新世紀以來中國環境污染治理回顧與未來形勢展望

陳健鵬 李佐軍

(1.中國社會科學院城市發展與環境研究所，北京 100005; 2.國務院發展研究中心資源與環境政策研究所，北京 100010)

新世紀以來，我國環境污染治理取得了一定進展，但由于我國總體上仍處于污染增加的階段，環境污染治理形勢不容樂觀。根據相關數據(主要包括:《中國環境統計年鑒》、《中國環境統計年報》、《中國環境狀況公報》、《中國城鄉建設統計年鑒》、《污染源普查數據集(第一次全國污染源普查資料文集)》)及近年來相關權威研究(包括《中國環境宏觀戰略研究(綜合報告卷)》(2011年版)、《2009-2020年中國節能減排重點行業環境經濟形勢分析與預測》、《2011-2020年非常規性控制污染物排放清單分析與預測研究報告》等)，結合近年來對各地環境污染治理情況的調研，本文對新世紀以來環境污染治理的情況進行了回顧。同時，對未來10年及更長時間我國環境污染形勢進行了展望。

1 新世紀以來我國環境污染治理的基本情況

1.1 主要污染物排放增長的態勢基本得到遏制

1.1.1 化學需氧量(COD)排放總量增長態勢基本得到遏制

2001-2011年，全國廢水中化學需氧量(COD)排放總量總體呈下降態勢，從2001年的1404.8萬噸降低到2010年的1238.1萬噸。其中，工業化學需氧量排放呈下降態勢，從2001年的607.5萬噸下降到2010年的434.8萬噸;生活化學需氧量小幅上升，從2001年的797.3萬噸上升到2006年的889.5萬噸，隨后又回落到2010年的803.3萬噸。“十五”期間全國廢水中化學需氧量排放量不降反升，未完成“十五”規劃提出的減排目標。“十一五”期間，全國廢水中化學需氧量排放總量、工業廢水中化學需氧量排放量和生活污水化學需氧量排放量均呈逐年下降趨勢。2010年全國化學需氧量排放總量比2005年下降了12.5%，超額完成了“十一五”總量減排任務①“十一五”化學需氧量 (COD)排放總量目標降低10%。。2011年，化學需氧量排放總量為2499.9萬噸，比2010年下降2.04%②2011年數據來自環境保護部公布的《2011年中國環境狀況公報》。需要特別說明的是2011年公布的主要污染物統計范圍包括工業源、生活源、農業源和集中式污染治理設施，2011年之前公布的主要污染物排放總量統計范圍為工業源和生活源。2011年數據和本文中未調整的2010年及之前的數據不可比。。

圖1 2001——2010年全國化學需氧量排放

1.1.2 二氧化硫排放總量趨穩

2001-2011年，全國廢氣中二氧化硫排放總量呈先增后降的態勢。其中“十五”期間，二氧化硫排放總量呈穩步上升態勢，從2001年的1947.8萬噸增加到2005年的2588.8萬噸，未完成“十五”期間確定的減排目標。“十一五”期間，全國廢氣中二氧化硫排放總量、工業廢氣中二氧化硫排放量和生活廢氣中二氧化硫排放量均呈逐年下降趨勢。2010年全國二氧化硫排放量較2005年下降了14.3%，超額完成了“十一五”總量減排任務①“十一五”二氧化硫排放總量目標降低10%。。2011年，二氧化硫排放總量為2217.9萬噸，比2010年下降2.21%②2011年數據來自環境保護部公布的《2011年中國環境狀況公報》。。

圖2 2001——2010年二氧化硫排放量

1.1.3 氨氮排放總量基本得到控制

2001～2011年，全國廢水中氨氮排放總量呈先升后降態勢，從2001年的 125.2萬噸上升到2005年的149.8萬噸，隨后降低到2010年的120.3萬噸。其中，工業氨氮排放量穩步下降，從2001年的41.3萬噸下降到2010年的27.3萬噸。生活氨氮排放量小幅上升，從2001年的83.9萬噸上升到2010年的93萬噸。2011年，氨氮排放總量為82.6萬噸，比2010年下降0.41%③2011年數據來自環境保護部公布的《2011年中國環境狀況公報》。

圖3 2001——2010年全國廢水中氨氮排放量

1.1.4 煙塵、粉塵排放量得到有效控制

2001～2010年，工業粉塵穩步下降，從2001年的990.6萬噸下降到2010年的448.7萬噸。2001～2010年，煙塵排放量經歷了先穩步上升，然后穩步下降的態勢。其中，2001～2005年，煙塵排放量從2001年的1069.8萬噸增加到2005年的1182.5萬噸。隨后逐年下降，從2006年的1088.8萬噸降低到2010年的829.1萬噸。

圖4 2001——2010年全國煙塵、工業粉塵排放量

1.2 環保基礎設施建設取得較大進步，但總體水平偏低

1.2.1 城市污水、垃圾處理事業快速發展

2001～2011年，全國城鎮污水事業快速發展。城市污水廠從2001年的452座逐年增加到2011年1588座。城市污水處理率從2001年的36.43%，提高到2011年的83.63%。同期，全國縣城污水處理廠從2001年的54座，增加到2011年的1303座。全國縣城污水處理率從2001年的8.24%提高到2011年的70.41%。全國城市垃圾無害化處理廠從2006年的419座增長到2011年的677座④2006年起采用新的標準。。

圖5 2001——2011年全國城市污水廠數量及污水處理率

1.2.2 村鎮污水處理基礎設施嚴重滯后

全國范圍內村鎮污水處理基礎設施嚴重滯后。截至2011年，全國19683個建制鎮僅有1651座污水處理廠，13587個鄉僅有123座污水處理廠①資料來源:《2011年中國城鄉建設統計年鑒》。

圖6 2001——2011年全國縣城污水廠數量及污水處理率

1.3 環保投資穩步提高，污染監管工作有所改進

1.3.1 環保投資穩步提高

2001～2011年，環保投資額基本呈逐年上升態勢，環保治理投資占GDP的比重穩步提高。污染治理投資總額從2000年的1010.3億元增加到2011年的6592.8億元。環保治理投資占GDP的比重從2000年的1.02%增加到2010年的1.66%，2011年小幅回落至1.39%。

圖7 2000——2011年全國環保投資情況

1.3.2 政府對企業環境監督管理得到加強

我國政府通過推行環境影響評價和“三同時”(防治環境污染和破壞的設施與生產主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用)制度，對控制新污染源起到了顯著作用。建設項目“三同時”環保投資從2001年的336.4億元增加到2011年的2679億元。

1.3.3 環境監管能力穩步提高，但總體水平仍然較低

從2006年開始，我國開始實施《國家環境監管能力建設“十一五”規劃》(以下簡稱《規劃》)②這是我國環境保護史上第一個部門自身能力建設規劃，規劃指導思想為:以建設完善污染減排指標、監測和考核體系為重點，全面建設環境監測預警和執法監督兩大體系，改善環境管理基礎設施與條件，努力實現環境保護監管能力的現代化、標準化、信息化，切實提升環境監管能力，維護人民群眾的環境權益。。隨著《規劃》的實施，全國環境監管能力得到較大提升，“廢水靠看、廢氣靠聞、噪聲靠聽”的狀況得到較大程度的改變，初步形成了環保基礎能力建設和環保工作相互促進、共同提高的良好態勢。盡管取得了較大的進步，但我國環境監管能力總體仍然較弱，尚難以滿足環境管理工作的需要。根據對《國家環境監管能力建設“十一五”規劃》的中期評估，還存在以下突出問題: (1)環境監管能力建設總體滯后;(2)標準化達標建設存在較大差距;(3)隊伍編制和資質建設、人才培養制約環保監管能力的提高;(4)環境監管業務經費難以保障;(5)監管業務用房、水源地水質全分析能力與邊境河流預普應急監測能力較低。

1.4 部分領域污染形勢十分嚴峻

1.4.1 水污染物排放總量居高不下，水體污染相當嚴重

隨著我國經濟持續快速增長和經濟規模的不斷擴大，水污染物排放一直沒有得到有效控制，水污染防治和水環境保護形勢嚴峻。《2011中國環境狀況公報》顯示，2011年全國地表水水質總體為輕度污染，湖泊(水庫)富營養化問題突出。其中，黃河、松花江、淮河、遼河總體為輕度污染，海河總體為中度污染。在監測的26個湖泊(水庫)中，富營養化狀態的湖泊(水庫)占53.8%，在監測的200個城市4727個地下水監測點位中，優良——良好——較好水質的監測點比例為45.0%，較差——極差水質的監測點比例為55.0%。 “十一五”期間，松花江流域硝基苯重大污染事故、太湖巢湖滇池等藍藻暴發和陜西鳳翔重金屬污染事件影響極大。

1.4.2 海洋生態環境嚴峻

國家海洋局發布的《中國海洋發展報告(2011)》顯示，我國海洋生態環境面臨的嚴峻形勢主要包括:近岸海洋環境污染呈立體、復合污染新趨勢，對生態系統安全、食品安全、經濟社會發展產生威脅;陸源污染物排海對海洋生態環境的影響嚴重，個別排污口及河口鄰近海域出現“荒漠化”現象;近岸海域營養鹽結構失衡，直接影響我國海洋漁業可持續發展;近岸海域污染嚴重地區主要分布在大中城市和我國主要經濟區域鄰近海域，沿海地區經濟可持續發展受到制約。

2 未來10年主要污染形勢展望

2.1 工業源污染物產生量將持續增加，污染治理形勢依然嚴峻

自2000年以來，工業源廢棄物(固體廢棄物、廢水)總量持續增加。經過了“十五”和“十一五”兩個階段的治理，工業源的廢水、廢物中的主要污染物排放量已經基本得到抑制。當前我國仍處在工業化的中期階段，重化工業仍處在快速發展階段，主要高耗能、高污染產業的峰值預計出現在2020～2030年之間。總體上，我國工業源污染物產生量大致處于“環境庫茲涅茲曲線”①環境庫茲涅茲曲線 (KEC)是描述污染問題與經濟發展之間關系的常用模型，發達國家的環境與發展的實踐表明，大致存在人均GDP與污染物排放的倒U型曲線。的“上端區間”，污染物排放的“拐點”尚未到來。通過簡單的趨勢外推分析，可以預見，工業源的水污染物②主要污染源是造紙、化工、紡織、電力和鋼鐵行業。、大氣污染物③主要污染源是火力發電、非金屬礦物制品業、黑色金屬冶煉及壓延工業、化學原料及化學制品業、石油加工及煉焦業、有色金屬冶煉及壓延工業。、固體廢棄物污染物④主要污染源是煤炭采選業、有色金屬礦采選業、黑色金屬礦采選業。產生量在未來10年乃至更長時間，仍呈上升態勢，工業污染治理形勢依然嚴峻。

2.2 生活源污染物排放持續上升，治理形勢日益嚴峻

自2000年以來，我國城市化進入加速發展階段。2011年，我國城市化率達51.27%。綜合相關研究，到2020年我國城市化率會以每年0.8～1個百分點穩定提高。從2001年到2011年，全國生活污水排放量從328.5億立方米增加到403.7億立方米，呈快速增長態勢。生活垃圾產生量也呈快速上升的趨勢。通過趨勢外推分析，可以預見，今后10年乃至更長時間，生活源廢水、廢棄物的排放量仍將呈上升的態勢。城市生活污水和生活垃圾問題將日益嚴重，“垃圾圍城”的現象將日益突出。與此同時，廢水、垃圾無害化處理的水平低。我國目前已建成的污水處理廠中約有90%沒有污泥消化處理的配套設施，60%以上的污泥未經任何處理就直接農用，大量污泥進入城市垃圾填埋場。生活源廢水、廢棄物污染形勢將持續。

2.3 非常規污染物問題日益凸顯，治理難度加大

隨著我國重化工業的快速發展，在面臨嚴重的常規性工業污染的同時，一些新的環境問題逐步顯現，非常規污染物⑤非常規污染包括:重金屬、揮發性有機污染物、顆粒物、電子垃圾、污泥、脫硫石膏等六類。的問題日益顯現并呈惡化態勢。如在紡織印染行業、有色金屬行業、化工行業等產生的非常規污染物(新型污染物)的種類、數量越來越多，包括危險廢物、微量有機污染物、有毒污染物，電子垃圾、重金屬等，嚴重威脅著生態環境和人類健康。綜合相關研究⑥主要參考了《2011-2020年非常規性控制污染物排放清單分析與預測研究報告》。，預計未來 10年，重金屬⑦目前我國已處于重金屬污染的高發期，在此背景下《重金屬污染綜合防治“十二五”規劃》獲得批復，根據規劃重點區域重點重金屬污染物排放量比2007年減少15%，非重點區域重點重金屬污染物排放量不超過2007年水平，重金屬污染得到有效控制。、揮發性有機物(VOCS)、顆粒物(PM10和PM2.5)、電子垃圾⑧根據《廢物資源化科技工程十二五專項規劃》，2010年廢舊電子電器產品年產生量已達300萬噸，預計到2015年廢舊電子電器產生量將超過600萬噸。和城鎮污泥、脫硫石膏⑨火電行業仍然是脫硫石膏的主要產生源。等六類非常規污染物排放量呈增長態勢。未來10年乃至更長時期，尚未得到控制的傳統污染物和新型污染物同時并存，不僅治理難度大，而且處理成本更高，管理也更加錯綜復雜。

2.4 城市進入復合型大氣污染階段，新的污染問題將更加突出

目前我國城市空氣污染非常嚴重⑩總體而言，我國城市中PM10和SO2濃度約為歐美發達國家的4～6倍，NO2濃度也接近或高于歐美國家，整體污染十分嚴重。，隨著城市化進程加速，城市交通又導致了嚴重的機動車尾氣污染。中國城市群大氣污染正從煤煙型污染向機動車尾氣型過渡，出現了煤煙型?長期以來，由于中國以煤為主的能源結構，使得全國城市大氣環境呈現高濃度的二氧化硫(SO2)和總懸浮物(TSP)污染。煙塵、二氧化硫是中國城市大氣污染的主要污染物。和機動車尾氣型污染共存的特殊大氣復合污染。隨著我國汽車保有量的不斷提高，城市交通污染問題呈惡化態勢。目前的趨勢是，通過污染物減排政策、措施的實施，全國城市空氣質量(主要控制指標)總體上有所好轉，但部分城市仍在加重;城區建成區的空氣質量有明顯好轉，而郊區和農村空氣污染在加重;三項主要控制的污染物濃度有降低的趨勢，但是有機物、細粒子等污染越來越突出;空氣污染的區域化比較明顯，污染程度依然嚴重。新的環保標準采用后，一些新環境問題逐步顯現。2012年2月新修訂的《環境空氣質量標準》發布，執行新的空氣質量標準后，我國城市空氣中的細顆粒物(PM2.5)污染問題正逐步顯現，從2011年部分試點監測城市的監測結果來看，按新的環境空氣質量標準進行評價(PM2.5年均值的二級標準為35微克/立方米)，多數城市細顆粒物超標，年均值為58微克/立方米。隨著工業化、城市化的快速發展，預計未來10年城市的細顆粒物(PM2.5)、揮發性有機物(VOCS)、氮氧化物(NOx)等問題將日益嚴重，治理難度加大。

2.5 農村環境污染日趨嚴重，治理形勢不容樂觀

農村環境污染面臨越來越大的壓力。其一，工業污染向農村轉移趨勢加劇。隨著東部產業結構調整和產業升級，產能落后的污染企業往中西部轉移的趨勢明顯。污染企業從城市遷往農村的現象日益增多，造成城鎮工業廢水、生活污水和垃圾向農村地區轉移。其二，農業生產的面源污染日趨嚴重。我國廣大農村因化肥、農藥的過量使用及大量畜禽糞便的排放，使得農業面源污染的程度和廣度都超過了歐美國家。全國化肥施用量從1990年的2590萬噸，增加到2011年5704.2萬噸。全國農藥使用量從1990年的73.3萬噸，增加到2011年的178.7萬噸①數據來源:《2012中國農村統計年鑒》，其中化肥施用量為折純量。。單位種植面積化肥、農藥施用量遠高于世界平均水平。據第一次全國污染源普查②國務院決定于2008年初開展第一次全國污染源普查，普查標準時點為2007年12月31日。，農村的污染排放已經占到了全國的一半左右，其中化學需氧量(COD)占到了43%，總氮占到了57%，總磷占到了67%③《污染源普查數據集 (第一次全國污染源普查資料文集)》的有關數據。。在中長期我國糧食供需缺口不斷擴大的背景下，依靠農業化學品的高投入以保證農產品總產出增長的態勢已“不可逆”，且呈進一步加深的趨勢。其三，農村生活源污染物問題日益突出。農村地區人畜糞便、生活垃圾和生活污水等廢棄物大部分沒有得到有效處理。預計未來10年乃至更長時間，農村環境污染惡化的態勢將延續。由于農村的環境基礎設施建設嚴重滯后，環境管理的基礎薄弱，法規標準不完善，且缺乏污染治理的資金，監管能力嚴重不足，未來農村污染治理形勢不容樂觀。

3 研究小結

新世紀以來，我國環境污染治理取得了一定進展，但由于我國總體上仍處于污染增加的階段，環境污染治理形勢不容樂觀。根據相關數據，結合近年來對各地環境污染治理情況的調研，本文對新世紀以來環境污染治理的情況進行了回顧。同時，對未來10年及更長時間我國環境污染形勢進行了展望。研究結果表明，新世紀以來我國環境污染治理的基本情況:主要污染物排放增長的態勢基本得到遏制;環保基礎設施建設取得較大進步，但總體水平偏低;環保投資穩步提高，污染監管工作有所改進;部分領域污染形勢仍十分嚴峻。未來10年主要污染形勢:工業源廢棄物產生量將持續增加，污染治理形勢依然嚴峻;生活源污染物排放持續上升，治理形勢日益嚴峻;非常規污染物問題日益凸顯，治理難度加大;城市進入復合型大氣污染階段，新的污染問題將更加突出;農村環境污染日趨嚴重，治理形勢不容樂觀。

［1］第一次全國污染普查資料編纂委員會編.污染源普查公報與大事記.北京:中國環境科學出版社，2011.9

［2］環境保護部環境規劃院，國家信息中心著.2009-2020年中國節能減排重點行業環境經濟形勢分析與預測.北京:中國環境科學出版社，2009.6

［3］蔣洪強等著.2011——2020年非常規性控制污染物排放清單分析與預測研究報告.北京:中國環境科學出版社，2011.7

［4］中國工程院，環境保護部編.中國環境宏觀戰略研究(綜合報告卷).北京:中國環境科學出版社，2011.3

［5］周勁松，吳舜澤，逯元堂，蔣國華.國家環境監管能力建設“十一五”規劃中期評估［A］.中國環境科學學會2009年學術年會論文集(第三卷)［C］. 2009

［6］吳舜澤，逯元堂，金 坦.縣級環境監管能力建設主要問題與應對措施［J］.環境保護，2010(13).

［7］周宏春.迫切解決危害群眾健康的突出環境問題［J］.環境與可持續發展，2011，36(4):11-15.

［8］王 毅，趙景柱.探索新時期中國特色的可持續發展道路［J］.環境與可持續發展，2011，36(3):5-8.

［9］唐丁丁.全面推進可持續消費促進“十二五”環保目標實現［J］.環境與可持續發展，2011，36(4):5-10.

［10］柴發合，王淑蘭，王鍔一.中國城市空氣質量分級管理戰略探討［J］.環境與可持續發展，2011，36(5):5-10.