央地收入分配待調(diào)整

翟繼光（中國(guó)政法大學(xué)副教授、碩士生導(dǎo)師）

央地收入分配待調(diào)整

翟繼光（中國(guó)政法大學(xué)副教授、碩士生導(dǎo)師）

稅改展望

未來(lái)五年，中央和地方財(cái)政分配體制改革的基本方向，是按照財(cái)力與事權(quán)相匹配的要求，在合理界定事權(quán)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步理順各級(jí)政府間財(cái)政分配關(guān)系，完善分稅制。

2012年12月1日，杭州，納稅人邵渭興拿到浙江省“營(yíng)改增”試點(diǎn)后第一張貨物運(yùn)輸業(yè)增值稅專用發(fā)票。CFP

十八大報(bào)告指出了未來(lái)中央地方財(cái)政分配新格局構(gòu)建的方向，即加快改革財(cái)稅體制，健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制，完善促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)的公共財(cái)政體系，構(gòu)建地方稅體系，形成有利于結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會(huì)公平的稅收制度。建立公共資源出讓收益合理共享機(jī)制。

在改革財(cái)權(quán)與事權(quán)分配體制的同時(shí)，為了確保全體國(guó)民能夠享受相同水平的基本公共服務(wù)，中國(guó)還要全面建立起縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制。在中央和省級(jí)財(cái)政加大支持力度的基礎(chǔ)上，通過(guò)建立和完善獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制，并隨著經(jīng)濟(jì)財(cái)政發(fā)展逐步提高保障水平，進(jìn)一步增強(qiáng)縣鄉(xiāng)政府提供基本公共服務(wù)能力，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

進(jìn)一步完善分稅制

地方財(cái)政問(wèn)題的核心是分稅制財(cái)政體制的合理性問(wèn)題。中國(guó)現(xiàn)行的分稅制財(cái)政體制是1994年建立的，中間雖經(jīng)過(guò)若干次調(diào)整，但財(cái)稅分配的整體格局并未改變，地方政府分享的財(cái)政收入比例相對(duì)較低（一般占40%-50%），影響了部分地方提供基本公共服務(wù)的能力。為此，需要對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的分稅制財(cái)政體制進(jìn)行改革，建立一個(gè)中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制。

《中華人民共和國(guó)預(yù)算法修正案（草案）》（二次審議稿）增加一條規(guī)定：“各級(jí)政府之間應(yīng)當(dāng)建立財(cái)力保障與支出責(zé)任相匹配的財(cái)政管理體制。”財(cái)政部部長(zhǎng)謝旭人撰文表示，今后一個(gè)時(shí)期將合理界定中央與地方的事權(quán)和支出責(zé)任，力爭(zhēng)在義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)領(lǐng)域的事權(quán)劃分方面盡快取得明顯進(jìn)展，并將進(jìn)一步強(qiáng)化省級(jí)政府在這些領(lǐng)域的支出責(zé)任。

因此，未來(lái)五年，中央和地方財(cái)政分配體制將進(jìn)行一系列重大改革。改革的基本方向是按照財(cái)力與事權(quán)相匹配的要求，在合理界定事權(quán)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步理順各級(jí)政府間財(cái)政分配關(guān)系，完善分稅制。

轉(zhuǎn)移支付調(diào)結(jié)構(gòu)

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在充實(shí)地方財(cái)政收入、保障地方財(cái)政能夠提供基本公共服務(wù)方面發(fā)揮了重要作用。目前，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)成為分稅制之后實(shí)現(xiàn)財(cái)力與事權(quán)相匹配的重要保障，其規(guī)模也在不斷擴(kuò)大。

中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付（不含稅收返還）從2007年的14017億元增加到2012年的39912億元，年均增長(zhǎng)26.9%。很多縣市區(qū)已經(jīng)將財(cái)政轉(zhuǎn)移支付作為主要的地方財(cái)政收入來(lái)源，其占地方財(cái)政支出的比例高達(dá)80%。隨著中央財(cái)政收入規(guī)模和轉(zhuǎn)移支付總量的大幅增長(zhǎng)，轉(zhuǎn)移支付制度由分稅制財(cái)政體制的修正補(bǔ)充機(jī)制，變成了對(duì)基層政府進(jìn)行財(cái)力分配的主導(dǎo)機(jī)制，財(cái)政體制和轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不夠科學(xué)合理的問(wèn)題逐漸在財(cái)政運(yùn)行中顯現(xiàn)出來(lái)。

目前財(cái)政轉(zhuǎn)移支付存在的主要問(wèn)題是規(guī)模過(guò)大，一般性轉(zhuǎn)移支付比例過(guò)小，專項(xiàng)性轉(zhuǎn)移支付比例過(guò)大，專項(xiàng)性轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)不合理等。因此，未來(lái)改革的方向是增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，完善中央對(duì)地方均衡性轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)機(jī)制，提高轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助系數(shù)，逐步補(bǔ)足地方標(biāo)準(zhǔn)收支缺口。

目前中國(guó)財(cái)政級(jí)次包括中央、省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級(jí)。在分稅制財(cái)政體制中，上級(jí)政府占據(jù)主導(dǎo)地位，分得的財(cái)政收入相對(duì)較多，很多地方的縣級(jí)財(cái)政就已經(jīng)比較困難，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政基本上處于破產(chǎn)邊緣。因此，分稅制和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的改革不僅僅是中央與地方之間的分配體制改革，也包括省級(jí)以下各級(jí)地方政府之間的分配體制改革。

為此，應(yīng)當(dāng)推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革，穩(wěn)步推進(jìn)省直管縣財(cái)政管理制度改革，加強(qiáng)縣級(jí)政府提供基本公共服務(wù)的財(cái)力保障。

目前，各地省直管縣財(cái)政基本實(shí)現(xiàn)。但在目前我國(guó)五級(jí)行政管理體制尚未改變的背景下，推行省直管縣財(cái)政也存在諸多困難。未來(lái)需要進(jìn)一步探索完善省直管縣財(cái)政管理制度。

2013年稅改主要領(lǐng)域

房產(chǎn)稅：開(kāi)啟完善地方稅體系的序幕

2013年可能選擇部分城市試點(diǎn)。目前上海、重慶的試點(diǎn)僅僅是房產(chǎn)稅改革的一個(gè)很小的方面，未來(lái)幾年，國(guó)家要進(jìn)行房地產(chǎn)稅體系的整體改革，即將逐步改變目前房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、流轉(zhuǎn)、保有環(huán)節(jié)各類收費(fèi)和稅收并存的狀況，并結(jié)合其他方面的稅制改革，對(duì)房地產(chǎn)交易環(huán)節(jié)征收的有關(guān)稅種進(jìn)行簡(jiǎn)并，合理地安排稅收負(fù)擔(dān)。根據(jù)各國(guó)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，房地產(chǎn)稅的大部分收入將作為地方財(cái)政收入。

個(gè)稅改革方向：以家庭為單位的混合所得稅制

個(gè)人所得稅是最近幾年頻繁改革但改革步伐始終不大的一個(gè)稅種。未來(lái)個(gè)人所得稅改革的方向是推進(jìn)個(gè)人收入申報(bào)和財(cái)產(chǎn)登記、信息溝通等社會(huì)征信系統(tǒng)建設(shè)，逐步建立健全綜合和分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制度，將固定性、經(jīng)常性所得作為綜合所得按年計(jì)算征稅，將資本所得和臨時(shí)性、偶然性所得作為分類所得按次計(jì)算征稅，加大對(duì)高收入者的稅收調(diào)節(jié)力度。

“營(yíng)改增”：完善中央與地方分稅制分享比例

自2012年1月1日開(kāi)始的上海“營(yíng)改增”試點(diǎn)至今已經(jīng)在全國(guó)9省市推廣。增值稅和營(yíng)業(yè)稅分別是中國(guó)第一和第三大稅，營(yíng)業(yè)稅與增值稅的合并將不可避免地拉開(kāi)中央與地方分稅制分享比例改革的序幕。在目前的體制下，增值稅的25%以及營(yíng)業(yè)稅的大部分收入歸屬于地方，“營(yíng)改增”以后，地方分享增值稅的比例會(huì)進(jìn)一步加大。

資源稅改革：進(jìn)一步增加地方財(cái)稅收入

自2010年6月1日首先在新疆開(kāi)展原油、天然氣資源稅改革試點(diǎn)并自2011年11月1日起實(shí)行新的《資源稅暫行條例》以來(lái)，我國(guó)已經(jīng)完成了對(duì)原油、天然氣資源稅從從量定額征稅到從價(jià)定率征稅的改革。未來(lái)，我國(guó)即將推進(jìn)煤炭資源稅從價(jià)計(jì)征并適當(dāng)提高稅負(fù)水平，這樣又會(huì)大大提高煤炭資源大省所取得的資源稅收入。未來(lái)我國(guó)還將適時(shí)把水資源納入資源稅征收范圍。