裁決、訴訟等多種機制可以用來化解征地糾紛，但在實際運行中，這些機制或因程序繁瑣，效率低下，導致時間和經濟成本都很高昂；或因涉及政府自身利益而無法確保公正，甚至在很多地方法院基于當地政府的種種壓力對以政府為被告的征地訴訟根本不予立案，導致現有的矛盾協調機制在農民中公信力低下，難以有效化解糾紛，進而導致城鎮化進程中出現的涉地矛盾不斷累積、激化甚至走向暴力沖突，往往陷入小事積大、大事積炸的惡性循環。2008年發生的甘肅“隴南事件”，就是一個典型案例，當地政府如果能及時處理農民所反映的問題也不會導致該群體性事件的發生。①第三，“剛性”維穩越演越烈。城鎮化進程中出現了大量的涉地矛盾，目前我國因征地拆遷引起的上訪事件和群體性事件數量劇增。然而，穩定是硬任務，維穩對各級地方政府而言都是與發展同等重要的大事。一些地方政府領導為了自身的政績和名利，往往忽視事件背后所隱藏的矛盾，一旦群體性事件發生就驚慌失措地采取暴力壓制手段以快速平息事端，盡可能在上級機關察覺之前將事情擺平。這種“剛性”維穩的方式非但不能及時有效地化解矛盾，反而掩蓋了矛盾，甚至造成矛盾的積累與激化，而且這種暴力維穩手段會導致農民與基層政府關系惡化，甚至造成人員傷亡的嚴重后果。2008年發生在云南的“孟連事件”就是因為當地政府“剛性”維穩造成了2人死亡、19人受傷的悲劇。

（四）農民維權的非理性

城鎮化目的出現了偏差、農民生存權遭受侵害，再加之國家解糾機制的失靈，導致社會矛盾難以獲得公正及時地有效化解，各種非理性甚至畸形的維權方式紛紛登場。其中，群體性事件的頻發就是當下中國社會艱難轉型的真實寫照。據法制網輿情監測中心發布的2012年《群體性事件研究報告》顯示，農民主體引發的群體性事件比重已達到了總群體性事件的46.7%。究其原因，除上述因素外，農民群體易采取非理性措施維權還有其特殊的原因：首先，農民群體缺乏有效的集體組織。我國《憲法》保護公民的結社自由權，在我國除了中國共產黨外，還有8個民主黨派和工會、共青團、婦聯等社會團體，以及私營企業主協會、律師協會、殘聯等代表不同社會階層利益的組織，但作為占全國人口比重最大的農民群體卻沒有有效的組織來維護其合法利益。我國農民群體現基本處于一種原子化狀態，缺乏有效的“利益代言人”，導致在城鎮化等國家重大決策中“失聲”；而且，在與政府以及其他利益集團的博弈過程中也因缺乏對話平臺，陷入“對話困境”，易被各個擊破。甚至，當征地沖突發生時，農民也只能單槍匹馬行動，而一旦維權受阻，他們要么忍氣吞聲，要么破釜沉舟，孤注一擲。因此，以阻攔施工、攔路喊冤甚至自殺、故意傷害他人等方式對抗征地的行為屢屢發生，而這些極端行為往往都是群體性事件的開端。其次，農民群體的“相對剝奪感”較強。按照美國社會學家默頓的理論，當人們將自己的處境與某種標準或某種參照物相比較而發現自己處于劣勢時所產生的受剝奪感，這種感覺會產生消極情緒，可以表現為憤怒、怨恨或不滿。[12]雖然在城鎮化進程中我國經濟得到了飛速的發展，但是城鎮化的紅利并沒有在不同群體間得到公平分配，我國基尼系數已經達到了國際公認的警戒線。在這樣不公平的分配下，農民群體極容易心理失衡，對社會產生怨恨，最終拿起“弱者的武器”，引發群體性事件來發泄不滿情緒。目前因“仇官”、“仇富”引發的泄憤型群體性事件已成為影響社會穩定的重要因素，2004年發生的重慶“萬州事件”就是一個典型事例。②最后，農民群體的法制意識較淡薄。雖然，農民的民主意識和權利意識在不斷增強，但由于農民文化素質偏低，再加之我國法律教育尚未普及，農民的法制意識還較為淡薄，而且受“法不責眾”錯誤思想以及“民意難違”群體心理的影響，農民會在群體性事件中感受到強烈的“正義”力量，農民個體極端維權的責任感和恐懼感也會在此種環境下降低，往往更容易做出極端的維權行為。[13]

三、城鎮化進程中群體性事件法治化防治路徑之建構

對于一般的群體性事件，多數學者主張通過建立矛盾排查機制、快速反應機制、信息發布機制、協商對話機制、多元主體參與機制以及善后回應機制來化解，而很少研究某一類群體性事件特有的防治路徑。但由于失地農民群體性事件有其特殊的發生機理，本文將結合城鎮化大背景進行分析，針對失地農民群體性事件提出建構除上述共用化解機制外的特有的法治化防治路徑。

（一）建構失地農民權益保障機制

據相關數據顯示，目前我國失地農民數量已超過4000萬，其中一半以上的人數在失去土地的同時又面臨失業，再加上無法享受制度化的社會保障，導致失地農民在住房、就業、養老、醫療等方面都面臨著巨大的困難，從而產生了大批“種地無田、上班無崗、保障無份”的“三無”人員。這一群體正處于社會的邊緣地帶，物質上和精神上都比較脆弱，一遇風吹草動就極可能產生對制度的不滿情緒，影響社會穩定。因此，在研究城鎮化進程中失地農民群體性事件的防治路徑時應首先針對失地農民建構特有的權益保障機制。

首先，完善征收補償制度。征地補償是農村矛盾的焦點，我國現行征收補償制度的不完善以及地方政府的違法操作都使農村群體性事件日益嚴重。當前土地制度面臨的一個突出問題是農民不擁有土地的所有權，而政府在土地征收過程中又處于主導地位，且往往給失地農民的土地補償標準過低，再加之各級政府以及集體經濟組織對補償款的截留和不合理分配都嚴重侵害了農民的利益。因此，應完善征地補償制度，在不斷提高征地補償標準的基礎上，實現征地補償與土地市場價格掛鉤，最終實現由市場來決定補償金額，使土地流轉能給農民帶來好處。而且還要嚴格禁止各級政府以及集體經濟組織截留征用補償費行為的發生，將征地補償費通過民主決策程序足額發至失地農民。其次，完善就業安置制度。土地對于農民而言是重要的生產資料也是主要的生活資料，很多農民在失去土地的同時也失去了工作和生活來源。我國目前主要采取的是一次性補償方式，這種補償方式妄想一勞永逸，實質上卻無法保障失地農民長久的生產生活。因此，政府要完善就業安置制度，可采取貨幣安置、農業安置、用地單位安置等多種安置途徑，多形式、多渠道、分階段地安置被征地農民。此外，政府還應對失地農民進行免費的就業指導培訓以及通過開發公益性崗位幫助就業困難的被征地農民，促進失地農民盡快實現就業。同時，政府還應加大政策和資金扶持力度，鼓勵失地農民自主創業，建立失地農民就業保障金，使短期經濟補償與長期就業保障相協調，徹底解決失地農民的后顧之憂。最后，完善社會保障制度。社會保障權是社會公民平等享有的權利，但由于我國長期存在的城鄉二元體制，導致農民享受不了城市居民同等的社會保障。尤其是農民失去土地后又缺乏有效的社會保障，生活變得不堪一擊。因此，要完善社會保障制度，必須要改變社會保障的二元體制，逐步實現城鄉全體成員社會保障均享，使某些社會群體或社會成員在城鎮化建設暫時喪失既得利益時能通過分享社會利益來獲得保障，增強其生存和發展的能力；同時，完善與城鎮化建設相適應的社會保險、社會救助、社會福利以及社會優撫等多樣化的社會保障措施，加快城鎮化建設中針對失地農民的就業、醫療、住房保障體系建設，從而推進城鎮化穩定有序前行。

（二）建構新型城鎮化發展機制

目前我國的城鎮化率已超過50%，但比起西方發達國家80%的城鎮化率還有很大的距離，因此，需要建構新型城鎮化發展機制，在繼續推進城鎮化進程的同時有效防治群體性事件的發生。建構新型城鎮化發展機制需要做到以下三個轉變：首先，從“政府主導型”城鎮化向“公眾參與型”城鎮化轉變。當代中國是一個典型的“行政國”，國家政策的實施都是在政府的強力推動下進行的。目前我國城鎮化的推進模式也呈現為政府主導型模式，從城鎮的功能定位到土地的征收補償都是在政府的強力推動下完成的。這種由政府全盤操作、行政權力全程介入的模式雖然能夠集中力量辦大事，能夠在短時間內快速提高我國的城鎮化率。但是，由于缺乏公眾的參與，增加了推進過程中的阻力，長此以往還容易發生“被進城”、“被上樓”等侵害農民權益的現象。而且這種權力凌駕下的推進模式容易引起農民的反感和抗拒，破壞官民關系和我國民主化進程。因此，要從“政府主導型”城鎮化模式向“公眾參與型”城鎮化模式轉變，改變城鎮化推進過程中政府作為單一主體的現象，使農民能夠充分行使主體的權利，參與城鎮化的推進過程，實現政府與農民的良性互動。其次，從“利益至上型”城鎮化向“以人為本型”城鎮化轉變。無論是城鎮化還是現代化最終的目的都是追求人的變化，使人的權利獲得尊崇和進步，而不能本末倒置，以犧牲人的利益來推進城鎮化。雖然城鎮化的本意是造福農村、富裕農民，但是在城鎮化的實際推進過程中由于利益團體出現了分化，地方政府為了追逐政績，企業為了追逐利益，都大肆地發展房地產經濟，侵害農民權益，致使我國城鎮化背離了初衷，形成了一種“利益至上型”的城鎮化發展模式。這種“利益至上型”發展模式不僅容易造成房地產泡沫，威脅國家的經濟安全，而且還會嚴重侵害農民的合法權益，甚至發生開發商為了利益草菅人命的慘劇。最近連續發生的3起農民因維權而被開發商碾死的事件就是這種“利益至上型”城鎮化發展模式的最好印證。③因此，政府要建構新型城鎮化發展機制，堅持以人為本、服務人民的宗旨，提高征地補償標準，縮小土地差價，禁止與民爭利，嚴厲打擊侵害農民生命健康及合法利益的行為，實現從“利益至上型”向“以人為本型”城鎮化模式的轉變。最后，從“粗放短暫型”城鎮化向“集約持久型”城鎮化轉變。隨著全球資源緊缺、環境污染的加劇，現代國家的發展應該邁向一種集約、可持續的發展趨勢。然而實踐中，政府盲目追求城鎮化率，導致我國城鎮化呈現出一種粗放短暫的發展模式。這種粗放短暫的發展模式忽視農村經濟的現狀以及生態的承受力，造就了一個又一個的“癌癥村”，嚴重威脅農民的生命健康權。因此，要從粗放型城鎮化向集約型城鎮化轉變，實現城鎮化與農村現代化、信息化、特色工業化的有效結合，促使農村經濟持續穩定地增長。

（三）建構農民“利益代言人”機制

雖然我國農民群體數量巨大，但在國家政治生活和公共決策等領域，由于缺乏充分有效的利益代表機制、利益訴求機制以及組織化的資源和能力，導致在城鎮化的利益分配過程中遭受到不公平的待遇，并且讓這種不公平得到“固化”。再加之缺乏有效的組織對分散利益訴求的整合，而無法引入理性對話、談判和協商的沖突解決技術，也無法指望行動者通過有效的“學習過程”而培育理性、負責的公民精神。[14]因此，農民群體容易爆發群體性事件等極端的維權行為。現代權利理論及組織理論告訴我們，構建農民“利益代言人”以組織的形式保護失地農民權益是最有效的農村群體性事件法治化防治路徑。這是因為，建立農民組織既是農民行使公民結社自由權的結果，又是農民群體維護自身利益的重要途徑，還是政府防治失地農民群體性事件的一個有效手段。首先，建構農民組織能夠使農民群體在城鎮化的進程中發出自己的聲音，有效實現政治參與，遏止“被上樓”等侵害農民權益現象的發生，從源頭上防止失地農民群體性事件的發生。其次，建構農民組織能夠使失地農民在征收補償等涉及自身利益的場合有效維護其合法權益，表達權益訴求，建立一個與政府和企業平等的談判平臺，使農民群體在權利受到侵害時能有一個合法渠道進行維權，能夠有效減少農民跳樓、砸車等極端個人維權事件的發生。最后，建構農民組織還有助于降低政府與單個農民接觸的成本，使政府在治理群體性事件的過程中有一個良好的治理談判平臺，改變單個突破，一波未平一波又起的尷尬困局，從而架構農民群體和政府之間有效溝通的橋梁，而且這種經過組織化的個體利益與國家之間的溝通、合作，將為城鎮化過程和社會轉型所需要的“穩定”與“和諧”提供可持續的資源。

農村群體性事件源于農民利益組織化表達的需要，但卻止于組織化程度的不足。當前我國農村群體性事件頻發，預示著農民利益訴求對于組織性出口的需求已經到了一個非常急迫的程度。首先，需要在政策和制度上承認農民組織的合法性。群體性事件等體制外維權組織盛行最大的原因在于制度的錯位，當國家正式制度無法滿足農民利益需求時，在一些權威人士的帶動下，體制外的對抗力量就會產生。因此，需要從政策和制度上承認農民組織的合法性，并對其進行鼓勵和支持，使農民的維權活動在體制內良性運行，有效防止極端群體性事件的發生。其次，需要完善農民組織的內部運行機制。美國社會學家曼瑟·奧爾森教授認為，一個具有共同利益的群體不一定會為實現共同利益采取集體行動，集體行動的實現其實非常不容易。[15]因為共同利益是集體中每個成員利益的交集，一旦共同利益實現了，它便不能排除任何一個成員享有它并從中獲利，由此一來“搭便車”的機會主義行為便隨之出現。因此，對一個理性的經濟人來說，最優的選擇是坐享其成，但如果每個人都坐享其成的話，就沒有人能夠坐享其成。所以，為了使農民組織能夠長久有效地運行，需要完善其內部運行機制，通過對不采取行動者提供選擇性激勵來擺脫集體行動困境。山西運城地區永濟市的蒲韓鄉村社區采取理事長領導下的總干事負責制就是一個成功的農民組織內部運行機制。④最后，需要保證農民組織的獨立性和自愿性。我國目前也存在村民自治組織，但都因為缺乏獨立性，在實際操作中易受控于政府而喪失其實現村民自己管理事務、維護村民權利的初衷。因此，構建農民“利益代言人”必須要保證農民組織的獨立性。而且還要貫徹自愿性原則，禁止強迫農民加入等非法行為的發生。

注釋：

① 2008年11月17日甘肅隴南市發生了一起因行政中心搬遷問題引發的群體性事件，在群體性事件發生之前農民先到政府上訪反映問題未果。大部分網友都評論若政府能及時解答處理問題也不會造成嚴重后果。

② 2004年10月18日重慶萬州區昊盛地產水果批發市場臨時工胡權宗與其妻曾慶容在該區雙白路上行走，被進城務工人員余繼奎的扁擔撞了一下。雙方由此發生口角，進而發生斗毆，胡權宗將余打傷，并聲稱自己是公務員，出了什么事花錢可以擺平，由此引起圍觀群眾的義憤而引發了一起嚴重的群體性事件。

③ 2013年3月27日，河南中牟縣農民宋義和在自家承包地里，試圖阻止闖入的開發商鏟車，被碾壓致死；2013年3月30日，湖北巴東44歲農婦張如瓊，在與當地高速公路施工方交涉時，被施工人員駕駛水泥罐車碾頭而死，現場慘不忍睹；2013年4月3日，四川西昌市64歲村民宋武華，被重鋼西昌礦業有限公司的推土機碾壓致死。

④ 永濟市蒲州鎮農民協會在總干事領導下，組成金融部門、經營部門、研發與農技推廣部門、公共服務與文化部門。這些部門的員工合起來構成總干事團隊，52名員工基本上是當地農民，平均年齡只有二十多歲。他們全職授薪，每月底薪800元，根據工作業績考核可以拿到附加工資和年終獎金。協會每年的收入除去支付員工工資和行政辦公費外，還有可觀的盈余用于協會支持的社區公共服務和會員分紅。

[1] 國家統計局：2011年城鎮化率達到51.27%[EB/OL]. (2012—08—17)[2013—05—28]. http://finance.sina.com.cn/china/20120817/140012880832.shtml.

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（責任編輯：蘇 婷）

D922.32

A

1674-8557（2013）02-0086-08

2013-04-17

本文系蘇州大學法學院章志遠教授主持的教育部人文社會科學重點研究基地2012年重大項目“城鎮化進程中行政糾紛多元解決機制研究”（項目編號：12JJD840014）；蘇州大學東吳公法與比較法研究所2012年度招標項目“江蘇行政糾紛解決機制研究”的系列研究成果之一。

朱渝（1987-），女，重慶萬州人，蘇州大學王健法學院2011級碩士研究生。