日本國立大學的治理現狀及其課題
——與私立大學比較的視角

王 幡

(日本工學院大學 基礎教養教育部門，日本 東京 163-8677)

日本國立大學的治理現狀及其課題
——與私立大學比較的視角

王 幡

(日本工學院大學 基礎教養教育部門，日本 東京 163-8677)

伴隨著國立大學法人化的實現，日本的國立大學從國家的行政組織體系中分離出來，作為一個獨立的存在在法律上得到了認可。與法人化以前，國立大學只不過是文部科學省的一個地方組織相比，這是一個大的進步。但是，法人化以來的事實證明，日本國立大學無論是在治理結構上，還是在實際的運營管理之中，都存在一些難以克服的問題。在國立大學法人的制度設計中，強化校長的權力、加強國立大學財政方面的戰略能力等事項的進展并不順利。

國立大學；比較；治理現狀；課題

日本泡沫經濟崩潰以后，各種社會問題日益凸現，關于高等教育的爭論也越來越激烈。伴隨著國立大學法人化的實現，包括接受一定的公共財政補助的私立大學在內，日本大學的治理問題等受到了更加嚴厲的審視。關于大學治理改革的論爭由來已久，如今是愈演愈烈之勢[1]。両角亜希子認為，從大學的組織特征而論，要確保大學組織機構的目標和方向性，應該實行集權化，但事實上并不是如此單純的事情。對大學的治理進行改革是必要的，但各個大學應該從自身的實際情況出發，實行符合大學特性的改革，并不是只有一個模式[2]。藏原清人認為，討論大學治理問題之際，必須首先討論要建立什么樣的大學、開展什么樣的活動的問題。大學是不同于企業的社會存在，所以，不能按照企業的治理邏輯思考大學的治理問題[3]。今天，日本的大學分別是由國立大學法人、公立大學法人、學校法人（私立大學的設置者）等“大學設置法人”設置的（現在還有一部分公立大學不是公立大學法人的形式）大學，在這種模式下，國立大學與國立大學法人、公立大學與公立大學法人、私立大學與學校法人之間分別形成了各自的治理結構。這是2004年實施國立大學法人化以來，日本大學的重要變化之一[4]。隨著2009年國立大學第一期中期目標的完成，以及第二期中期目標的開始，國立大學的治理問題再次成為社會各界關注的焦點。本文將根據相關的調研材料等，通過與私立大學比較的視角，考察日本國立大學的治理現狀及其課題。

一、日本國立大學治理的基本狀況

（一）國立大學治理結構的發展變化

長期以來，日本國立大學的治理構造以大學自治為核心。日本大學自治的原形，是第二次世界大戰以前東京帝國大學和京都帝國大學形成的堅固的學部教授會自治。其基本特點是，全體教授參加的學部教授會對包括教員人事在內的事項進行決定決策，這是國立大學管理經營的基礎。

審議全校事項的評議會是由各個學部的教授會代表構成的調整機構，總長和評議會不能違背學部教授會的意見進行干涉。總長由全體教授選舉產生，學部長由學部教授會選出。所以，日本大學的自治也被稱為學部教授會自治。

第二次世界大戰以后，主張建立新制大學的美國占領軍，強烈批判大學將教授會自治作為特權的組織形式，讓文部省發布了《大學法試案》，要求各個國立大學設置管理委員會作為學校的最高決策機構，管理委員會由國家代表、地方政府代表、畢業生代表和教授會代表各3名與校長一起構成。這個與教授會自治相差180度的試案，遭到了大學相關者、相關團體一致的強烈反對，也因為學生的反對運動，最終被束之高閣。嗣后，國立大學內部管理法制化的問題嘗試了幾次，都是不了了之。但《學校教育法》規定教授會是大學的重要審議機構。《教育公務員特例法》將教授會決定教員人事的慣例法制化。于是，戰前形成的教授會自治就在全部的新制大學扎根了。

這種以學部教授會為中心的自治體制，在20世紀60年代后半期開始的激烈的大學紛爭中，受到了極大的挑戰。學部教授會暴露出沒有能力應對突發事態的問題，很多人認識到有必要強化以校長為中心的執行部門。同時，社會對大學的寬容態度也開始發生變化，有人開始批判大學封閉的、分割的體制，開始追究大學的社會責任。受大學紛爭的影響，根據新的構想創建了筑波大學，其特征是，第一，全校自治——強化以校長和副校長為中心的中樞管理機構的功能；第二，將教育機構和研究機構分離——解散學部，設置學群和學系；第三，開放大學——設置由校外人士構成的參與會。國家要求其他大學采用筑波模式，要求設置副校長之職位，允許設置學部以外的教學組織等。在當時的混亂情況下，筑波模式成了學生運動抵制的目標，因此，其他大學避而不談。但是，大學紛爭之后，強化以校長為中心的中樞管理機構的功能，限定學部教授會的功能，設置由校外人士構成的機構等，成了國立大學內部管理體制改革的主要方向，通過設置副校長等，逐步確立了以校長為中心的執行體制。

日本國立大學內部管理的法制化，是在新制大學成立50年以后，即在1999年完成。1999年，根據大學審議會《21世紀大學形象》的報告進行修改的《國立學校設置法》將國立大學的內部管理體制法制化。由學部等各部門代表組成的全校審議機構——評議會成為法定機構，明確規定設置教授會組織，將教授會的審議事項限定在教學相關事項方面。關于教員人事，根據同時修訂的《教育公務員特例法》的規定，學部長等教授會組織的管理者，應該根據大學的方針聽取教授會的意見。完全由校外人士組成的運營咨詢會議成為法定的必設機構，對于大學運營的重要事項，不僅僅是為校長提供咨詢，也是有權利提出意見和建議的機構。總之，經過長期的議論和實踐，形成了如此的國立大學內部管理體制[5]7。國立大學實施法人化以前，制度上不存在以校長為中心的執行部門，教學和經營兩方面的重要事項經過教授會的審議，最終由評議會決定[6]179。

（二）國立大學法人化以后的變化[7]

根據2003年制定的《國立大學法人法》（平成15年112號法律），國立大學的治理結構發生了巨大的變化。國立大學從國家的行政組織體系中分離出來，國家對國立大學的管理從直接管理轉向設定目標的間接管理。在此以前，國家的直接管理，是由尊重大學在教學相關事項方面的自治和通過事務局的行政管理，而構成的二元管理。法人化以后，這種管理，轉化成對包括教學事項在內的全校事務的目標管理。

在國立大學法人的管理體制之中，法人的最終決策權和執行權，包括教學、人事、資金分配、組織體系等，即法人或者說大學的全部經營事項，都集中在法人代表校長方面。設置輔佐校長的理事，校長在決策重要事項的時候，有義務聽取由理事和校長構成的役員會的意見，但是役員會不具有決定權。理事全部由校長任命，即所謂的役員會，完全不同于學校法人（私立大學的設置者）的理事會。法人化以前，法制化的全校審議機構——評議會，成為教學研究評議會，審議事項限定在教學研究方面的相關事項。完全由校外人士構成的運營咨詢會議，被校內外相同人數共同構成的、由校長主導的經營協議會代替，審議事項限定在經營相關事項。

最初設定國立大學法人制度之時，計劃將上述的法制化的國立大學內部管理體制，在法人化之后同樣繼承延續。但事實卻發生了巨大變化，主要是因為，在推行“構造改革”的巨大浪潮中，文部省制定了《國立大學構想改革的方針》，主張“將民間的經營手法引入國立大學”。從制度論的視角而言，《國立大學法人法》確定的內部管理體系，是法人的體系，而不是大學的體系。國立大學法人化的制度設計，最初是將國家作為國立大學的設置者為前提的，給大學以法人資格。將大學與法人合為一體，大學的內部管理組織，直接就變成了法人的管理組織。如此一來，校長自然就成為法人代表。在法案制定的最終階段，卻變成了國立大學法人設置國立大學的構造。據說，是根據內閣法制局的強硬意見。大學的管理組織，直接成為法人的管理組織，在這一前提下進行設計，只是被作為法人的管理組織而已。

國立大學法人設置國立大學的方式，與學校法人設置私立大學的狀況看起來相似，但是，私立大學法人的最終決策機構是由大學的相關利益代表組成的理事會，校長是理事之一，負責大學的經營，對理事會負責。這與國立大學法人的構造是完全不同的。大學與法人合為一體，校長或法人的代表成為責任人，應該對設置者負責，但現在的法律上國立大學法人是設置者。從理論上而言，校長就是要對國立大學法人的代表，即對校長自己負責任。這是其他國家沒有的特異構造。

不可否認，這在最終階段的重大變化，就使得國立大學治理結構發生了扭曲。譬如，輔佐法人代表校長的理事，和輔佐大學校長的副校長的職責和作用，在各個大學各有不同；為了使設置者法人和大學實行分離，本來是大學的管理事務，如學生工作、委托研究、公開講座等，就特意規定（法定）為法人的業務。沒有將國立大學法人的運營費交付金規定為義務經費，也許是因為國立大學法人成為大學的設置者。從治理理論來看，最大的問題是，將法人和大學分離的話，承擔大學自治的內部管理體制，實際上是處于空白的狀態。雖然《國立學校設置法》終于法定了教授會的職責和作用，但因為教授會不是法人的機構，所以，沒有成為《國立大學法人法》的對象。而且，法律將如何確定大學的最終決策機構和國立大學法人的最終決策機構的關系問題，推給了各個國立大學法人[5]9。

二、國立大學治理結構的特點——與私立大學比較

根據2003年制定的《國立大學法人法》，國立大學法人變成了國立大學的設置者，這成為日本現行的國立大學法人制度的重要特點。因此，日本國立大學內部管理體制就形成了其獨特的結構特征。

第一，國立大學法人不同于私立大學的學校法人。國立大學法人設置國立大學的方式，看起來與學校法人設置私立大學的狀況相似，但是，私立大學的最終決策機構是由利益相關者構成的理事會，校長是理事之一，負責大學的經營，對理事會負責。國立大學的構造卻完全不同，現在的法律上國立大學法人是設置者。即從理論上而言，校長就是要對國立大學法人的代表，即對校長自己負責任，所以說，這是一個奇特的構造。

在現行的國立大學管理體制之中，最終決策權和執行權，包括教學、人事、資金分配等全部經營管理事項，都集中在法人代表校長方面。規定校長在決策重要事項的時候，有義務聽取由理事和校長構成的役員會的意見，但是役員會不具有決定權。而且理事全部由校長任命，即所謂的役員會，完全不同于學校法人（私立大學的設置者）的理事會。私立大學的制度設計中，設置者和被設置的學校實行分離，就是掌握財政權方和掌握教學權方的分離，就是要在制度上保證在實際的管理經營當中，雙方能夠協商合作，并相互制約、相互監督。國立大學實施法人化以后，盡管其運營費交付金是不斷減少的趨勢，但依然是由國庫公共財政負擔。相關的法律沒有將國立大學法人的運營費交付金規定為義務經費，也許是因為將國立大學法人定為大學的設置者的緣故。

總之，在日本現行的法律上，學校的設置者依據《國立大學法人法》、《地方自治法》、《私立學校法》等不同的基本法律，但學校本身是根據《學校教育法》運行的。這從法律上規定，學校作為一個社會機構，是獨立于其設置者之外的社會存在。但國立大學現行的管理體制卻是另外的模式。

第二，國立大學法人的最終決策機構和國立大學的最終決策機構之間關系不明確。國立大學法人化以后，從治理理論來看，將國立大學法人和國立大學分離的話，承擔大學自治的內部管理體制，實際上是處于空白的狀態。雖然1999年修訂的《國立學校設置法》法定了教授會的職責和作用，但教授會沒有成為《國立大學法人法》的對象，即教授會不是法人的機構。而且，法律沒有明確國立大學的最終決策機構和國立大學法人的最終決策機構的關系問題。

法人化以后的國立大學作為一個獨立的存在，在法律上得到認可。與法人化以前，國立大學只不過是文部科學省的一個地方組織相比，這是一個大的進步。

但是，即使獲得了法人資格，因為經費預算是由政府控制，最后很多的事情還是必須服從政府。譬如，最近日本國家公務員降低工資之事項，因為法人化以后國立大學的教職員已經不再屬于公務員之系列，應該可以不按照公務員的標準調整工資，但實際上，國立大學不得不接受降低工資的現實[8]12。所以說，盡管是國立大學的校長兼任法人的理事長的形式，實際上真正的理事長可以說是文部科學省大臣。因此，所謂的強化校長（理事長）的領導力量是難以得到實現的[8]14。

總而言之，日本《國立大學法人法》的特殊設計造成了現行的國立大學的特殊構造，這種特殊的構造致使國立大學呈現貌似學校法人（私立大學），卻完全不同與學校法人制度的國立大學法人制度。可以說，正因為如此，2004年國立大學法人化以來，各個國立大學的經營管理不斷變化，而且出現不少復原的現象。

三、國立大學內部治理狀況的變化——根據其財務管理狀況

日本國立大學財務經營中心從2003年開始對國立大學的財務管理及經營體制等進行了4次問卷調查，對法人化以后國立大學的治理變化進行了追蹤調查。2011年對國立大學的第二期中期目標期間第2年度（2011年度）實施的最新調查（回收率100%），是以內部預算制度等財務狀況為中心來考察國立大學內部治理的變化狀況[9]29。

（一）在財務決策（決定）方面相關機構及成員等的參與程度

在財務方面的決策決定，大學內部組織機構（役員會、經營協議會等）及成員（校長、理事、事務局長等）的參與程度如何，對這一問卷問題（2011年度·n=86），不同的回答者之間有差別，能夠與法人化以前的狀況進行比較。

首先，考察校長、財務理事擔當、役員會、經營協議會，這些是《國立大學法人法》明確規定負責制定和執行預算的機構和成員。幾乎100%都回答“參與程度高”，這也是理所當然的事情。與前面幾次的調研結果相比較可以發現，沒有什么變化。但是，教育研究評議會（法人化以前的評議會），部局長會議，部局教授會方面出現了新的動向。

在財務方面的決策決定問題上，教育研究評議會（評議會），部局長會議的參與程度，在大學法人化以前，回答“參與程度高”的大學，兩方都是82%。在法人化以后，實施第一期中期目標期間的調查結果是，回答“參與程度高”的大學只是30%～40%，即這些機構在財務方面的職責和作用明顯下降。因為《國立大學法人法》沒有明確規定教育研究評議會在財務方面的職責和作用，沒有明確規定部局長會議是有義務設置的機構，所以，出現這種現象也是自然的。

但是，根據最新的調查結果可以發現，兩者在財務方面的決策決定的問題上參與程度開始復活。其中，教育研究評議會的參與程度回復到了法人化以前的82%。法人化以后，關于國立大學的治理，規定教學和經營的決策判斷機構實行分離，但調研結果說明，現實的經營管理中難以實現明確的簡單的分離。

關于部局教授會的情況，則更加復雜。《學校教育法》第93條規定，作為重要事項的審議機構，設置教授會是大學的義務，盡管有如此規定，《國立大學法人法》卻沒有明確教授會的任何職責和作用。受此影響，對于財務方面的決策決定的問題，剛剛實施法人化的時候，只有13%的大學回答部局教授會的參與重要，但這次最新的調研結果中，50%的大學的回答，高度評價了部局教授會的參與。即根據大學實際的經營運轉情況，教授會的重要性再次得以認可，實施權利集中的制度設計開始動搖變化[9]30。

（二）對各個部局預算分配的重視程度

關于對校內各個部局預算分配的優先順序的問卷問題，先看財務擔當理事的回答（2011年度·n=73）。這個問卷問題根據各個調查年度的不同而出現不同，由此能夠看出法人化以來的一些變化。關于這個問題的回答，滿分是3分，按照分數計算，分數越高，就說明是部局分配額越來越高的傾向。

首先，所有大學的平均數，法人化以前（2003年）是2.06，最新調查結果（2011年）下降至1.83。可以說，與部局預算相比，重視本部預算，并且增額的傾向不斷增強。就是說，控制對部局預算的增加，盡可能在本部集中掌握并使用的傾向不斷增強。

對本部實施預算傾斜，預算構成出現了新的變化。本部管理的人工費用，法人化以后一致在減少，其中壓縮的部分主要是成為本部的物件管理費用、重點的戰略的經費（包括校長裁量費用），而不是成為部局的教育研究經費。這在2008年度的調查結果中，就已經得到證明。如前所述，在財務的決策決定問題上，承擔教育的組織的重要性與參與程度有所增強。即資金分配繼續實施集權化的同時，對部局及其構成部分的關注增強[9]31。

（三）對于部局的預算分配方法（現狀及今后的預定）

最新的調查問卷中，關于部局預算的分配方法問題，分為“上年度基準”、“根據學生和教職員人數的算式”、“完成狀況的評價”、“校長的裁量”、“新增項目的必需經費”、“其他”6類，以此來分析現在的分配方式和今后的方針。以下是財務擔當理事的回答結果（2011年度·n=86）。

首先，按照上年度的預算額作一些增減，在此基礎上制定新的預算的大學達到60.7%，即使用這種方法的大學最多。在2008年的調查中，該數字是62.8%，兩者比較來看，2011年沒有太大的變化。作為“今后的方針”，不少大學的回答是，要減少這種方式的分配。2011年56.9%的大學回答，用這種方式進行分配的比率將來要減少。財務擔當理事在努力尋找能夠從根本上解決預算的必要性和恰當性問題的方法。

其次，15.1%的大學使用“根據學生和教職員人數的算式”確定預算，占第二位。但不同類型的大學之間，使用這種方法也是有差別的。具體而言，理工科類的大學，及沒有醫學部的綜合大學使用這種方式的超過30%，注重根據學生和教員的人數客觀判斷資金需要情況。但作為將來的方向性，也是減少的趨向。

根據“完成狀況的評價”和“校長的裁量”實行預算分配的大學，分別是2.0%和4.7%，比率很低。但是，從國立大學法人化以后實行的3次調研結果來看，將來兩者所占的比率都是增加的趨勢。2011年的調研中，60%的大學表示要增加這兩種分配方法。

綜上所述，可以看出，不只是運用“上年度基準”、“根據學生和教職員人數的算式”來確定經費金額分配給各個部局，對機械地計算出的經費分配的恰當性進行再確認，反映成果和戰略，根據本部的判斷進行資金分配的傾向在增強。這也證明了上述的“集權化”的動向[9]32。

總而言之，國立大學法人化以后，其內部財務決策決定問題上出現了不少變化。有的顯示了“集權化”的傾向，而有些則表明是“分權化”的趨勢，還有一些是沿襲或者說恢復到了法人化以前的狀況。

結 語

日本國立大學法人化以后，關于國立大學的內部治理，盡管規定教學和經營的決策判斷機構實行分離，但上述的調研結果說明，在現實的經營管理中難以實現明確的簡單的分離，所以教育研究評議會、部局長會議、部局教授會在財務決策判斷方面出現了新的變化。而且，根據大學實際的經營運轉情況，教授會的重要性再次得以認可，可以說，這表明實施權利集中的制度設計開始發生動搖。

根據《國立大學法人法》，國立大學法人變成了國立大學的設置者。國立大學法人的最終決策權和執行權，包括人事、資金分配等，即法人或者說大學的全部經營事項，都集中在法人代表校長方面。國立大學法人化的一個目的是，通過構筑強化校長權力的組織結構，實現高效率的、有效果的大學運營。實際上，對于國立大學法人制度的組織運營出現了各種各樣的疑問和批判[10]。在國立大學法人的制度設計中，役員會、經營協議會、教育研究評議會是公共的組織機構，無論是對于經營方面還是教學方面，所有的國立大學法人都意識到僅有這些機構是難以保證大學順利運營的[6]180。而且，盡管強化了校長、役員會的權限，原來形成的部局教授會中心的判斷決策機制，在短時間之內是難以實現全面的變革的[6]182。國立大學法人化，可以說就是對大學的治理結構進行變革，大學和政府之間的關系根據新的法律法規發生變化，同時大學的內部組織結構也開始發生變化。目的是強化以校長為首的領導部門的權力，以便于發揮大學領導部門的自主性和創造性等。但在實際的運用管理中，國立大學的校長即法人代表，并不能很好地發揮作用。正如前面所指出的一樣，因為政府控制經費預算，實際上文部科學大臣才是國立大學真正的理事長[8]15。

同時，國立大學法人的制度設計強調國立大學財物方面的戰略能力。但是，因為運營費交付金每年都在減少，所以與發揮大學自身的戰略能力相比，努力維持大學的運轉是很多大學的現實狀況。而且如果繼續減少運營費交付金的話，大學就可能面對裁減教職員工、精簡機構的困難選擇。在這種狀況下，大學的教職員工都會有危機感，與部局等各個部門的利益相比，不得不在綜合考慮大學整體的治理狀況下維持教學和科研質量的問題[8]17。近年來，國立大學的研究業績出現下降的趨勢，可以說其原因很多，但不能否認，組織機構的運營問題是重大的原因之一[10]。換言之，在現實狀況下，因為運營費交付金不斷減少等原因，一些國立大學的運營管理導致其科研業績的下降。

實施法人化以后，日本的國立大學從國家的行政組織體系中分離出來，國家對國立大學的管理，從法人化以前的直接管理轉向了法人化以后的設定目標的間接管理。與此同時，國立大學內部的責權與裁量等也開始發生變化。其中強化校長的權力、加強國立大學自身財政方面的戰略能力等，是國立大學法人制度設計的重要事項。但是，事實證明，在國立大學的實際運營中，這兩項并沒有像原設計的一樣順利進行，而且出現了上述的不理想的，甚至可以說是負面的影響。因此，日本國立大學實施法人化以來運營管理方面發生了很多的變化，但同時依然面臨著不少嚴峻的問題。

參考文獻：

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[10]大場淳.大學のガバナンス改革－組織文化とリーダーシップを巡って－[J].名古屋高等教育研究,2011(11).

The Governance Status of National Universities in Japan and Its Subject—From the perspective of comparison with private universities

WANG Fan
(Kogakuin University,Tokyou,Japan 163-8677)

With the corporation realization of national universities,Japan's national universities,which are separated from the national administrative organization system,have been recognized as an independent existence in law.This is a great progress comparing with national university which is just a local organization of the MEXT before the corporation.However,since the facts of incorporation,there are some problems which are difcult for Japan's national Universities to solve whether in the governance structure or in the actual operation management.In the design of the corporation system of national universities,it is not smooth to strengthen the power of president,to enhance the strategic ability of fnance in national universities.

National University;Comparison;Governance status;Subject

G649

：A

：1008-2395(2013)04-0097-06

2013-04-10

王幡(1966-)，女，博士，日本國際交流基金訪日學者、日本·工學院大學客座研究員，北京城市學院教授，主要從事比較教育學與高等教育理論研究。

基金課題：日本國際交流基金課題（3051030-0031）