新中國戶籍制度產(chǎn)生的歷史背景及發(fā)展演變

王春雷

內(nèi)容摘要：新中國成立后，我國政府選擇了重化工優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，資本的高投入使對農(nóng)業(yè)剝奪實現(xiàn)以農(nóng)養(yǎng)工成為必然。為限制農(nóng)村人口在城鄉(xiāng)比較利益誘致下向城市遷移，制定了城鄉(xiāng)分治的戶籍制度，客觀上起到對城市資源的社會屏蔽作用。改革開放后，我國戶籍制度開始出現(xiàn)松動并逐漸放開，從二元戶籍制度向城鄉(xiāng)戶口一體化方向發(fā)展。戶籍制度所附加的福利功能，使建立其上的城鄉(xiāng)二元體制依然頑固地制約著城鄉(xiāng)之間、城市之間勞動力的自由流動。計劃經(jīng)濟(jì)時期戶籍制度中城鄉(xiāng)分治的歷史合理性早已喪失，但長期城鄉(xiāng)分治所形成的社會利益集團(tuán)卻依然對城市資源發(fā)揮著強(qiáng)大的控制力。

關(guān)鍵詞：戶籍制度 重化工戰(zhàn)略 二元戶籍制度 城鄉(xiāng)戶口一體化

新中國戶籍制度產(chǎn)生的歷史背景

新中國成立后，大力推進(jìn)工業(yè)化成為我國政府面臨的主要任務(wù)?！盎舴蚵伞闭J(rèn)為：工業(yè)化的發(fā)展水平與重工業(yè)在工業(yè)結(jié)構(gòu)中的比例相關(guān)。工業(yè)化水平越高的國家，其重工業(yè)占工業(yè)總產(chǎn)值的比重就越大。霍夫曼總結(jié)出的是工業(yè)增長的自然結(jié)果，重工業(yè)比重提高是工業(yè)化發(fā)展的結(jié)果而非促進(jìn)工業(yè)化發(fā)展的必要手段。由于當(dāng)時特殊的國際形勢，蘇聯(lián)等國家優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)道路的實踐，使我國選擇了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。

重化工業(yè)發(fā)展道路的選擇，要靠大量的資金投入。我國的外援主要來自蘇聯(lián)等社會主義國家，國內(nèi)的資金補(bǔ)充不足，對此只能靠降低生產(chǎn)成本，而降低原材料價格和工人工資則成為主要方式。降低工資主要通過降低工人的生活資料費(fèi)用，為了降低工業(yè)部門職工的工資和生活成本，需要對農(nóng)產(chǎn)品實行低價格政策。為了確保農(nóng)民能夠完全按照政府所要求的品種和數(shù)量生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品，保證農(nóng)民將生產(chǎn)資源有效地投入到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中去，就要求有更進(jìn)一步的制度安排，以切斷生產(chǎn)要素的外流渠道，并可以直接貫徹國家的發(fā)展計劃，于是20世紀(jì)50年代末在農(nóng)業(yè)合作化的基礎(chǔ)上誕生了一種最為理想的組織形式：農(nóng)村人民公社。

對農(nóng)民的剝奪是進(jìn)行工業(yè)積累的主要渠道，采取的剝奪方式是工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的價格剪刀差。對農(nóng)民的組織形式是采取人民公社制度，直接對集體進(jìn)行剝奪，從而避免了與農(nóng)民直接接觸而產(chǎn)生的城鄉(xiāng)關(guān)系緊張和工農(nóng)階級對立而激化矛盾。

為了防止農(nóng)民在比較利益的驅(qū)動下進(jìn)城務(wù)工，擴(kuò)大低價糧食的受益者；同時也為了保證糧食生產(chǎn)，保證有足夠的被剝奪者，政府建立了戶籍管理制度，通過戶籍制度對農(nóng)村勞動力的自由流動進(jìn)行約束。1958年頒布了《中華人民共和國戶口登記條例》，從此確立了把城鄉(xiāng)人口隔離的戶籍管理體制，城鄉(xiāng)人口分布和勞動力配置開始凝固化。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者既不能隨便變更居住地，也不能自行改變職業(yè)。除此之外，還設(shè)置了第二道屏障：建立一系列福利體制，并與戶籍制度相連接，保證城市生活的低成本并排斥外來人口分享。城市住房、醫(yī)療、教育和其他生活基礎(chǔ)設(shè)施都含有排他性的補(bǔ)貼，外來人口被排斥在這種福利待遇之外。制度上的屏障嚴(yán)重限制了農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移，將大量農(nóng)業(yè)勞動力束縛在農(nóng)村。但追求自身利益最大化是人類的天性，制度上的約束一旦有所松動，農(nóng)村勞動力身上的這種天性便會噴薄而出。

新中國戶籍制度的發(fā)展演變

（一）自由遷移階段

1949-1957年，新中國成立后我國政府對人口遷移管制較為寬松，允許人口的自由遷徙。1951年7月，公安部頒布了新中國成立后第一個戶口管理法規(guī)—《城市戶口管理暫行條例》。1954年《憲法》規(guī)定“中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由”。1955年國務(wù)院通過了《國務(wù)院關(guān)于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》，對于出生、死亡、遷出、遷入四種戶籍做了嚴(yán)格的規(guī)定，被認(rèn)為是嚴(yán)格戶籍制度的發(fā)端。

（二）嚴(yán)格控制階段

1958-1977年，國家以城鄉(xiāng)戶籍制度為基礎(chǔ)，建立了城鄉(xiāng)隔離的二元社會結(jié)構(gòu)，人口遷移受到嚴(yán)格控制。1958年頒布了《中華人民共和國戶口登記條例》，以此為標(biāo)志，我國正式確立了戶口遷移審批制度和憑證落戶制度，對人口流動實行嚴(yán)格限制。1959年中共中央發(fā)出了《關(guān)于制止農(nóng)村勞動力盲目外流的緊急通知》等文件。1960年起，對于戶口進(jìn)行了嚴(yán)格的管理，規(guī)定全國各地每年從農(nóng)村遷入市鎮(zhèn)的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人數(shù)不得超過當(dāng)時非農(nóng)業(yè)人口總數(shù)的0.15％。1963年，公安部依據(jù)是否擁有國家計劃供應(yīng)的商品糧將戶口劃分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”。1975年新修正的《憲法》取消了關(guān)于公民遷徙自由的條文。

（三）調(diào)整松動階段

1978-1994年，為戶籍制度的調(diào)整松動階段。1978年國家開始了調(diào)整和逐步改革戶籍制度的進(jìn)程，公安部、糧食部、國家人事部聯(lián)合頒布了《關(guān)于解決部分專業(yè)技術(shù)干部的農(nóng)村家屬遷往城鎮(zhèn)由國家供應(yīng)糧食問題規(guī)定》，戶籍制度首次得到重大調(diào)整和改革。1984年國務(wù)院頒發(fā)《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，準(zhǔn)予農(nóng)民及親屬自理口糧落戶集鎮(zhèn)，這是我國戶籍制度的一項重大的改革突破。據(jù)統(tǒng)計，1984 -1986 年底全國辦理自理口糧戶達(dá)1633828 戶，總計4542 988 人（張英紅、雷晨暉，2002）。1985年公安部頒布《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理規(guī)定》，公民開始擁有在非戶籍地長期居住的合法性。同年9 月，全國人大常委會頒布《中華人民共和國居民身份證條例》，規(guī)定“居民在辦理涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會生活等權(quán)益事務(wù)時，可出示居民身份證，證明其身份”。1992年公安部發(fā)出《關(guān)于實行當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)居民戶口的通知》，同年10月開始，廣東、浙江等地先后開始試行“當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)居民戶口”，這是我國戶籍制度改革過程中的一項過渡性措施。1993年起全國放開糧油市場價格，停止糧票流通，戶口與糧油掛鉤的歷史至此終結(jié)。1994年取消戶口按商品糧為標(biāo)準(zhǔn)劃分為農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口的“二元戶籍結(jié)構(gòu)”。

（四）全面推進(jìn)戶籍改革階段

1995-2001年，城鄉(xiāng)戶籍制度改革全面推進(jìn)。1997年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于小城鎮(zhèn)戶籍制度改革試點方案》，小城鎮(zhèn)戶籍改革成為主流。上海1994年起，推行“藍(lán)印戶口”政策，1999年推行以現(xiàn)居住地為主的人口與計劃生育管理，只要屬育齡人群，居住社區(qū)負(fù)責(zé)提供有關(guān)計劃生育的宣傳、管理、服務(wù)，逐步改“戶籍制”為“居住地制”（李和平，2001）。2001年北京推出兩項戶籍改革措施，在改革試點區(qū)購買商品房或投資實業(yè)均可辦理北京戶口。同年5月，國務(wù)院再次批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍制度改革意見》，全面推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍制度的改革，進(jìn)一步放寬遷移條件并將改革的權(quán)限下放到各地方政府。

（五）逐步推行城鄉(xiāng)戶口一體化階段

進(jìn)入21世紀(jì)，城鄉(xiāng)戶口一體化成為戶籍改革的主導(dǎo)。2002年江蘇省全面取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度，取消進(jìn)城人口的計劃指標(biāo)限制。2003年，各地又推出新的戶籍改革措施，停辦藍(lán)印戶口；取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口類別，推行城鄉(xiāng)戶口一體化；進(jìn)一步降低城市門檻，以準(zhǔn)入條件入戶。

對新中國戶籍制度的歷史反思

縱觀戶籍制度的演變過程，筆者認(rèn)為：戶籍制度的演變歷程由城鄉(xiāng)隔離的二元戶籍制度，逐步向調(diào)整松動的二元戶籍制度改革、全面推進(jìn)二元戶籍制度改革和城鄉(xiāng)戶籍一體化方向發(fā)展?？傮w趨勢是二元戶籍向一元戶籍轉(zhuǎn)變，作為二元社會結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)的二元戶籍的逐漸瓦解，銷蝕著二元社會結(jié)構(gòu)的城鄉(xiāng)壁壘，并由此促進(jìn)二元社會向一元社會轉(zhuǎn)化。

從20世紀(jì)50年代中期至今，我國一直施行著嚴(yán)格的戶籍制度。我國為實行趕超戰(zhàn)略，從農(nóng)業(yè)中獲取資金，在資源的配置上必然有輕重緩急之分，為此，要把不同的人群區(qū)分開來，而戶籍制度就起了這樣的社會屏蔽作用。戶籍制度最主要的作用就是將人群分為兩類：城市戶口和農(nóng)村戶口。戶籍制度的基本特征之一就是對于城鄉(xiāng)人口遷移進(jìn)行嚴(yán)格的控制。我國建立起嚴(yán)格的戶籍制度，戶籍制度本質(zhì)上是一種“社會屏蔽”制度，將占我國人口絕大多數(shù)的農(nóng)村人口屏蔽在分享城市社會資源之外。戶籍制度建立后，起到了兩個主要的社會功能：維護(hù)經(jīng)濟(jì)分配、資源分享的秩序，以“非使用權(quán)”的手段來維持社會經(jīng)濟(jì)秩序；依靠戶籍阻止農(nóng)民進(jìn)城，以實行工業(yè)發(fā)展的原始積累（李強(qiáng)，2004）。

在戶籍制度建立以后，由于能夠有效地把農(nóng)村人口控制在城市體制之外，城市福利體制就可以相應(yīng)地建立起來了。除了住房、醫(yī)療、教育、托幼、養(yǎng)老等一系列的福利之外，以保障城市勞動力全面就業(yè)為目標(biāo)的排他性勞動就業(yè)制度是這種福利體制的核心。

改革開放前，戶籍制度以推進(jìn)工業(yè)化，對農(nóng)村實行剝奪，實現(xiàn)以農(nóng)養(yǎng)工為主要目標(biāo)；改革開放后，戶籍制度的改革阻力主要來自于城市既得利益集團(tuán)對自身利益的維護(hù)。此外，還受國家“城市空間保護(hù)策略”（潘澤泉，2011）及政府官員城市政績目標(biāo)的影響。

政府有其自身的價值目標(biāo)，因為地方政府是由本地選民間接選舉、人大代表直接選舉產(chǎn)生的，自然是首先代表本地居民的利益；同時，地方政府更加重視當(dāng)?shù)鼐用窭鏁兄趯崿F(xiàn)他們政治收益最大化的目標(biāo)。最大限度地維護(hù)城市居民的利益就成了城市地方政府首先要考慮的價值取向。戶籍制度“體現(xiàn)了不同歷史時期為保障國家發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)而采取的資源控制手段。體現(xiàn)了不同利益集團(tuán)的社會結(jié)構(gòu)地位和話語權(quán)力。體現(xiàn)了城市居民和城市管理者，利用體制內(nèi)的判斷標(biāo)準(zhǔn)來表現(xiàn)自身的優(yōu)越性和合法性，通過制度的合法性實現(xiàn)對城市資源的一種壟斷性控制和分配，得以在城市發(fā)展框架內(nèi)實現(xiàn)一種理性秩序的建構(gòu)”（潘澤泉，2011）。因此，地方政府總是在努力維持那些有利于保護(hù)當(dāng)?shù)鼐用窦鹊美娴闹贫群驼?。而計劃?jīng)濟(jì)體制下建立起來的戶籍制度能夠有效地維持城鄉(xiāng)分割的二元勞動力市場，是地方政府保護(hù)城市居民既得利益的最有效手段。所以，從長遠(yuǎn)來看，要想徹底打破戶籍制度對農(nóng)民工城鄉(xiāng)流動的阻礙，只要徹底剝離附加在戶籍制度上的福利和特權(quán)，消除城市戶口的含金量，才能真正實現(xiàn)勞動力流動的城鄉(xiāng)一體化。

改革開放以來，市場對戶籍造成的身份制度形成巨大沖擊，市場只承認(rèn)等價交換原則，傳統(tǒng)的身份制度受到排斥。雖然戶籍制度還在起著阻礙“農(nóng)民工”地位上升的作用，但其衰落的跡象已經(jīng)逐漸顯露。戶籍制度“社會屏蔽”的功能已經(jīng)走向了其末路，而逐漸被一種人們后天獲得的“自致因素”（李強(qiáng)，2000）所替代，如產(chǎn)權(quán)、文憑、技術(shù)證書等。這種以“自致因素”為主的新的制度體系，比靠戶籍這種“先賦因素”（李強(qiáng)，2004）作為社會屏蔽系統(tǒng)，更能體現(xiàn)社會的公平性。同時也把對社會某個群體的排斥轉(zhuǎn)換為對某個個體的排斥，從而減少社會沖突。

盡管戶籍制度對人口城鄉(xiāng)遷移的限制出現(xiàn)了松動，但仍然難以體現(xiàn)公平。戶籍仍然沒有徹底擺脫作為行政部門附加管理手段的命運(yùn)，缺乏實現(xiàn)公民身份真正平等的機(jī)會。盡管國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》，各地方政府將戶籍改革的重點放在取消戶籍分類上，紛紛出臺政策，取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的戶類劃分，統(tǒng)一為居民戶口，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)戶口登記管理一體化。但事實上，這種改革只是對“分類”的單方面改進(jìn)，僅僅解決了“名份”問題。由于與戶籍制度相連的人事、教育、醫(yī)療等制度的配套政策滯后，戶籍等級特權(quán)化權(quán)益依然存在，戶籍價值化的意識并沒有完全消除。因此，要想還戶籍本來面目，使人們自由遷徙的權(quán)利能夠真正實現(xiàn)，就必須剝離附加在戶籍上的各種社會福利功能，降低戶籍的含金量，從而降低勞動力的遷移成本，促進(jìn)勞動力的自由流動。此外，戶籍含金量的消失，不同地域戶籍間的身份性差別也就消失，更有助于創(chuàng)造一個公平和諧的社會環(huán)境。

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