試析農村公共服務供給主體多元化的參與機制

羅定華

內容摘要：隨著我國現代經濟的快速發展，農村公用服務供給愈發重要。由于我國資源有著有限性、分布不均勻、開采難度大等特點，決定了農村公共服務相關舉措必須要立足于我國基本國情，才能順利實現公共服務的有效供給。農村公共服務除了具有一般公共品的屬性外，還具有自身的特殊屬性—地域性、分散性、多層次性等。屬性的多重性決定了農村公共服務供給主體不是單一的。本文從公共服務供給主題的參與機制入手，分析我國農村公共服務供給主體應當考慮的主要問題和解決措施。

關鍵詞：農村公共服務 供給主體多元化 參與機制

如何實現農村公共服務（農村公共服務是指在農村地區為滿足農村、農業與農民的需要，由政府及其他社會治理主體協同提供具有一定的非競爭性和非排他性的產品與服務，主要包括農村公共財政、農村教育服務、農民勞動就業信息、農村社會保障、農村公共文化服務、農村基礎設施、農村扶貧開發等內容）的高效率供給，以期達到縮短城鄉差距的目的，已經成為建設社會主義新農村，實現共同富裕的必要舉措。但是，農村經濟的發展仍然制約著總體水平的發展?？偟膩碚f，我國農村公共服務供給仍然落后。盡管近年來為了推動農村公共服務體系的建設，國家采取了一系列的有效措施。但是，農村公共服務的供給仍然存在著一系列問題。供給總量不足、設施建設不合理、資源浪費等問題已經成為制約農民、農村、農業，乃至國民經濟發展的重要因素。因此，只有完善農村公共服務主體多元化的供給體制，實現農村公共服務的高效利用，改善農村生產生活條件，提高保障農村公共服務的水平，才能統籌城鄉發展，建設社會主義新農村。

現階段我國農村公共服務的供給主體

農村公共服務供給模式的選擇，目前學術界有多種不同的主張，主要有政府主導供給、市場供給、第三部門主導供給、多中心供給等四種。

認為政府主導供給的主要觀點是，界定中央政府、省級政府、縣和鄉鎮地方政府的權利和責任，應根據公共物品受益范圍來界定，以期避免分工不明確，達到公共服務的逐步完善。認為市場主導供給的主要觀點，立足于政府的行政壟斷和市場化不足，認為走市場化道路才是農村公共服務得到明顯改觀的必由之路。認為第三部門主導供給的主要觀點是，第三部門供給農村公共物品，本身就具有其獨特的優勢，這類部門的成效較為顯著，但是力量最為薄弱，應加強社會力量的培養。認為多中心供給的主要觀點是，根據農村公共物品的屬性，來確定多中心供給主體。例如，資本密集型物品由中央政府來供給，地方政府特別是縣鄉兩級政府，則負責技術密集型物品的供給，而勞動力密集型物品，則由社區組織和村民來進行補給。

農村公共服務除了具有一般公共品的屬性外，還具有自身的特殊屬性—地域性、分散性、多層次性等。屬性的多重性決定了農村公共服務供給主體不能是單一的。目前我國農村公共服務供給主體有以下幾種：

（一）政府供給

政府即各級國家行政機關，可以分為地方政府和中央政府。關系到國家總體利益、農民基本權利，例如基本醫療衛生、農村義務教育等內容的農村公共服務，以及全國性農業農村管理服務、農業公共信息傳播、農業科技成果推廣等內容的農村公共服務，這兩類農村公共服務的供給由中央政府負責。地方政府供給的項目，則是在統轄區域內，與農業、農村和農民相關的公共服務，例如農村法律知識的普及，社區服務、科技成果的投入和推廣，養老保險、低保等福利項目。

（二）市場供給

準公共品范疇屬于市場供給的農村公共服務。市場供給的農村公共服務，主要是那些可根據市場經濟原則運行的服務類別。它們通常具有排他性，且交易成本低，利潤空間大等特點。農業機械的提供和服務，產品市場信息，農村醫療合作和養老保險、社會救濟等福利保障的運轉，農業科學研究成果的技術推廣等，都可以由市場高效有序地供給。

（三）農村社區

基于生活區內居民實際的需要，農村公共服務的投入，大多以社區為單位建設。農村社區的負責范圍，主要是在村落內，與村民的生產生活緊密聯系的農村公共服務供給，以文體娛樂休閑活動、社區內老弱病殘的照料服務、生活便利服務等事務為主要內容，農業科技項目推廣，農業機械使用推廣，農業科技信息服務等工作，也屬于社區公共服務的范圍。

（四）社會組織

慈善組織、基金會、非營利性組織、志愿性團體、企業和個人等社會組織供給的領域，大多適合于接近基層的小型分散的農村公共服務。社會組織的供給對貧困地區的農村公共服務供給，具有重要的補充作用。

在以上四種供給模式中，國家承接了絕大部分供給壓力，出現了“國家單方供給”的種種困境。我國目前農村公共服務的供給模式日益豐富，多元化的供給主體，正逐步取代單一的供給主體參與機制。在這樣的選擇模式下，政府、市場、社會以及農民的力量，可以實現一種優勢互補、團結合作的積極關系，政府主導型供給所帶來的種種弊端又能得到有效的控制，從而實現公共服務供給主體的多元化，有利于實現公共決策的民主和科學。

供給主體多元化參與機制存在的問題

（一）政府主導型供給存在的問題

政府主導型供給的參與機制中，國家承接了絕大部分供給壓力，出現了“國家單方供給”的種種困境。政府職能劃分不明確，造成各級政府機構臃腫，但鄉鎮政府職能過寬，事物繁多，責任分工不明晰，相互推諉責任。

（二）市場主導型供給存在的問題

市場供給型主導中，市場力量的參與本身力度就不夠，再加上公共服務產權的不明晰，又導致了農村基本公共服務供給領域的合法利益不能得到有效保護，阻礙了更多市場力量的投入。生產領域中產權保護機制不健全，不僅會阻礙私人組織、企業等的投入力度，也會導致市場的混亂，引發市場調控自身的缺陷擴大化。

（三）農村社區主導型供給存在的問題

在我國，農村社區公共服務的水平還比較低，農村社區作用不僅沒有得到充分發揮，還遭受了同政府一樣的困境，承擔了遠超于本職責所在的責任，而不能成為真正的農村利益代言人。農村社區覆蓋面不寬，很多公共服務的項目都是由農民自己承擔，例如養老、保健、生產資料的采購等，這樣沉重的壓力下，導致了農村社區供給本身除了具有同政府一樣的困境，還具有自身的困境。

（四）社會組織主導型供給存在的問題

“合作式治理”是一種在實踐中逐步摸索出來的第三部門同政府有效協作的參與機制。它基于共同參與、出力、安排、主事等四個共同關系，作為一種創新型的伙伴關系，以期實現增加農村公共服務供給總量，實現多樣化和多層次需求的滿足的目的，真正做到政府和市場的補充。但是，目前社會力量的作用發揮效用不大，由于國家法律本身制度的不健全，社會力量的發展始終被限制在一定水平之內，而無法實現真正的公共服務重要補充作用。

對策建議

（一）政府主導型供給的應對舉措

第一，應當科學地劃分政府的行政權力，做到內部分工明確，尤其是財權和事權，爭取完善財政管理的相關體制。要做到這些，政府必須樹立正確的政績觀，政績考核體系也應該將公共服務供給納入其中，服務型政府的建設才會落到實處，真正做到“急民之所急，憂民之所憂”，做到“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”。 公共財政的基本準則是事權確定財權，在明確事權的前提下，才能夠實現政府間財政轉移的支付合理有力。提高政府的公共服務供給和管理能力，不造成財產和資源的浪費。

第二，政府的主導作用，主要體現在政府作為公共服務供給主體，首先是一個投資者、規劃者，具有表率作用。強化政府的公共服務職能，做好供給主體的表率作用。任何政府的不作為行為和缺位錯位、形象工程等，都應該得到有效的制止，切實保證群眾的基本利益，維持農村公共服務供給總量的充足，保持內部結構平衡，加強政府在農村公共服務供給主體領域的強化作用。

第三，政府投資者和規劃者的作用理應得到強化。市場選擇失靈問題是因為我國農村的特殊性被放大，尤其是在農村公共服務供給中更加突出。需求的層次性、區域性、廣泛性等特點，要求政府在財政投入上的力度必須緊跟。因地制宜的投入政策，是將政策落到實處的必然舉措?；谕顿Y者的特殊性，政府應出臺一些相應的安全技術和監督的標準守則，確保公眾的利益最大化，擴寬公共服務的籌資渠道，減緩財政壓力，實現資源的優化配置。

（二）市場主導型供給的應對舉措

生產領域中產權保護機制不健全，不僅會阻礙私人組織、企業等的投入力度，也會導致市場的混亂，引發市場調控自身的缺陷擴大化。要鼓勵市場力量的參與，就必須要明晰產權。它作為經濟所有制關系在法律中的表現形式，本身就與市場主體息息相關。只有保證了產權的明確性，才能將私人組織和企業的作用得到最大程度的發揮。產權保護法規中，必須要明確保護農村公共服務的所有權、支配權、收益權等相關權利的歸屬者。只有做到產權明晰，市場的定位才會準確無誤，投資者也能減少風險憂慮，吸引更多的市場力量參與其中。

除了產權需要得到切實保護外，合理的稅收政策也必不可少。在產權得到保護的前提下，也應順應私人資本的趨利性特征，保護私人組織、企業的收益。如果私人組織、企業的投入與稅收之間的關系不當，不但不能取得正收入，還出現了負增長，這對企業而言是不理智的決定，市場供給的作用也會微乎其微。因此，通過稅收優惠政策，來增加企業和私人組織的經營利潤，才能從實處調動市場供給的積極性。

（三）農村社區主導型供給的應對舉措

在我國，農村社區公共服務的水平還比較低，農村社區作用不僅沒有得到充分發揮，還遭受了同政府一樣的困境，承擔了遠超于本職責所在的責任，而不能成為真正的農村利益代言人。

解決這一困境需做到以下幾點：第一，農村應當恢復村委會的自治權利，實現農村社區自我管理、自我服務、自我教育、自我發展的作用。迫切需要農民的積極參與。農民的積極參與，又需要政府承擔起保障農民利益的前提工作，從利益再分配的角度出發，讓農民真正成為農村公共服務的代言人、受益者、監督者，真正實現在農村公共服務上的“當家作主”，保障農村有效供給。

第二，農村的公益性項目應該得到相應的財政補貼，享受稅收優惠政策，積極吸納農村閑置資本和閑散資本，以社區為單位，提高公共服務收益率的同時，減低投資風險，吸引更多外來資金，實現農村公共服務的自給自足。

（四）社會組織主導型供給的應對舉措

目前社會力量的作用發揮效用不大，由于國家法律本身制度的不健全，社會力量的發展始終被限制在一定水平之內，而無法實現真正的公共服務的重要補充作用。爭對這一問題，政府必須要表明態度，從可見之處抓起、抓牢，讓第三部門真正做到有法可依、有法可循。

第一，政府應制定相關的法律、法規對第三部門運作進行法制化和規范化的管理，確保第三部門的發展遵循著可持續的健康方向發展。這不僅要求政府本身的法制要健全，還要求第三部門從遵紀守法的立場出發，符合群眾的利益為原則。

第二，政府和第三部門的關系應明確定位在合作和競爭的層面上，在公共服務的領域內，雙方的發展要能實現互利互惠的雙贏，政府從政策、法律上保證第三部門發展的客觀條件穩定有序，第三部門也應該以政府的政策方針為指導方向，符合為人民服務的宗旨。

我們也期待農村公共服務供給主體的多元化日益完善，參與機制逐步健全，從人民群眾的利益出發，真正發揮公共服務的最大作用，為人民謀福祉。

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