越南的資本主義、社會主義與競爭政策

[美]威廉姆·科瓦契奇∕著 黃進喜 ，王 里∕譯

越南的資本主義、社會主義與競爭政策

[美]威廉姆·科瓦契奇∕著 黃進喜 ，王 里∕譯

編者按 關于轉型國家的競爭政策與反壟斷法律問題已引起國內學者的重視，但目前國內相關的研究成果仍然較少。為彌補國內研究及文獻的不足，本刊選登較早開始研究轉型國家競爭法問題的威廉姆·科瓦契奇教授的這篇文章，以餮讀者。

經濟轉型國家仿照西方國家構建詳盡的反壟斷機制至今仍鮮有成功的事例，越南應從中吸取教訓，要采取與全盤吸收西方模式反壟斷法的不同做法，采用改良的戰略，以促進經濟發展與競爭政策改革的契合。在漸進性的改革過程中，需要先行培育對競爭價值的思想、政治和社會共識，以確保反壟斷法得以執行，提高法律體系的效力。而必要的思維框架和社會共識并不會自發形成，需要政府決策層乃至整個社會的共同努力。

越南；競爭政策；反壟斷法

自清晨的第一縷曙光開始，一種焦躁不安的商業情緒就開始充斥著河內（Hanoi）市區。游商們挑著掛滿食品和雜物籃子的扁擔，摩肩接踵，擠過人行道。數不清的商鋪向路人展示著當地的商品和世界最知名的品牌。由行人、自行車、摩托車、三輪車、汽車組成的交通洪流，與工地上的起重機構成一幅涌動的景象。在河內西南的邁州村（Mai Chau），農夫趕著水牛去往一望無際的綠色稻田，村婦們在高腳樓的架空層里織布。到了中午，游客擠滿狹窄的小路，購買紡織品，與紡織工討價還價，就像他們家中的客人一樣。

經歷十余年的戲劇性發展，越南的經濟仍然停滯不前。如今，越南面臨著如何恢復經濟發展的棘手問題。解決這一問題的改革方案，是構建一個鼓勵私企參與市場的法律體系。作為這項改革方案的一部分，越南的決策者正在尋求在新興市場中建立競爭政策體系的適當途徑，即競爭制度在越南的運行模式，以及通過這一制度授權政府享有作為市場參與者的管理權力。

近年來，有很多經驗讓我們思考。受西方國家以及包括國際貨幣基金組織（IMF）和世界銀行在內的國際經濟組織的援助，自1975年以來，已有40多個從中央計劃模式向市場機制轉型的國家，相繼制定了新的反壟斷法；在下一個十年，至少將會有20多個新興市場國家制定新的相關法律。

大部分新的競爭制度值得人們冷靜思考，應該給越南一定的時間，讓其自己選擇制定競爭政策體系的方向。在多數新興市場國家，政府往往沒有足夠的能力去執行新制定的競爭法。雖然他們有熱情制定與成熟的反壟斷法一樣的法律，但西方的決策者常常低估了經濟轉型國家在這一進程中所面臨的嚴重障礙，即經濟轉型國家要成立執法機構，提高執行能力，以便能夠處理敏感的競爭事務。盡管已有諸如巴西、秘魯、波蘭等少數國家成功制定了反壟斷法，但經濟轉型國家仿照西方國家構建詳盡的反壟斷機制至今仍鮮有成功的事例。

越南可以從這些經驗中吸取教訓，以正確選擇作為促進經濟發展的競爭政策改革的內容與時機。與全盤吸收西方模式的反壟斷法的做法不同，越南當局采取改良的戰略，這一戰略將新政策的引入立足于公共和私人機構對新政策的理解與執行能力。

一、現行的法律體系

經濟法律改革策略的選擇是越南決策者所面臨的巨大政治挑戰。越南是一個社會主義國家，所有要從市場經濟發展受益的改革，都必須在既定的法律框架內進行，而在這一框架里政府充當著市場主體的角色。

越南經濟轉型期的法律文本反映出社會主義和市場經濟之間的內在張力。憲法要求政府“按照社會主義的既定方向，在國家管理下的市場機制下發展多種成分的商品經濟”，憲法規定政府部門應當“在國家經濟建設中發揮領導作用”。但同時憲法也賦予公民“合法擁有企業的權利”，并且允許個體經濟和擁有私人資本成分的企業家在各個行業設立經營范圍不受限制的企業。

要在國有企業占主導地位的社會主義市場經濟條件下界定私人經濟的主動性，對越南來說是個重大的挑戰。1997年5月制定并于1998年1月生效的新的《商業法》向建立競爭政策體系邁進了一大步。《商業法》第8條規定了“商業競爭”和禁止各種不正當競爭的相關內容。在規定“禁止任何損害國家利益的競爭”原則的基礎上，《商業法》第8條第2款禁止下列行為：企圖壟斷市場的投機行為；傾銷；誹謗其他商業競爭對手；妨礙、誘惑，賄賂或者恐嚇商業競爭對手的員工或客戶；侵犯商標權或其他工業產權以及“其他不合法的競爭行為”。

《商業法》第9條（“保護生產者和消費者的合法權益”）構建了有競爭政策意味的消費者權益保障體系。第9條第1款規定賣方“應當向顧客提供與產品和服務有關的真實、準確的信息”。第9條第3款禁止下列行為：損害生產者和消費者利益的商品價格調整；欺詐或誤導消費者；銷售假冒商品；發布虛假廣告等。第9條第4款允許消費者組建維護自身合法權利的社會團體。第9條第5款賦予消費者在越南法院起訴違法行為的權利。

二、思維框架和社會共識的構建

越南《商業法》作用的發揮在很大程度上取決于行政機關的解釋和執行措施。諸如傾銷、誹謗、欺詐、不公平競爭等此類的概念并非不說自明的。這些規定可以被用于政府擴大干預范圍，也可以作為糾正嚴重市場失靈的措施，而發揮什么樣的作用則取決于政府的具體執行。像越南這樣看重政府計劃而懷疑市場機制的國家，對法律的扭曲性執行是司空見慣的。

這揭示了執行包括反壟斷法在內的競爭政策體系的普遍經驗。由于缺乏必要的法律體系以及廣為接受的思維框架和社會共識，經由公共或私人機構執行的競爭政策，表面上推動了經濟增長，而實際上卻抑制了經濟發展。思維框架和社會共識能夠增加對競爭者組織經濟活動的信賴，也可以減少公共或私人競爭中遇到的障礙。在沒有創造出必要的社會環境的情況下，西方利益集團推進經濟轉型國家制定新法，其結果反倒是加快經濟集中化的趨勢。

在經濟轉型國家，必要的思維框架和社會共識并不會自發形成。為思維框架和社會共識的形成創造必要的初始條件，需要政府決策層乃至整個社會的共同努力。競爭政策的思維框架和社會基礎已經開始在越南形成。在這過程中，從事產業組織與監管政策研究的專業研究機構發揮了重要作用，其中最突出的是中央經濟管理研究所（CIEM）——一個由許多資深經濟學家組成的政府智庫。

在黎登營博士（Dr.Le Dang Doanh）的帶領下，中央經濟管理研究所開展了大量的概念性和經驗性的研究，該研究記錄了中央經濟調控的失靈，提出了對經濟政策和法律框架的改進。與此同時，中央經濟管理研究所的研究人員還明晰了私有企業發展遇到的障礙，提出了消除這些障礙的調整措施。

越南的大學則為新競爭體系提供另一種形式的新興思維框架。越南許多經濟部門和法學院已經開始對市場經濟取向的課程進行編制和研究以便進行長期投資和跟蹤，及培養出必要的人力資源。在世界非盈利組織和外國大學的幫助之下，越南正在公派有潛質的學術人才和學生到國外學習競爭政策和經濟管制方面的先進經驗。

學術研究和學術成果的傳播，是培育認同競爭作為市場基本準則的社會政治共識的關鍵一步。像中央經濟管理研究所這樣的智庫，通過組織學者、政府官員及消費者代表參加研討會，尋求達成對競爭政策的共識。在這一系列的論壇中，越南的研究人員和外國的顧問們作了包括外商貿易與投資、國企改制、私企發展空間等與競爭政策緊密相關的主旨報告。

組織開展政策研討，是將競爭概念融入政策和社會主流思想的第二種重要方法。在聯合國發展計劃等國外資助項目的資助下，政府部門如司法部等發起了由不同學術和實務背景人員參加的競爭政策概念的大討論。在核心競爭政策問題的討論中，通過角色的扮演，促使參與者重新評估經濟的基本假設并用全新的方法重新評價商業氛圍。這已被證明是行之有效的教學方法。

在1997至1998年由司法部組織的一系列研討會中，我發現參會人員處理了與競爭政策和消費者保護相關的實踐問題，其中的一個焦點是由跨國消費品企業主導的大眾廣告及促銷技術在越南廣泛使用的問題。

許多參會者對這個問題十分關切。有的認為廣告的口頭贊譽可以提高公眾對優質產品的認知度，而多數與會者則表達了他們的憂慮——跨國公司“鋪天蓋地”的廣告宣傳將沖擊本土的生產者，并且誤導消費者購買大量他們不需要的商品。另一些人則譴責一些商家采用中獎的促銷方法，這些商家承諾用商品內含特定禮物的方式回饋消費者，但實際上中獎幾率卻很小。因此，他們建議采取嚴格限制廣告、徹底禁止以幾率性中獎為噱頭的促銷方式等措施，來解決這些問題。

讓一些參會者扮演大型生產商和廣告代理商的角色，闡明競爭的益處，并建議政府采取更溫和的回應性政策。嚴格控制廣告會阻礙新商家的進入，同時減少在位公司降低價格和提高質量的競爭壓力，因為與外商的嚴酷競爭可以迫使本土企業改進自身現狀。或許再多的廣告也不會讓消費者一直購買他們并不喜歡的商品。與其限制促銷性質的抽獎，還不如政府要求商家公開中獎幾率，讓消費者自己決定是否購買帶抽獎的產品。

研討會也讓與會者明白了構建進入壁壘的公共政策常常會損害消費者的利益。俄羅斯航空公司在蘇聯時期的糟糕服務充分說明了這一點。很多參會人員曾經在前蘇聯或東德的大學學習過，在20世紀90年代私有化之前也乘坐過俄羅斯航空公司飛機。在半個小時研討中，與會者迅速聯想到俄羅斯航空公司的慘痛教訓并表示對這種經營模式的反對，隨即就進入另一研討話題。

就其本身而言，三天的研討會不可能建立起有利于競爭的經濟政策并形成質疑政府干預經濟活動優越性的共識。但諸如此類的研討會可以讓與會者更深入地認識到，相對自由的商業競爭帶來的好處，并且理解政府管制產業政策所要付出的代價。如果沒有對政府領導和社會選民廣泛灌輸競爭的基本原理和政府適當干預的角色定位，越南新商業法和反壟斷法中的競爭政策和消費者保護政策的執行極易阻礙經濟的發展。

三、漸進的策略

經濟轉型國家競爭法改革的主要策略是制定一套西方模式的獨立法規，改革者迫切地希望此等法案能夠肩負起促進而不是抑制競爭的責任。然而，大部分的實例告訴我們，若缺少資金支持和政治決心，僅僅依靠西方零星的資助，執法機構很難全面貫徹執行這些目標宏大的法規。

在沒有形成必要的思維和社會共識以及支撐機構的情況下，貿然推行西方模式的法律政策存在著三種主要的風險。第一種風險是，由于缺乏對競爭政策概念的理智了解，經濟轉型期的政府會制定高度干涉競爭的法律，此類法律很可能會被濫用。西方利益集團則會通過操控新法律的內容，以避免這一后果（比如，如果新法律不符合他們的特定要求，就拒絕援助或提供借貸）。而對新法律內容的操控，會讓人對外國政府或個人公開宣稱的資助目的——推進民主制度發展，尊重正規民選的立法機關——產生質疑。

印尼近來的情況說明了西方機構插手競爭法的制定所帶來的后果。例如，國際貨幣基金組織把制定成熟的競爭法作為經濟轉型國家獲得緊急財政資助的條件之一，于是印尼就倉促制定了新的反壟斷法。這是在1998年5月蘇哈托總統辭職之后，社會動蕩不安的情況下，第一部由人民立法會表決通過的法律。許多觀察家認為，新的反壟斷法的立法用意似乎是利用反壟斷來削弱華人在印尼的商業利益。

印尼《反壟斷法》最重要的條款是第4條的“寡占”和第17條的“壟斷”。第4條禁止競爭者聯合起來控制商品或服務的生產與市場，同時還規定兩家或者三家公司的商業活動占相關市場75%以上份額的，視為違法。第17條禁止單個企業控制相關市場，單個企業控制相關市場份額超過50%的也可被認定為違法。第48條的罰則規定，違反第4條和第17條將被處以罰款和最多6個月的監禁。

一部將市場支配力和違規協議作為犯罪行為的反壟斷法，是令人困惑的。實際上，印尼立法者有足夠的空間制定一部執行起來更為溫和的法律。比如，可以將第4條和第17條中的市場份額標準，只作為一個可辯駁的違法標準或者是新競爭者進入市場難易程度的檢測標準。即使法律起草者意圖要限制這些行為，印尼的法律也理應抵制西方智囊所持的“經濟轉型國家哪怕制定出很糟糕的反壟斷法，也總比沒有強”這一觀點。

第二種風險是，在缺少堅實基礎的情況下制定一項法律，執法人員對這部法律的執行可能會限制而不是促進競爭。這一風險潛藏在越南《商業法》的第8條和第9條之中。在沒有真正了解市場失靈的思維框架指導下，《商業法》很容易成為在位企業免受新進者挑戰的保護傘。

第三種風險是，即便新法律制定得很完美，惡劣的外部環境仍然會阻止法律的正常運行。法律執行的失敗會讓政府付出很大代價，很多經濟轉型國家都要經歷一段不執法或者選擇性執法的過程。執行新法律經常要面臨公眾的譏笑，公眾的譏笑源自于他們親自目睹了過去的空洞法律。胎死腹中的經濟法律改革，只有增加公眾對法律制度效力的不信任。

實際上，有兩種所謂的用于構建競爭政策體系的“大爆炸”模式。第一種是采納成熟的西方模式的法律，但這樣做是有條件的，即這些成熟的法律規定能夠在規定的時間內得以有效執行。這種模式允許競爭管理機構轉變職責，并根據法律規定的特定計劃開展執法活動。這一模式雖然能夠迅速地確立起適當的框架安排，但卻需要時間來培育法律保障得以貫徹的外部環境。

第二種選擇是采取階段性的立法并最終建立起完備的獨立競爭政策體系。第一階段目標是培育純粹的咨詢先驅機構，并最終將其轉變成競爭法律執行機構。中央經濟管理研究所是越南能夠行使該職責的候選者之一。先驅機構應當關注經濟運行，并開展對阻礙越南經濟競爭問題的法律研究，其中的一種研究方法是對具體經濟部門運行的案例分析。

在政府內部，先驅機構應當成為捍衛競爭政策的領軍者，這一角色定位對越南具有重大意義。在越南，國有經濟對經濟活動的實際控制還將持續多年。先驅機構應當指明改革的路徑，即在發揮國有企業作用的前提下，政府可以朝著引入私有資本以改善國有資產或者鼓勵私人投資國有企業未涉及領域的方向改革。

在政府之外，先驅機構也應扮演領導者的角色，通過組織學術團體、消費群體、法治社團和貿易協會的廣泛活動，將競爭政策的觀點社會化。先驅機構通過研討會、培訓班和其它培訓形式，培養司法機關、大學等機構履行與競爭政策運行相適應的職責的能力。

第二階段任務是，制定和執行相對嚴厲的反壟斷法律，并繼續推行先驅機構的競爭政策咨詢功能。起初的執法重點要對準共謀行為，比如，公共項目上的串通投標，官員非法給予個體經營者排他性的商業權利。在刺激競爭的同時，這些方法有益于打擊危害越南政府機構的腐敗問題。將來立法機關會制定包括規制企業合并和禁止濫用市場支配地位等內容的更加完善的法律。

越南在制定有約束力的反壟斷法進程中，采用漸進性策略，先行培育對競爭價值的思想、政治和社會共識。這一共識有助于增加法律體系的效力，提高必要的分析能力，而這些能力能確保反壟斷法中的強制性規定得以執行，以達到預期的促進競爭的目標。

越南和其他新興市場經濟國家發展競爭政策體系的實踐，為我們提供了一個認識法律制定、機構建設和政策落實的不同方式的好機會。為制定和實施有效的法律創造必要的初始條件和環境，而不是坐等法律通過后執法環境的自然改善，這才是競爭政策改革的正道。

（責任編輯：劉 冰）

D922.29; F03

A

1674-8557（2013）02-0116-05

2013-05-13

威廉姆·科瓦契奇（William E. Kovacic），男，美國聯邦貿易委員會前主席，喬治·梅森大學法學院和喬治·華盛頓大學法學院法學教授，哥倫比亞大學法學博士。黃進喜（1974-），男，福建東山人，福建省人大內務司法工作委員會副處長，法學博士。王里（1993-），男，福建福州人，福州大學化學化工學院學生。