災害的社會經濟影響及災后扶貧對策研究

施錦芳

(東北財經大學 國際經濟貿易學院，遼寧 大連 116025)

災害的社會經濟影響及災后扶貧對策研究

施錦芳

(東北財經大學 國際經濟貿易學院，遼寧 大連 116025)

我國在歷史上就是自然災害多發的國家，特別是近年，地震等重大自然災害的頻發，嚴重影響著我國國民經濟的正常發展。自然災害與貧困之間呈現出正相關性。自然災害不僅對社會經濟循環系統產生重大影響，而且導致大量的貧困人口出現，災后的扶貧救助就成為一個新型的研究課題。本文借鑒國際社會經驗并結合我國實際情況，從制度治理、扶貧救助模式、資金運用及NGO參與、創建地震保險制度等方面提出了的相應的災后扶貧對策。

災害；貧困；社會經濟影響；對策

一、引言

21世紀以來全球自然災害呈現出頻次增加、多災并發、破壞力強等特點。5·12四川汶川大地震、4·14青海玉樹地震、3·11東日本大地震等重大自然災害造成巨大經濟損失、涌現大量貧困人口。地震等重大自然災害總是與貧困相伴隨且呈正相關關系，災害發生后貧困人群的扶貧救助管理作為一個重要的研究課題引起了全球的關注。學者們圍繞著自然條件、歷史原因、經濟因素、教育醫療、失業等所謂“傳統致貧因素”導致的貧困展開了深入的研究，并提出了有效的減貧和扶貧開發模式。但是，針對上述大地震等重大自然災害導致的新型貧困以及災后扶貧救助管理的研究成果還不多見。自然災害對人類生產和生活的破壞作用日益加重，重大自然災害導致一部分人口處在貧困線上，或使一部分已經脫貧的人群重新返貧。我國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一，災害種類多、分布地域廣、發生頻率高、造成損失重，阻礙著我國全面建設小康社會的步伐。

本文首先總結歸納災害發生的原因及其對社會經濟產生的影響，然后以日本為例分析災害扶貧救助管理體系，最后結合我國國情就災后扶貧救助管理模式提出幾點政策建議。

二、災害發生的原因及其對社會經濟的影響

（一）災害發生的原因

國際社會將災害分為自然災害和人為事故災害兩大類。自然災害又分為由異常天文事件及自然因素引發的災害；而人為事故災害則分為由于技術原因和社會因素導致的災害（參見表1）。本文主要圍繞自然災害展開討論。分析探討災害發生的原因，對防災減災有著重要的指導意義。

（二）災害對社會經濟的影響

災害所造成的損失可歸為兩類：直接損失和間接損失。直接損失指的災害所造成的人員和財產方面的損失，人員傷亡、房屋倒塌等；間接損失并非災害直接導致，可視為災害發生后將災害直接損失視為0時，在隨后的市場機制運行中，由于災害導致的經濟社會方面產生的損失，例如：災害發生地游客減少導致旅游收入減少、治安混亂等。間接損失主要是由于災害發生后供求結構的變化而引起的。例如：1995年阪神大地震造成的直接經濟損失約為10萬億日元，災后日本政府投入了2.5萬億日元的資金抗震救災，然而，據報道，阪神大地震后日常停靠神戶港的船只只能轉停靠名古屋港和橫濱港，由此給神戶地區的經濟收入帶來了很大的損失。阪神大地震后的1996年一年間的造成的間接經濟損失就高達20萬億日元[1]。2011年東日本大地震后，日本政府推算地震造成了16～25萬億日元的直接經濟損失，而地震造成的間接經濟損失數額龐大，嚴重地影響著災區經濟社會發展。例如，災區工廠停產導致零部件的供應短缺及供應鏈斷裂、并造成了大量人員失業。據日本政府的統計數據顯示，東日本大地震導致2011年一年間約12萬人失業[2]。災害對社會經濟造成的影響歸納起來如表2所示。

表1 災害發生的原因

表2 災害的社會經濟影響

表2的各種因素之間顯示了較強的因果關系：第一，企業生產活動方面，災害使企業的基礎生產設施遭到破壞，導致企業生產力下降。受災害人員的增加導致需求減少。流通渠道受損導致交易停滯若進一步惡化將導致企業生產規模縮小甚至倒閉；第二，社會現象方面，國家增加發行貨幣抗震救災重建家園，災害導致物資短缺，將引發通貨緊縮、國際收支惡化和經濟蕭條；第三，公共支出方面，災害使得公共設施受損，加之對受災者的支援導致國家財政支出增加。災害導致的人員死傷和疏散以及生產銷售額的減少將導致國家稅收減少，財政支出加大；第四，家庭經濟方面，災害導致家庭主要勞動力死亡或失業帶來家庭收入減少。由于家庭住宅財產受損以及單親家庭的出現，使得家庭支出增加，家庭經濟困窘。

三、災后扶貧救助體系

（一）他國經驗借鑒

災害的發生嚴重地影響著各國經濟社會的可持續發展，并導致大量的貧困人口出現。近年，隨著自然災害的頻發，世界各國都在深入探討包括扶貧救助在內的防災減災政策體系。眾所周知，日本是一個地震、海嘯、臺風、洪水、大浪、火山、雪崩等自然災害較多的國家。因此，日本政府將防災減災作為國家的重大課題，制定了一套周密的災害預防和救助體系。日本政府圍繞4條基本原則展開災害預防和救助：第一是從扶貧的角度出發，救濟需要救濟的個人和家庭；第二是確保災害發生后立即展開救援；第三是不損害個人及家庭在災害發生前的自立努力，如：加入地震保險提高房屋的抗震度（日本于1966年建立了地震保險制度，至今已經過了47年的發展和演變，經歷了數10次大地震的考驗，尤其是3·11東日本大地震后的巨額損失賠付證明了日本地震保險制度的成熟性）；第四是與日常扶貧救助體系相接軌，迅速實現體系的轉移，即從日常保障體系轉入災害保障體系。目前日本的防災減災對策可歸納如下。如表3所示，日本已經形成了一套完整的自然災害風險保障和災后扶貧救助管理體系。因此，1995年阪神大地震及2011年的東日本大地震后，貧困人群得到了及時而完善的救助，保障了經濟社會的安全穩定發展。

目前，全球進入了一個自然災害頻發期。世界銀行的調查報告顯示：2005年全球自然災害所造成的損失是1950年的15倍達6520萬億美元，21世紀的前10年全球受災人口比20世紀的最后10年增加了2.6倍。5·12四川汶川大地震、4·14青海玉樹地震等重大自然災害給中國經濟社會造成了巨大的損失，導致大量的貧困人口出現。因此，防災減災及災后扶貧救助研究就具有了重要的理論價值和現實意義。為了盡可能地預防和減少災害造成的損失，我們應該認真研究和借鑒包括日本在內的國際社會的先進的防災減災應對機制。預防災害導致的直接經濟損失對策固然很重要，然而災害的不可預見性、預報難度以及各類型災害的適用性使得對策的理論意義下降。與此相比，減輕災害對社會經濟造成的間接經濟損失的對策就顯得更有研究意義。筆者認為，我國政府應該組織專家學者依托大學、研究所等研究機構，開展適用于各類型災害的災害發生前的預防對策、災害發生時緊急對策及災害發生后的重建復興對策等減輕災害間接損失的研究。

（二）政策建議

在我國導致貧困的原因極其復雜。西部地區的貧困和自然、地理、氣候、民族、宗教、邊境等諸多因素交織在一起，復雜而多變，解決起來難度大且成本高。自然災害依然是導致貧困的主要因素。在青藏高原、西南山區和秦巴山區，有近一半的村莊常年遭受嚴重的自然災害破環。最近幾年異常的地質狀況和天氣災害，是大面積返貧的直接原因[3]。自然災害不僅破壞了自然生態環境，而且嚴重破壞了多年扶貧開發積累的發展基礎，削弱了整個社會經濟循環系統的功能，成為了阻礙我國國民經濟可持續發展的主要因素。地震等重大自然災害總是與貧困相伴隨且呈正相關關系。貧困地區重大自然災害的發生率高出其他地區近5倍，因災、因病致貧返貧日益成為導致貧困的重要因素[4]。地震等自然災害導致農村貧困率上升，自然災害導致農村返貧現象加劇，自然災害造成貧困地區基礎設施落后，文化教育、衛生保健、人力資源素質下降，因此自然災害的頻發嚴重地制約著我國農村經濟的健康可持續發展。因此，應當充分認識和分析災害導致的貧困問題，這對于促進經濟穩定發展，構建和諧社會具有重要的意義。

第一，強化制度治理。從國家層次而言，為了將災害損失控制在最小范圍內，首先是我國政府應如日本一樣從預防角度出發，統一制定一套防災減災綜合應對體系。特別是要針對貧困地區制定相應的救助對策，結合貧困地區特點，從食品供應、居住保障、衣被提供、飲用水安全、衛生保健配置等幾個方面制定詳細的救助計劃；其次是加強具有專業防災減災人才的培養及加大向國民宣傳普及災害相關知識，提高國民的防災減災意識。

第二，加強貧困地區基層組織的基礎設施建設。從災害經濟學角度分析，貧窮國家或地區的社會經濟管理制度治理相對貧乏、物資及人員的組織能力也相對較弱，自然災害發生后災后重建的時間也相對較長。而富裕國家或地區的社會經濟管理制度完善，人力和社會資本豐富，自然災害發生后能在較短的時間內恢復和完成重建。我國開展建設規劃和災后重建時，要堅持以規劃為基礎，推動住房、基礎設施及公共服務設施的科學重建。應學習日本選擇安全的建筑用地、特別是要強化住宅的抗震能力。抗震是房屋建筑乃至一切土木工程中最困難的問題，今后我國政府還應進一步改善和提高房屋的抗震度，展開對所有的老式房屋，特別是醫院和學校等公共設施的抗震度普查，進行必要的強化加固處理。

第三，分發揮NGO在扶貧中的作用。隨著經濟的發展，我國社會中已經有一個相當大的高收入人群，以非政府組織來動員這個人群，為低收入弱勢群體狀況的改善捐資獻策，是構建和諧社會的重要內容之一。同時，世界上許多國家在扶貧過程中通常采用由農民自己的組織和專業性的民間機構來負責的模式，為了提高政府扶貧資金的使用效率，我國政府也應當著手探索采用競爭性的扶貧資源使用方式，使更多的非政府組織成為由政府資助的扶貧項目的操作者。扶貧部門的職責則是根據非政府組織的業績和信譽把資源交給最有效率的組織來運用，并對其進行全面評估。

第四，加強災后扶貧資金的多元化透明管理。四川大地震災后貧困村恢復重建資金主要來源于中央基金、扶貧轉向資金、財政扶貧資金、聯合國UNDP資金、部門投入資金及社會援助資金等，主要用途是用于配套設施建設、發展農業產業、改善環境、恢復生產及扶貧救助、改造農村住房、提高農戶能力及其他不可預見的費用[5]。應鼓勵各類社會組織、慈善組織、基金會、群眾自發組織機構開展扶貧、減災等各類工作，增強各類資金使用的透明度，增強各利益相關方的參與度，讓基層民眾有更多的機會了解、掌握及監督災后扶貧救助資金的使用。

表3 日本災害對策

第五，導入地震保險制度以減輕災后救助壓力，實現輸血式救助具有非常重要的意義。目前我國發生大地震等重大自然災害后，社會募捐成為了抗震救災及災后重建的重要資金來源，我國今后可以考慮通過社會募捐籌集注冊資本金以創建地震保險制度。首先，我國應如日本一樣加快包括地震保險在內的巨災保險制度立法。目前全球建立了地震保險制度的國家和地區主要有日本、新西蘭、法國、美國（一部分州）、中國臺灣和土耳其。而在這些國家和地區中，日本于1966年就頒布了《地震保險法》，地震保險制度在日本已經歷經了近半個世紀的發展。我國是否可如日本一樣先從立法入手，建立一套完整的包括地震保險在內的巨災保險立法。巨災保險立法是一個復雜的系統工程，只有在巨災保險法的約束下，完善與之相匹配的各項其他法規，才能形成一個健全的災害防范及應對保險法律體系，使災后重建在法制化、規范化的市場經濟軌道上健康運行。其次，我國應學習日本設立一個地震保險核心機構及設計一套政府主導的多層次的地震保險風險分擔機制。

[1]澤田康生.從家庭經濟看災后生活重建[J].神戶大學阪神淡路大地震十周年學術報告,2005.

[2]東日本大地震[R/OL]維基百科資料, http://ja.wikipedia.org/wiki/%E6%9D%B1%E6% 97%A5%E6%9C%AC%E5%A4%A7%E9%9C%87% E7%81%BD，2013-3-27檢索.

[3]范小建.自然災害依然是西部致貧返貧的主因[R/OL].2009-12-1. http://www.iprcc.org.cn/front/article/article.

[4]王國敏.農業自然災害與農村貧困問題研究[J].經濟學家,2005（3）.

[5]莊天慧,陳秀蘭,傅新紅.貧困村災后重建資金投向的影響因素分析-以四川為例[J].農村經濟,2011（2）.

Research on Social Economic Infuence of Disaster and Post-disaster Countermeasures for Poverty Alleviation

SHI Jin-fang
(College of International Economics&Trade,DUFE,Dalian 116025,China)

China is a natural disaster-prone country in history,especially in recent years,major natural disasters such as earthquake took place frequently and afected the development of the national economy seriously.A positive correlation has been presented between natural disasters and poverty.The natural disasters not only have a signifcant impact on China's social economic cycle system,but also lead to large numbers of the poor. Therefore,post-disaster relief for poverty alleviation has become a new research.This paper has not only drawn lessons from some international successful experience,but also kept close to the actual situation in China,putting forward countermeasures for post-disaster poverty alleviation from the aspects of the system management,the mode of poverty relief,capital operation,earthquake reinsurance and participations of NGO,etc.

Disasters;Poverty;Social and Economic Impact;Countermeasures

C931.2

：A

：1008-2395(2013)04-0124-05

2013-04-23

施錦芳(1971-)，女，東北財經大學副教授，經濟學博士，主要從事日本經濟及國際經濟合作研究。

基金課題：遼寧省科學技術廳項目（2012007003）；大連市社科院項目（2011DLSK261）